我國失能老人照護保險的缺失與應對

呂學靜

（首都經濟貿易大學 北京 100192）

1 我國失能老人現狀

全國老齡委辦公室發布的第一部全面總結和評估老齡事業發展狀況的藍皮書——《中國老齡事業發展報告（2013）》顯示：中國老年人口基數大，人口老齡化進程快，老年人慢性病患病率高。老齡事業面臨的主要問題包括：應對人口老齡化的頂層設計和戰略規劃滯后；政府、市場、社會多元主體共同應對人口老齡化的體制尚未形成；養老保障和醫療保障水平還比較低；農村老齡事業發展明顯滯后。

1.1 “未富先老”日益凸顯

隨著1952年和1953年出生的人口進入老年期，中國迎來了第一個老年人口增長高峰，60歲以上老齡人口達1.94億人，占總人口的14.3%。老年人口的高齡、失能（生活不能自理）和空巢化將進一步加劇應對人口老齡化的嚴峻性和復雜性。截至2012年底，80歲及以上高齡老年人口達2273萬人，失能老年人口3600萬人，慢性病患病老年人口0.97億人，空巢老年人口0.99億人。2025年之前，高齡老年人口將保持年均增長100萬人。

由于人口老齡化超前于現代化，“未富先老”和“未備先老”日益凸顯，老年人面臨著貧困、疾病、失能、服務、照料、精神關愛等諸多困難和問題。一是貧困和低收入老年人數量仍然較多，2012年約有2300萬人。二是城鎮老年人口的宜居環境問題突出，七成以上的城鎮老年人口居住的老舊樓房沒有安裝電梯，高齡、失能和患病老年人出行舉步維艱。三是農村老年人留守現象突出，2012年約有5000萬人。

1.2 失獨失能照護更難

由于計劃生育一代陸續開始進入老年期，無子女和失獨（喪失獨生子女）老年人越來越多。2012年中國至少有100萬個失獨家庭，且每年以約7.6萬個的數量持續增加。

失能老人是指生活不能自理，必須依靠他人照料的老年人。按照國際標準，失能通常用6 項指標評定：吃飯、穿衣、洗澡、上下床、上廁所、室內走動等。其中1-2 項做不了的為輕度失能，3-4 項做不了的為中度失能，5-6 項做不了的為重度失能。我國目前失能老人中，84.3%的為輕度失能，中度和重度失能的比例分別為5.1%和10.6%。而老人一旦失能，不僅是個人的痛苦和尊嚴的喪失，也將給其家庭和子女帶來沉重負擔，更是老齡化社會中最具災難性的過程。由此可見，龐大的失能老年群體，特別是完全失能老年群體的照護問題將日益嚴峻。

1.3 失能老人照護專業性要求高

失能老人照護的專業性、技術性強，他們大多患有兩種以上慢病，不但需要日常生活護理，還需要正常的健康維護、精神慰藉，以及醫療、康復、護理和臨終關懷等服務；失能老人照護內容復雜，伴隨老年人體能的每況愈下，所需照護服務的內容與日俱增，配套事項繁多，對專業照護要求也將日趨復雜，如喂飯甚至進行管飼、協助如廁甚至需要導尿、臥床不起需要預防壓瘡等；失能老人照護的連續性強，如患病老人在接受手術治療后需要康復干預，可能需要家庭病床服務或住進護理院。所以，正規、專業、連續性是失能老人照護最顯著的特點。

2 專業照護的缺失

失能老人是社會各類群體中最困難、最需要照護的群體。但因“未備先老”等種種原因，老人照護服務體系嚴重缺失。

2.1 家庭照護難以為繼。原因在于：人口壽命不斷延長導致老人預期失能時間相應延長；家庭規模不斷縮小，導致照顧失能老人的力量日益弱化，隨著計劃生育一代特別是獨生子女一代逐漸進入中年，4-2-1 結構家庭日益增多，再加上年輕人由于求學、就業等原因的人口流動，使得空巢家庭比例不斷上升，2013年將突破1億人大關，家庭照護人手極度缺乏。

2.2 機構照護難以接納。截至2012年底，養老床位數已達到390萬張，每千名老年人擁有的養老床位數達到20.5 張，社區各類服務床位數已達到17.6萬張。18個省市建立高齡老年人生活補貼制度，22個省市建立起養老服務補貼制度，養老護理員職業技能的培訓、鑒定和評估系統初步建立。但有調查顯示，在養老機構收住對象的定位上，近一半的機構表示只接收生活能自理老人或以接收自理老人為主，不收住失能老人。城市中有將近三分之二的養老機構，對老人入住不以失能作為限制條件。從資源供給看，近50人擁有1 張養老床位，供需矛盾非常突出，條件好的養老機構常年“一床難求”。更應引起注意的是，城市收住完全失能老人的養老機構主要是民營機構，而很多政府辦的養老機構更傾向收養健康、生活能夠自理的老人。

2.3 照護費用難以承受。目前，城市失能老人專業照護費用一般每月4、5 千元，多則上萬元，而一般城鎮企業退休老人的平均養老金每月僅在2000元左右。《2010年中國城鄉老年人追蹤調查報告》顯示：城鎮老年人入住可承擔費用1016元，農村老年人可承擔費用172元。同時，由于我國沒有建立長期照護社會保險制度，除了“五保”老人和“三無”老人外，絕大部分失能老人入住養老機構的照護費用都是由老人自己或子女承擔。隨著城市房地產價格的上漲，長期照護費用將日益增長，老人長期照護成本高昂，多數家庭很難承擔。

2.4 照護經費難以到位。在醫學上,照護按照生活依賴程度分為完全照護依賴、大部分照護依賴和部分照護依賴三類。部分照護依賴型服務人員的年均照護費用在5000元以上。按此標準計算，全國僅生活不能完全自理的3600萬老人的護理費用就在1800億元以上。現實是各級政府和社會力量對養老服務的資金投入十分有限，城鄉用于照護失能老人的機構設施嚴重不足，中西部地區幾乎空白。不僅如此，現有機構受資金、場地、人員限制，服務內容和服務標準參差不齊，發展面臨諸多瓶頸。

2.5 照護人才難以穩定。按照1：3 的失能老人養護比例，我國需要1200萬名養老護理員。目前，全國從業人員不足百萬，取得養老護理員職業資格證書的只有2萬人，照護服務隊伍數量短缺和質量不高已成為制約老年照護事業可持續的重要因素。

3 應對照護短缺的政策措施

3.1 建立老年長期照護社會保障制度勢在必行。從我國老年人口規模、失能老人規模、空巢老人規模和慢病老人規模及其不斷加快加重的發展趨勢看，建立以長期照護服務社會保險為主、商業保險為輔，照護救助和照護津貼相結合的制度體系，形成政府、企業、個人多方負擔的多層次長期照護保障制度勢在必行。一是為貧困老年人建立一個獨立的社會照護救助制度，資金全部由財政負擔。二是為非貧困老年人建立社會照護保險制度，資金實行財政、單位和個人共同負擔，它是一種社會保險制度，實行強制性參加。三是鼓勵較高收入的老年人參加自愿性的商業照護保險制度，資金由個人負擔，以便提高他們的保障水平。通過這三個制度的建立，分別為不同收入水平的老年人提供相應的照護服務，避免政府承擔無限責任和家庭無責任等問題的發生。目前上海正在探索建立失能老人長期照護補貼辦法，從制度上解決失能老人的長期照護服務費用問題，以化解老年失能風險。

3.2 創造失能老人居家專業照護條件。一是通過調整醫療保險家庭病床結算政策，將部分老年照護費用納入報銷范圍，北京等地已開始探討把在養老院的醫療室看病費用納入醫療保險報銷范圍。二是定期舉辦失能老人照護培訓班，對有需要的人員包括家庭成員進行免費培訓，以提高家庭的護理能力。三是開發居家上門照護服務等“小型、快捷、靈活”的服務項目。日本的居家養老照護服務項目就很多，包括上門生活照護、洗浴、康復訓練、醫療護理、護理用品租借等。

3.3 優先發展失能老人專門照護機構。積極興建以長期護理為基本服務內容的養老院；按照國家老齡委關于養老機構60%的床位應用于失能老人的要求，現有養老機構要盡快將普通床位轉化為老年照護床位，將主要服務對象定位為失能老人；鼓勵社會力量大力興辦為老齡社會服務的機構，為失能老人提供專業化、規范化的長期照護服務。

3.4 注重提升養老機構專業照護能力。發展“醫養結合”的養老機構，改善和提高現有養老機構的失能老人照護能力，鼓勵在老年養護機構內設醫療機構，并列為醫保定點單位；充分利用現有醫療資源，在基層醫療單位附近新建各類養老機構，提高醫療機構的專業照護服務能力；以社區衛生服務中心為依托，開設老年長期照料病床，充分發揮現有社區康復護理站作用，提供門診醫療和長期照料等服務。

3.5 加強專業照護隊伍的培養。增加護工人數，穩定護工隊伍，重點解決護理員工資過低問題，改變護理員難留又難招的現狀；逐步推行養老護理員護士化，吸引護理、康復技術等衛生技術和健康服務類大中專畢業生進入養老機構從事專業護理服務；大力培養養老護理專業技術人才，財政應大力資助有關醫學院校加快培養老年醫學、護理、營養和心理等與失能老人照護服務相關的專業人才；返聘部分退休的醫護人員到養老院從事適當的醫療服務工作，提供技術指導，承擔培訓任務。

3.6 構建醫療、護理、生活照料相互銜接，分級管理的服務體系。失能老人專業照護的核心理念是持續照顧。建立從醫院到養老院、臨終照護機構，乃至社區衛生站、家庭病床的衛生和福利連續照護體系。國家和政府應該根據老年人的不同需求制定長期照護的分級管理制度，即不同照料對象應得到長期照護機構提供的不同的服務。

[1] 謝永利.“銀發中國”亟待發展多元化養老機構[N].公益時報,2010-10-26.

[2] 單佳慧.建立與社區服務相結合的護理保險—從日本介護保險得到的啟示[N].中國保險報,2010-11-30.

[3] 裴曉梅,房莉杰.老年長期照護導論[M].北京:社會科學文獻出版社,2010.

[4] 唐詠.去碎片化：中國老年長期照護政策的整體化路徑[J].深圳大學學報(人文社會科學版),2012(5):86-91.

[5] 鐘仁耀.老年長期照護服務機制建設的對策[N].中國保險報,2012-05-24.

[6] 黨俊武.長期照護服務體系是應對未來失能老年人危機的根本出路[J].人口與發展,2009(4).