論成人職業教育培訓支撐服務體系建設的保障條件

朱亞飛，符海燕，付 紅，張松斌

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《綱要》）提出了“到2020年，基本實現教育現代化，基本形成學習型社會，進入人力資源強國行列”的戰略目標，明確了具體的工作思路和政策措施，要求“財政資金優先保障教育投入，公共資源優先滿足教育和人力資源開發需要”。長期以來，我國成人職業教育基礎能力建設，尤其是成人職業教育培訓支撐服務體系建設不夠完善，主要原因是缺少保障條件，制約了成人職業教育培訓事業發展。進行這項研究，一方面，可在成人職業教育培訓方面為政府提供有價值、具有可操作性的決策參考；另一方面，也可對成人職業教育培訓機構的健康發展起積極的導向作用。

一、成人職業教育培訓支撐服務體系建設的保障條件內涵

成人職業教育培訓是為適應經濟和社會發展的需要，對要求就業和在職的勞動者以培養和提高素質及職業能力為目的的教育和訓練活動。其含義有二：一是以勞動者為特定對象的勞動力資源開發活動；二是以直接滿足社會、經濟發展的某種特定需要為目的的定向性培訓。成人職業教育培訓的種類包括技能培訓、勞動預備制度培訓、再就業培訓和企業職工培訓，依據職業技能標準，培訓的層次分為初級、中級、高級職業培訓和其它適應性培訓。根據《勞動法》第八章第六十八條規定，用人單位應當建立職業培訓制度，按照國家規定提取和使用職業培訓經費，根據本單位實際，有計劃地對勞動者進行職業培訓。

職業培訓支撐服務體系，根植于整個社會政治、經濟、文化等與教育的長期相互作用、相互發展中。從社會的發展和教育自身發展來說，培訓支撐服務體系建設對政策、設施、資金、師資有相當的依賴。對成人職業教育培訓支撐服務體系保障條件的研究，應該從組織保障、制度保障、師資保障、基地保障和資金保障等方面進行。

二、成人職業教育培訓支撐服務體系建設的保障條件現狀

成人職業教育培訓必須激發三方熱情：（1）培訓對象——將要參與或已經在工作的勞動力，使他們能夠領會到培訓對他們進入職場及職業成長帶來的實惠；（2）培訓成果的享用方——供勞動力發揮技能的企業，使他們能夠體會到職業培訓給企業生產效率的提高帶來的動力；（3）培訓的提供方——各級各類培訓機構，使他們能夠得到培訓帶來的實惠。職業教育培訓支撐服務體系的建設，必須調動政府、社會、企業和培訓機構四個方面的積極性。其保障條件必須從組織、制度、師資、基地和資金五個方面著手。

（一）適應職業教育培訓發展需要的管理體制與運行機制尚未有效建立

從調查結果看，縣以下政府部門尚未真正建立起一套科學合理的職業教育培訓管理體制和運作機制，政府對職業培訓的主導作用還沒有完全發揮出來。職業教育培訓工作涉及到教育、人事、勞動、民政、財政等十多個部門，存在著整合統籌不力、關系不順，各部門之間相互配合和協調不夠，各自為政，多頭管理的現象。有些地方職業教育培訓流于形式，效果不佳。究其原因，有以下四個方面。

1.政府對職業培訓的支持不夠，導致職業教育培訓機構發展不足。江蘇大規模的職業培訓起步于上個世紀80年代初期，基本上每個行業、每個系統都有自己的職校。其特點是規模小、專業窄、管理散、學生就業無保障。由于地方政府沒有充分認識到職業培訓對地方經濟社會發展的重要性，對職業培訓的支持不夠，導致大多數職業培訓學校由于設施、師資、資金等因素而被逐步淘汰，職業教育培訓機構沒有得到應有的發展，目前，職業教育培訓機構主要剩下三塊：（1）教育主管部門主導下的公益性的職業培訓，由社區學院、社區教育中心和職業學校承擔；（2）政府其他部門主導下的為完成培訓任務的、取得一定報酬的職業培訓，由勞動訓練中心及各部門設立的培訓學校承擔；（3）自發形成的以取得經濟收益為目的職業培訓，由社會資金和個人投資職業技能培訓學校承擔，在培訓市場中發展比較緩慢。

2.政府對職業培訓的協調不力，培訓主管部門條塊分割。職業培訓需要政府部門、用工企業、培訓機構、中介機構、行業組織，甚至全社會的共同參與。有些培訓投入小、收益大，如職稱英語、計算機培訓、財會人員上崗證書培訓等；有些培訓投入大，收益小甚至沒有收益，如技術適應培訓、轉崗培訓、再就業培訓、創業培訓等，有利可圖的培訓，大家想做而做不到，無利可圖的培訓大家不太愿意做。由于政府對職業培訓的協調不力，加上城鄉分割，地區分治和財政“分灶吃飯”，各職能部門的角色定位和職能分工不明確，缺少一套完善的體制和可操作的運行機制，教育、勞動與社會保障、農業、財政等主管部門條塊分割。

3.政府對職業培訓的相關制度執行不力，激勵機制不夠完善。由于就業準入制度執行不力，挫傷了培訓對象的積極性。在企業，職工的職業身份低微，企業對技能要求有限，職業資格證書對提高工資影響甚微，很多職業領域晉升機會有限。用人單位錄用職工時，凡屬于國家規定實行就業準入控制的職業（工種），應錄用持有國家職業資格證書的人員。事實上，由于經濟形勢的好轉，企業用工出現短缺，各級勞動保障部門在就業準入制度執行方面睜一只眼、閉一只眼。薄弱有限的勞動力市場監管，在某種程度上弱化了國家職業資格證書的權威性。

4.政府對職業培訓的宣傳力度還不夠。報刊、廣播、電視等主流媒體作為政府喉舌，應該開展職業技能培訓宣傳，大力宣傳職業培訓、技能鑒定、職業資格證書制度和就業準入制度，使更多的企業重視員工培訓和考核，使更多的城鄉勞動者更加自覺地參加技能培訓，在全社會形成人人參與職業培訓、人人重視職業培訓的氛圍。而事實上，這并沒有太多引起相關部門的重視，相關宣傳很少能夠看到、聽到。

（二）職業教育培訓的制度不夠完善，職業教育培訓各項制度和政策的落實不夠

我國職業培訓立法的起步階段是國民經濟恢復時期，職業培訓多散見于當時有關勞動法律法規中。職業培訓立法的初步發展階段是計劃經濟建設時期，主要有1952年2月政務院頒布的《關于國營、公私合營、合作經營、個體經營的企業和事業單位的學徒的學習期限和生活補貼的暫行規定》，1961年5月勞動部頒發的《技術工學校通則》。職業培訓立法的迅速發展階段是十一屆三中全會以后，主要有1994年的《勞動法》、1995年的《教育法》、1996年的《職業教育法》、2002年的《民辦教育促進法》、2002年的《安全生產法》及2007年的《就業促進法》等。與此同時，有關職業培訓的相關政策和地方規定也相繼出臺。從國際比較的角度看，我國職業教育培訓的制度不夠完善，不夠系統，各種法律法規相互之間有抵觸，導致不方便執行。

從執行情況看，存在有法不依、政策執行不力的現象,如《職業教育法》中對企業員工培訓經費問題已經有明確的規定，但在《江蘇省勞動保障監察條例》中，沒有明確對企業員工培訓違法行為的行政處罰和行政處理的項目，從而導致執法人員在監察過程中，難以強制要求企業實行員工培訓等相關政策。此外，法制宣傳的普及面窄，使得很多員工認為企業給員工培訓是給員工的福利，而不是企業的義務，沒有積極爭取自己的權利。

（三）職業教育培訓師資隊伍建設滯后，師資結構不太合理

培訓包括企業職工崗位技能培訓、農村實用技術培訓、農村勞動力轉移培訓、經商個私業主的培訓、老年人興趣愛好培訓和休閑活動、企事業單位技術人員繼續教育培訓等，教師在其中的地位舉足輕重。但從調查結果看，還存在一定的不足，職業教育培訓師資隊伍建設滯后，師資結構不太合理，主要體現在以下三點。

1.師生比偏高，師資力量緊缺。按培訓主體劃分，縣以下職業教育培訓師資以教育主管部門主導下的公益性的職業培訓為主，專職教師占絕大多數，集中在社區學院和社區教育中心。政府其他部門主導下的職業培訓和自發形成的職業培訓機構，主要是兼職教師。職業培訓的專職教師（社區教育中心按江蘇省社區教育師資配備標準）按每2萬人口配1人的標準配備，每一個村（居）委會配備1名兼職職業教育培訓管理干部，兼職教師不少于2人。事實上，百萬人口大縣，職業教育培訓專職教師不到100人，師生比為1:10 000。而兼職的職業教育培訓師資隊伍并不穩定，這樣的師資配備是不夠的，不能滿足職業教育培訓的現實需要。每一個村（居）委會配備1名兼職職業教育培訓管理干部，兼職教師不少于2人的標準基本得不到落實。

2.師資隊伍年齡結構老化，文化程度偏低。從調查結果看，縣以下職業教育培訓師資的年齡結構總體上表現為年輕教師數量少，年長教師數量多，盡管教育主管部門盡最大努力進行調整，但平均年齡也在50左右。教師在科學文化水平和專業素質水平上都有待提高。

3.專業構成不合理，不能充分滿足職業教育培訓的需求。從調查結果看，縣以下職業教育培訓師資大多數來自中小學教師，專業大多集中于文史教育，不能很好地滿足社區居民對生產加工、經營管理、家庭生活、經濟、藝術及體育保健等方面的教育需求。

（四）職業教育培訓基地建設滯后，不能滿足大規模職業培訓的需要

縣以下職業教育培訓主要包括個人技能培訓和職業技能培訓。個人技能培訓又包括職稱培訓（如英語、計算機）和職業資格認證培訓（如金融會計、建筑），培訓對像主要是行政事業單位工作人員、企業管理、技術崗位工作人員；職業技能培訓，是按照國家職業分類和職業技能標準進行的規范性培訓，主要培訓對像為農民工、在崗、下崗或準備上崗的人員。個人技能培訓一般由政府相關部門下設的培訓機構獨攬，培訓場所設施先進，這種培訓有較高的收益，其他培訓機構無法介入。職業技能培訓由勞動與社會保障部門的勞動訓練中心，教育主管部門主導下的社區學院、社區教育中心和職業學校，社會資金和個人投資的職業技能培訓學校等分別承擔，雖說一般都建有培訓基地，但基本都達不到《江蘇省重點就業訓練中心評估認定標準》和《民辦職業培訓學校設置標準（試行）》中的相關建設要求。教育主管部門主導下的社區學院、社區教育中心和職業學校培訓場所，也很難符合《 江蘇省鄉鎮（街道）社區教育中心建設標準和條件》的要求。可以說，培訓場所建設滯后是構建學習型社會的一個瓶頸。

（五）職業教育培訓經費投入不足，制約著職業教育培訓事業的發展

職業教育培訓是一種公益性或準公益性事業，目前，國家對職業培訓的資金補貼項目較多，主要有就業專項資金職業培訓補貼、勞務扶貧培訓補貼、農村勞動力轉移培訓陽光工程補貼、勞務品牌培訓工程補貼，等等。但對農民工培訓經費的投入，仍有很多不足。

1.有限的投入分散在不同的部門，分別由勞動和社會保障局、扶貧辦、農業局、農勞辦會同財政局管理并落實培訓資金，使用效率不高，制約著農民工培訓工作。

2.補貼撥付滯后且不足，對縣級以下的城鎮各類失業人員、失地農民、進城務工人員、農村轉移就業人員、農村貧困勞動力、農村勞動力非農轉移人員等的培訓，主要由社區教育中心承擔，而培訓補貼則需要等到培訓合格后才能逐步到位。

3.資金籌措不到位，《教育部關于推進職業教育培訓工作的若干意見》提出的“國家和省級職業教育培訓實驗區應努力按照社區常住人口人均不少于1元的標準，落實職業教育培訓經費。經濟發達的地區，要在此基礎上，進一步增加職業教育培訓的經費投入。”要求得不到落實，如江蘇欠發達縣，一般財政按年人均0.5元的標準安排職業教育培訓經費，由縣教育行政部門考核發放到各鎮，而各鎮成人教育、職業教育培訓事業經費，校舍建設及設備設施投入主要由各鎮政府籌措解決。而經濟發達的地區，多渠道籌措職業教育培訓經費也是紙上談兵。

三、成人職業教育培訓支撐服務體系建設的保障條件目標

（一）組織保障是成人職業教育培訓支撐服務體系建設的根本

職業教育培訓是一項復雜的社會系統工程，需黨政部門整合統籌，僅靠教育主管部門單兵突進，難以協調和推動，相關政策也難以配套。職業培訓作為一種公共物品，具有公共物品的一般特征，需要由政府來提供或由政府主導。服務型政府已經成為我國政府下一步的建設目標，政府作為公共物品的提供者，必須通過國家預算開支，擔負公共物品的生產和供給的主要責任。政府除了舉辦職業培訓以外，在以下四個方面也要發揮主導作用：（1）制定職業培訓發展規劃，制定政策，建立質量保證體系，協調關系，提供經費，制定標準等；（2）對培訓機構進行監控、評介、指導；（3）設立開放的、面向社會勞動者的職業培訓投訴機構，及時處理培訓糾紛，做好裁判工作；（4）對職業培訓機構評估，及時對社會公布評估信息，引導培訓機構健康發展。

各級政府要高度重視職業培訓工作，把職業培訓擺上重要的議事日程，建立工作責任制，實行目標管理。縣職業培訓工作領導小組及其辦公室，結合縣域經濟發展實際，加強對職業培訓工作的總體規劃與指導，每年年初，都要制訂針對性的職業培訓指導性年度計劃，對當年的培訓數量、工種、形式提出指導性意見。審核年度培訓經費預算報告和經費到位及使用情況；聽取有關部門、鄉鎮的工作匯報，督促檢查職業培訓目標任務的完成情況；組織協調有關部門制定促進職業培訓的具體措施，研究解決培訓工作中的重大問題。要加強對有關部門的工作業績考核，將職業教育培訓工作與地方各級政府政績考核掛鉤，保證職業培訓工作協調健康發展。

在我國現有體制下，職業培訓事業要發展，不能只依靠教育、勞動部門的力量，必須依靠全社會的通力協作。作為發揮社會各方面機構協調作用的政府，可以通過運用包括行政干預、法律制約等在內的各種方式，通過積極協調，取得計劃、財政、技術監督、統計信息等政府部門以及工會、團委、婦聯等社會團體對職業培訓的大力支持，形成有利于職業培訓發展的合作平臺。

（二）制度保障是成人職業教育培訓支撐服務體系建設的基礎

在市場經濟中，法律是至關重要的游戲規則，缺少法律的約束與調節，職業培訓就不會得到健康的發展。國際上職業培訓辦得好的國家，都有十分詳盡的法制規范。從法規對職業培訓市場的調節作用來看，必須盡快地建立起職業培訓法律法規體系，在法律上確立技能人才的地位，確立職業培訓的地位，明確政府、企業和個人在職業培訓事業中的責任和義務，使職業培訓有法可依，形成有利于職業培訓事業發展的市場環境。為提高法規、政策的執行力，還需要：（1）建立健全職業培訓工作聯席會議制度，多部門協作推進培訓工作，對一些涉及生產安全、與群眾利益關系密切的工種實行持證上崗制。（2）創新職業培訓的各項管理制度，建立和完善權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的職業培訓執法監督機構。大力推進就業準入制度，在培訓上要掌握職業資格證書與培訓證書相結合，職業技能培訓與引導性培訓相結合，就業準入制度與激勵機制相結合。（3）建立培訓登記制度，允許具有職業資格證書或培訓證書的企業用工實行適當的浮動工資，允許企業根據崗位需要采取靈活方式進行培訓。

（三）師資保障是成人職業教育培訓支撐服務體系建設的關鍵

勞社部《關于加強職業培訓教師隊伍建設的意見》指出：加強教師隊伍建設，提高教師政治和業務素質，是推動職業培訓事業蓬勃發展，培養經濟發展需要的大批技藝精湛的勞動者的重要保證。在成人職業教育培訓的進程中，師資隊伍建設是一個長期過程，也是一項復雜的系統工程。必須立足現實，制定切實可行的計劃，艱苦細致工作，才能建設一支合格的成人職業教育培訓師資隊伍，使職業教育培訓取得實效，真正惠及區域成員。成人職業教育培訓師資隊伍建設要因地制宜，以專職人員為骨干、以兼職教師和志愿者為主體，專兼結合。培訓隊伍建設，離不開政府：一要優化人才聘用模式，二要強化團隊意識，三要健全培訓檔案，四要保持培訓的連貫性。

（四）基地保障是成人職業教育培訓支撐服務體系建設的前提

如何打造由職業學校、成人教育機構、企業及其他培訓機構共同組成的，能滿足職業培訓需求的培訓基地，解決長期困擾職業教育培訓發展的“教出多門”造成的資源浪費、辦學效益低下的問題，應成為當前各級政府的重點工作，縣政府應建立縣級職業教育培訓工作聯席機制，對區域內場地資源進行深入調查摸底，了解現狀，對一些長期閑置、利用率不高的場所進行優化統籌。整合黨校、農技校、成人校、人口學校、老年學校、文化活動中心等教育資源，組建職業教育培訓中心，形成一個中心、多種功能、各司其職、資源共享的職業教育培訓模式，同時，加大與社會團體、轄區單位、學校的合作，根據不同的教育需求合理安排場地，提高利用率。

技能培訓以培養實際操作技能為目的，培訓質量的高低直接影響到社會就業和經濟發展的大局。相對固定的培訓場所（基地）是成人職業教育培訓活動得以開展的前提，可在設施配備、師資構成、培訓質量等各方面為技能培訓市場提供標準。從市場競爭的角度來講，這些優勢對于那些資金有限的不規范的培訓機構是一種有力的打擊，在改善技能人才培養環境、提高培訓質量、促進職業培訓事業發展等方面發揮著積極的作用。

（五）資金保障是成人職業教育培訓支撐服務體系建設的動力

職業教育培訓是一種公益性或準公益性事業，在現階段，必須建立以政府投入為主、多渠道籌措的經費保障機制。政府作為公共管理與公共服務的重要主體，為了解決公共問題，維護、增進和分配公共利益，必須進行大量的計劃、組織、協調、控制等活動，為此，政府需要提供必需的財政支持。按照國家提出的“完善和規范以政府投入為主、多渠道籌措經費的教育投入體制”的政策規定，政府應發揮在職業教育和技能培訓投入中的主導作用，建立專門的職業教育和技能培訓專項經費，確保職業教育經費逐年提高。職業培訓經費實行由政府財政撥款，企業、事業單位自籌以及使用貸款、收繳學費、培訓實體創收、社會資助、接受捐贈等多渠道、多形式籌集。鼓勵企業投資職業教育和培訓，企業應按國家規定提取工資總額的2%用于職工培訓，并鼓勵有條件的企業在完成職工培訓的同時，將培訓資源有償向社會開放，為同類型企業員工培訓提供服務。積極鼓勵有條件的社會團體、中介組織、公民個人投資職業培訓事業，并允許他們獲得合理的回報。

開展成人職業教育培訓，有足夠的經費至關重要，這是成人職業教育培訓支撐服務體系建設的動力。成人職業教育培訓對政府、企業和勞動者來說，都是一種有效的、有回報的投資，因此，必須建立一種制度，確立政府、企業和個人在培訓經費投入上的新型關系，把培訓經費合理地分攤到政府、企業和個人頭上，只有當投資與回報具有一種明確的聯系時，各類投資渠道才會建立，而只有投資渠道暢通了，培訓事業發展的有利環境才能真正形成。

開展成人職業教育培訓，獲取培訓需求信息非常重要，它是成人職業教育培訓支撐服務體系建設保障條件的重要組成部分。培訓需求信息能夠使職業技能培訓方向明確，針對性強，杜絕盲目。成人職業教育培訓機構應對誰收集發布勞動力供需信息、何時發布，以及如何使用這些信息了然于胸。只有這樣，才能確保所提供的培訓內容與市場需求相一致，避免因供求不協調而出現“就業難”或“技工荒”的現象。