高職院校教代會制度建設的歷史發展、問題及對策

趙 妤，雷世平

建立有中國特色的現代高職院校制度，完善高職院校內部治理結構，是我國當前以及今后一段時間高職院校內部體制改革的重要目標。在現代高職院校制度中，高職院校內部治理制度處于核心地位，它是針對高職院校內部各個權力主體之間的決策權配置的制度設計。作為廣大教職工依法行使民主權利、參與學校事務、進行民主決策、民主管理和民主監督的基本組織形式，教職工代表大會（以下簡稱“教代會”）是高職院校內部治理制度的重要組成部分，其運作的好壞，直接關系到高職院校內部治理的效能。當前，我國高職院校教代會制度建設存在一些問題，影響了教職工主人翁作用的充分發揮，影響了高職院校民主管理的實質性推進。因此，了解我國高職院校教代會制度建設的歷史發展，分析其存在的主要問題，并采取相應的對策，對健全和完善教代會制度，促進高職院校內部治理新機制的形成，實現現代高職院校制度的改革目標，具有十分重要的現實意義。

一、高職院校教代會制度建設的歷史發展

改革開放三十多年來，隨著我國經濟和社會的發展，高等職業教育經歷了創立的試驗探索、地位確立后的規模擴大以及內涵建設與質量提高三個不同的發展階段。在這一發展歷程中，我國高等職業教育已成為高等教育的一個新類型，并發展成為高等教育的一個重要組成部分，占據了高等教育的半壁江山。高職院校是高等職業教育的主要承載者，公立高職院校（創立初期稱為職業大學）作為現代大學的一部分，創立伊始就采用了和其他普通高校相同的內部治理結構，其中，也包括教代會制度。教代會是高職院校實行民主管理的基本形式和基本制度，是教職工參與依法治校和學校民主管理、進行民主監督的基本組織形式。伴隨著我國普通高校教代會制度的整體發展，我國高職院校教代會制度建設也經歷了三個發展階段，走過了三十多年的發展歷程。

（一）試點起步階段(1978—1984年)

我國高職院校成立于20世紀80年代。1980年，原國家教委批準建立了南京金陵職業大學、無錫職業大學等首批13 所職業大學。這批職業大學是我國最早試辦高等職業教育的學校，是我國高職院校的前身。1980年6月12日，全國總工會黨組向中央書記處提交《關于在學校試建教工代表大會制度的請示報告》，提出在試點的基礎上，在全國各級學校逐步普遍推行教代會或教工大會制度。同年11月3日，中央書記處會議做出決定：“學校特別是高等院校的教職員工代表大會的組成和職權，應當專門研究，制定單行條例。”此后，全國各地先后參照企業實行職工代表大會制度的經驗開展了教代會試點工作。最早成立的職業大學也參與了教代會制度的試點工作。為進一步搞好教工代表大會的試點工作，教育部和中國教育工會于1981年召開了“教工代表大會試點座談會”，對教工代表大會的性質、職權、代表、工作機構等問題進行了廣泛深入的討論，對職業大學（高職院校）教代會制度的建立起了引導和推動作用。1983 年7 月，教育部和中國教育工會聯合召開“高等學校教職工代表大會工作座談會”，商討了《高等學校教職工代表大會暫行條例》草案，為《高等學校教職工代表大會暫行條例》的頒發奠定了基礎。[1]

（二）全面發展階段(1985—2009年)

1985年1月28日，教育部和中國教育工會聯合頒發《高等學校教職工代表大會暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》），這是我國第一部關于教代會制度的行政法規，開啟了包括職業大學（高職院校）在內的高校教代會制度法制化進程的重要里程。在隨后的二十多年里，教代會制度法制化工作不斷推進。與《暫行條例》同年出臺的《中共中央關于教育體制改革的決定》強調：“要建立和健全以教師為主體的教職工代表大會制度，加強民主管理和民主監督?！边@構成了職業大學（高職院校）教代會制度的基本立法依據。1993年頒布的《教師法》第七條規定：“教師對學校教育教學、管理工作和教育行政部門的工作提出意見和建議，通過教職工代表大會或者其他形式，參與學校的民主管理。” 1999年頒布的《高等教育法》第四十三條規定：“高等學校通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監督，維護教職工合法權益?！绷硗猓瑥?985年起，中央各部委及地方人民政府陸續發布了有關《暫行條例》的細則、規定、實施辦法，各高職院校也相繼出臺了本校教職工代表大會規章制度，逐步形成了具有中國特色的教職工代表大會法規體系。[2]

（三）轉型發展階段（2010—）

2010年7月，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010－2020年）》（以下簡稱《規劃綱要》）正式頒布，標志著我國高等教育體制改革進入了一個新的歷史時期?！兑巹澗V要》提出：“適應中國國情和時代要求，建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度，構建政府、學校、社會之間新型關系?！薄兑巹澗V要》同時還提出要完善中國特色的現代大學制度，完善高校內部治理結構，加強教職工代表大會建設，發揮群眾團體的作用。并計劃通過10年的努力，在我國建立起現代大學制度的基本框架。《規劃綱要》的出臺，對已運行近三十年的教代會制度來說既是機遇，也是挑戰。作為民主管理與民主決策基本制度的高職院校教代會制度，是現代高職院校制度的重要形式。如何重新審視高職院校教代會的性質、地位與作用，規范和創新教代會制度，并將其導入現代高職院校制度建設的軌道上來，在不斷推進辦學民主化、法制化進程中進一步健全和完善教代會制度，是當前深化高職院校內部體制改革的重要任務。

二、高職院校教代會制度建設存在的主要問題

三十多年來，高職院校教代會制度建設為維護教職工民主政治權利，保護廣大教職工的知情權、參與權、表達權和監督權，促進高職院校發展和推進民主政治建設，發揮了積極作用。但依然存在一些問題，集中表現在如下四個方面。

（一）教代會性質和地位規定不明確

目前，高職院校教代會工作的主要依據是1985年頒布的《暫行條例》。《暫行條例》規定：“高校教職工代表大會是教職工群眾行使民主權利，民主管理學校的重要形式?！边@是我國行政條例對教代會性質所做出的最早界定。在其后國家頒布的《高等教育法》、《教育法》、《勞動法》等一系列法律法規中，也均把教代會的性質規定為“參與學校民主管理的一種形式”。上述界定過于抽象，未對教代會職權與學校行政管理權力之間的關系做出規定，難以把握、執行。[3]《暫行條例》作為指導和規范我國高職院校實施教代會制度的主要依據和唯一的全國指導性法規文件，雖然在高職院校教代會制度的建立和發展方面發揮了重要作用，但它自頒布以來從未修改過。隨著國家政治經濟形勢的變化與高等職業教育事業的改革與發展，其中的許多內容已明顯不適應現代高職院校制度建設的要求，特別是其界定的教代會四項職權，有的職權內容上有新變化，要求上有新發展，有的職權因教代會性質不明確而很難落實。由于從教代會的提出到現在，國家法律法規對教代會的性質和其在學校管理工作中的地位等一直缺乏明確界定，勢必在一定程度上影響教代會代表議政的積極性，繼而影響到教代會功能的充分發揮。

（二）教代會形式化傾向比較嚴重

由于對教代會性質和地位規定不明確，許多高職院校對教代會在民主管理學校事務中的重要意義未引起足夠的重視，教代會工作始終沒有納入學校整體工作去統籌部署。在一些高職院校，有的領導沒有視教代會為一種基本制度和基本形式，認為教代會只是工會的具體工作，或者將教代會定位為學校發揚民主、聽取群眾意見的一種途徑、一種形式，或者將教代會當作一種手段，利用教代會把校長自己的意圖強加為教師的意志。由于思想認識上的偏差，在許多高職院校民主管理實踐中，從來沒有把教代會當作審議學校重大問題的機構，有的高職院校雖已建立了教代會制度，但不能堅持每年召開教代會；有的高職院校雖然每年召開一次大會，但把教代會看作是一個簡單的議事咨詢機構，隨便發表意見的“清談會”，會議內容空泛，避重就輕，擇利而求，涉及學校建設發展或教職工切身利益的重大問題往往沒有納入會議議程，教職工關心的“熱點”、“難點”問題長期得不到解決，結果使教代會流于形式，或者形式大于內容。

（三）教代會四項職權落實不平衡

按照《暫行條例》規定，高職院校教代會應有審議建議權、審議通過權、審議決定權、評議監督權等四項職權。但由于各高職院校的環境、條件、認識上的不同，加上教代會的一些規章制度不夠完善，缺乏一整套科學的運作規程，沒有形成強有力的制約和監督機制，致使教代會四項職權的落實出現不平衡。在實際工作中，各高職院校普遍重視向教代會報告學校工作，聽取審議校長工作報告已經成為所有高職院校召開教代會的主要議程，而對將涉及學校改革、建設、發展的規劃與方案提交教代會討論審議不夠重視；有的高職院校的教職工獎懲晉升條例、內部崗位設置方案、職務聘任方案、工資獎金分配方案及其他與教職工權益有關的重要規章制度，未經教代會討論通過即由學校發文施行；教代會擁有依法行使評議、監督學校領導干部并提出獎懲和任免建議的職權。在黨組織的領導下評議學校中層以上領導干部是教代會實施民主監督的重要體現。因此，教代會可與組織人事部門配合，每年要對學校中層以上領導干部進行一次民主評議。由于種種原因，在很多高職院校這項工作難以開展，是個薄弱環節，影響了教代會監督職能的充分發揮。

（四）教代會代表參政議政能力有待提高

教代會代表是教代會制度的主體，是高職院校民主管理和民主監督的主力。教代會代表參政議政能力決定教代會工作的質量。當前，高職院校教代會代表參政議政能力不高主要表現在如下四個方面：（1）不少高職院校對教代會代表的培訓工作不夠重視，致使很多代表對教代會民主管理與監督的性質、教代會職權、教代會代表的權利和義務了解不夠，對民主管理、民主監督的認識不到位，對代表履職的熱情不高，影響到其參政議政水平和代表作用的發揮。（2）少數代表綜合素質不高，在提建議、寫提案時缺乏調查研究，對一些重大問題提不出具有較高價值的意見和建議，有的代表甚至從不提交提案。（3）少數代表本位主義觀念比較嚴重，討論問題往往從本單位利益出發，帶有很大的片面性，缺乏大局意識和政策觀念。（4）有的代表使命感和責任感不強，不能積極主動地向教職工傳達和宣傳教代會的會議精神和決議、認真聽取和準確反映群眾的意見和要求，不能很好地履行代表義務。[3]

三、加強高職院校教代會制度建設的對策

為了解決高職院校教代會制度運行中存在的問題，繼承長期以來形成的教代會建設的經驗，當前，必須從現代高職院校制度建設的視域來思考和探索教代會制度的建設問題，采取一定對策。

（一）深入推進教代會建設的法制化進程

要站在建立現代高職院校制度的高度，從立法、執法、法律監督等多個層面不斷健全和完善教代會制度，推進教代會建設的法制化進程。當前，教代會法制化進程的重點是加強教代會的相關立法工作，為教代會工作提供強有力的法律依據。[4]筆者建議，國家有關部門盡快出臺教代會條例等有關法律法規，明確教代會的地位、性質、職權、機構設置、組織形式、運作規范、保障措施和法律責任。特別是對教代會的四項職權的適用范圍、具體內涵、權利主體應予以明確，以切實增強教代會工作的權威性，使教代會建設真正做到有法可依。同時，通過健全和調整教代會的代表制度、組織制度、工作制度等基本制度，增強其權威性、強制性、規范性和程序性，強化其作為教職工參與高校民主管理專門機構的職能。

（二）全面落實教代會各項職權

建全和完善教代會制度，應該把工作的著力點放在四項職權的落實上。教代會是學校民主管理的一種基本形式，教代會四項職權是教職工參與民主管理的重要體現。因此，加強高職院校教代會制度建設，落實教代會四項職權，關鍵是做好以下兩方面工作：（1）推進高職院校黨內民主建設，以黨內民主建設帶動帶動校園民主建設，其中的關鍵是要提高學校領導人的民主意識。學校領導要站在加強政治文明及現代高職院校制度建設的高度抓好教代會建設，把教代會工作納入學校工作重要日程，進行規劃、檢查和督導，總結教代會工作經驗，發揚成績，克服不足，提高教代會質量。（2）建立和完善教代會年會制度、提案工作制度、基層教代會制度、代表巡視制度、通報會制度等規章制度，建立健全教職工利益的表達、維護、協調與監督機制，切實維護好教職工的合法權益和根本利益，強化依法辦事的意識，克服和避免教代會運行過程中的隨意性、不穩定性和形式主義傾向，從制度上促進四項職權的落實，依法保證教職工對學校重大決策的知情權、參與權和監督權。

（三）加強工會和教代會自身建設

《中華人民共和國工會法》賦予了工會代表權、維護權、民主參與權、平等協商權和社會監督權等五項權利，這些權利意味著工會對職工群眾的責任。工會是教代會的日常工作機構，教代會職權的落實、職能的履行、教代會在學校民主建設中的地位和作用與工會組織的自身建設密切相關。[4]因此，要加強教代會建設，保證教職工充分行使民主權利，就要（1）加強高職院校工會自身建設，采取切實有效的措施，選配高素質的同志擔任工會干部，加強對工會干部理論學習和工作理論的培訓，提高工會干部的專業化程度，以便形成黨組織領導、行政支持、工會運作、教職工參與的工作格局，避免高職院校工會的地位、職能、隊伍邊緣化。（2）要加強教代會專門工作委員會建設，要根據各專門工作委員會的工作職能，盡可能推選具有相應專業知識的專家擔任各專門工作委員會的成員，使專業工作委員會的組成專家化、高層次化。（3）要加強教代會代表培訓工作。教代會代表的素質和參政水平的高低，直接影響教代會的質量，是教代會建設的重要基礎。要建立教代會代表定期培訓制度，通過加強教代會理論、政策知識的培訓，使教代會代表了解自己的權利、義務，不斷提高代表的民主意識、主人翁意識和參政議政的綜合能力，增強代表的事業心、責任感和大局觀，切實履行好參與民主管理、民主監督的職責。

[1]趙鳳娟.我國高校教代會制度三十年演進與展望[J].工會論壇,2010(2):26.

[2]劉鳳.現代大學制度框架下的教代會轉型問題[J].現代教育科學,2011(5):44.

[3]王彩虹,李瑤.高等學校教代會建設的問題與對策[J].中國勞動關系學院學報,2009(6):65,66.

[4]陳旭光.教代會制度：現代學校制度的重要形式[J].思想理論教育,2010(22):66,67.