談基層公安機關業務績效考核的優化和改進
——由浙江省打防控考核廢止引發的思考

□張起樂

（蒼南縣公安局，浙江蒼南 325800）

談基層公安機關業務績效考核的優化和改進
——由浙江省打防控考核廢止引發的思考

□張起樂

（蒼南縣公安局，浙江蒼南 325800）

基層公安機關業務績效考核是基層警務活動的導向和航標。如何制定科學的考核體系是推進警務決策科學化的重要命題。面對當前基層考核存在的顧此失彼、鞭打快馬、條塊分離、滋生腐敗等問題以及由此帶來的公平受到挑戰、民警不堪其累、監測數據失真、隊伍建設脫節等諸多弊端，還需要圍繞中心統一考核主體、抓住重點整合考核內容、分級達標兼顧受考特點、兌現獎懲體現考核權威、公開透明改進考核方法等方面著手改進。

基層公安機關；業務績效考核；督考一體化；打防控考核廢止；浙江省

面對社會經濟快速發展的新形勢和人民群眾日益增長的安全新期待，如何引導基層公安機關科學開展警務活動，使公安工作更具科學性、更具群眾性，這是公安業務績效考核必須予以面對和解決的問題，也是貫徹群眾教育實踐活動的題中之義。2013年，浙江省公安廳作出了停止市級公安機關打防控考核和綜合考評的決定，讓各地結合實際探索更具新時期公安工作特點的考核體系，以備決策指揮機關能更為全面、科學地掌握基層警務實戰的考核需求。但從浙江省各地警務考核實踐來看，不少地方公安機關仍然延續打防控考核思維，并沒有大膽探索實踐新形勢下更符合基層公安機關警務活動實際需要的考核新方法和新模式。由此可見，要改變和完善公安機關業務績效考核的問題尤為艱難和復雜，但也從另一角度印證了基層公安機關業務績效考核的優化和改進之必要。為此，筆者結合蒼南公安業務績效考核實踐，對此問題進行初步思考，提出督考一體化的考核新設想，以求教于方家。

一、業務績效考核在基層公安機關的地位和作用

績效考核最早應用于企業，是企業人事管理的重要內容，是企業管理強有力的手段之一，是企業目標管理中的一個重要環節。完整的績效管理應當是一個循環流程，包括績效目標制訂、績效輔導、績效考核和績效激勵等內容。其目的是通過考核提高每個個體的效率，最終實現企業的目標。公安業務績效考核應該是指公安機關根據警務戰略目標的需要，按照一定的原則和工作績效測量標準，定期或不定期地對單位和公安民警的業務工作開展成果進行系統、全面考查和評價的活動，是對一個地方警務工作和隊伍建設效益的評價過程，是公安目標管理的關鍵環節，也是公安隊伍管理長效機制的重要內容，它對公安工作的可持續發展起著導向、杠桿、評估和拉動作用。

（一）業務績效考核直接體現基層民警個體的工作能力和水平。理論上，基層民警個體能力越強，業務績效考核成績越優秀。因此，業務績效考核結果是區別民警工作能力高低和選拔民警的重要依據，在一定程度上可以激發民警的工作積極性。

（二）業務績效考核有力保障基層公安機關戰略發展目標的實現。實踐中，每一個基層公安機關作為一個團隊都會依據管理對象的需求和上級公安機關的要求制定自身的戰略發展目標。為了實現自身的發展戰略目標，會通過設定基本業務績效考核指標，引導基層民警不斷朝著團隊目標去努力實現，從而達到整體工作目標的實現，這一過程就將有力保障公安機關戰略發展目標的實現。

（三）業務績效考核可以促進基層公安機關規范化持續性發展。質量管理的基本原理告訴我們，相關方的滿意是企業、單位和組織生存發展的必要條件。毋庸置疑，業務績效考核是對基層公安機關的約束和規范，通過指標任務的形式促使基層公安機關不斷滿足服務對象和讓黨委、政府滿意，從而提升自身地位以獲得相應的榮譽。

二、基層公安機關業務績效考核的不足

此前，浙江省公安機關（以下簡稱“我省”）在業務績效考核方面一直是沿用打防控考核體系。這是我省應用多年和最為主要的業務績效考核方式，對全省公安業務工作效能的提升起到了重要推動作用。但隨著時間的推移，一直未作變更的指標設定思路帶給基層警務活動的負面影響也逐步暴露，導致基層公安機關在沒有打防控考核的情況下，仍未擺脫重打擊、輕基礎，重指標、輕評估的警務運作模式，而且因為思維慣性使然，將會在一定時間內延續。

（一）顧此失彼。打防控考核從字面上理解好像覆蓋了打擊、防范、管控的各個方面，但實際在具體指標設置上卻突出打擊、輕視防范和管理，對基礎工作則是簡單帶過，難以區分好壞，將考核的導向一開始就引向了破大要案，而不是如何做好預防案（事）件上來。同樣，在打擊的項目中，也是片面強調大案件的偵破，輕視與群眾利益密切相關的普通案件，如對調處糾紛、行政案件辦理等這些占據社區民警大量精力和資源的警務活動則沒有任何考核，在一定程度上弱化了基層對行政案件的辦理。事實上，一些社會治安熱點問題往往都是由小到大、由普通案件引發為大案件的。因此，在原有業務績效考核體系下，群眾不能切實感受到公安在為民服務、為民執法。因為，群眾所關注的問題和關心的案件沒有被納入考核，也沒有受到應有的重視，與公安機關所倡導的群眾路線是背道而馳的。

（二）鞭打快馬。作為一種業務績效的考核體系，它必須圍繞戰略目標設定一定的指標數據予以體現。打防控各項指標的下達并沒有科學地結合各地的刑事警情數、發案數和警力數，而是簡單地根據前三年任務完成情況下達指標，并在前一年完成情況的基礎上盲目地提出要上升10%至30%不等的要求，以致出現了“鞭打快馬”的現象。為了完成任務，為了取得好名次，各地公安機關都是咬緊牙關拼命追趕。今年任務完成了，但是明年還會出現更多的任務。按照犯罪的規律特點，對某類犯罪的打擊可能會導致一段時間內某類犯罪的下降。因此，決策部門在沒有分析任何警情的基礎上就提出了逐年加指標的設定體系是極為不科學，也非常不合理，嚴重脫離實際，帶給基層民警的負擔也是巨大的。打擊的任務應該和當地的刑事警情數、發案數和警力相匹配，根據“警情與打擊同步”的規律確定指標任務。否則，所設定的指標數據將會嚴重違背治安發展規律，是不科學的政績浮夸和人為瞎弄指標。這種超出基層實際承受能力的考核指標數據必然會促使基層公安機關在考核中弄虛作假。年終一到，為了應付考核，蘊含著水分的數字便會不斷上竄。

（三）滋生腐敗。原有的打防控考核機制是按照“下達指標——階段通報——年終排名”的方式進行。這樣的考核方式，是一種不對等的考核方式，它只強調了被考核單位的責任，卻沒有明確考核單位的義務。我們常說機關部門要為基層服務，但這樣的考核方式和考核體系不僅難以體現機關部門的服務性，在很大程度上滋生了機關部門的官僚作風，甚至腐敗。機關部門在指標下達過程中，往往是預先設定了一個指標下達的公式，在內部線上會議進行通報，但這里仍存在根據個人關系親疏好惡及單位公關情況縮減指標的現象，導致考核競賽還沒有開始就先讓你“輸”在起跑線上。在季度的考核、半年度的基礎性、人為性大的考核中也存在依據公關效果來決定抽查松嚴程度的現象。公關做得不好的地方查得緊一些，公關做得好的地方就查得松一些，導致基層民警不僅對考核的結果難以信服，對考核的作用和意義產生了質疑，更是動搖了上級公安機關業務部門的權威。因此，基層民警戲言稱：“考核考的不是工作實績，考核考的是公關實力?！?/p>

（四）條塊分離。公安機關是當地黨委、政府的重要組成部門，承擔著維護一地社會平安的神圣職責。公安機關在承擔著專業治安行政管理和刑事司法職責的同時，因為所處當地黨委、政府的領導下，特別是在“大維穩”工作格局的外力要求下，承受了許多維穩任務和為經濟保駕護航的職責。這些維穩工作履職情況雖然沒有被納入上級公安機關對基層公安機關的考核，但卻關系到地方公安機關在一個地方的威望，關系黨政干部和廣大群眾的評價，甚至影響到當地黨委、政府對公安機關的保障力度。換言之，公安機關作為地方政府的重要組成部門，它應該也必須要牢固樹立起圍繞中心、服務大局的思想，充分履行保駕護航的職能，以有為換取有位。但在以公安業務考核為主，并缺乏縱橫聯系的打防控考核體系引導下，難以有效引導基層公安機關充分履行保駕護航的職責，也無法全面衡量基層公安機關的工作量和實績。

三、基層公安機關現行考核機制的弊端

（一）公平受到挑戰。因為打防控考核事前制定，特別指標的核定缺乏決策民主，只憑幾個人說了算，沒有廣泛征求意見；事中考核又不透明，特別缺少統一的考核標準和操作程序，存在暗箱操作的嫌疑，導致廣大基層民警不信服考核結果，使考核的激勵導向作用大大減弱。長此以往，民警對隊伍管理的公平性信仰就會缺乏堅持，會在很大程度上傷害隊伍的戰斗力。

（二）民警不堪其累。在警力沒有相應增加的情況下，打擊指標逐年攀升在很大程度上增加了民警的負擔，民警經常加班加點和高負荷運轉成為了基層的常態。為了完成指標，一些民警甚至急功近利、動手動腳，刑訊逼供時有發生，特別是處在派出所打擊組、打擊隊以及刑偵面上的中隊民警的健康狀態不容樂觀，有時為了追逃和抓捕在外一呆就是個把月、幾個月，導致警心不穩，想調離公安機關的警員不少，能調離公安盡可能爭取調離公安，不能調離的盡可能到輕松的警種或到上級公安機關工作。

（三）監測數據失真。由于考核指標下達嚴重脫離基層警力承受實際，一些基層單位為了能在考核競爭中取得好的排名而采取非常規手段，甚至弄虛作假，嚴重損害了打防控平臺數據的真實性，給公安機關日常數據研判帶來負面影響，導致上級決策失真、失實。比如，為了完成“兩搶”打處指標，在沒有抓到“兩搶”犯罪分子的情況下，在打防控平臺上關聯一個盜竊犯罪分子，給他強加一個搶劫罪罪名，等考核時間一過再改回來?；鶎用窬瘶I務水平沒有提高，但應付考核的門路層出不窮。

（四）隊伍建設脫節。實施業務績效考核的目的之一是為隊伍的管理和建設提供參考依據。但由于考核的不科學性，導致隊伍管理不愿以考核的結果作為評定依據，如在干部選拔、獎懲實施等方面，使考核失去了本有的作用和意義，致使隊伍管理自成一體。長此以往，一方面，出現了基層民警不再追求考核的優秀目標，隊伍中爭先創優的氛圍不斷弱化，隊伍的戰斗力受到消磨。另一方面，因為績效考核壓力過大，廣大基層民警處于超負荷運轉狀態，從優待警落實難以得到保證，尤其民警的休息權受到嚴重侵害，隊伍的士氣難以有效提振。

四、基層公安機關業務績效考核實施督考一體化的設想

浙江省委常委、省公安廳廳長劉力偉在全省公安機關“學習貫徹習近平總書記重要批示精神、堅守防止冤假錯案”座談會上提出：“今后各地不要再搞不科學不合理的破案率、批捕率、起訴率、退查率等排名通報，或者下達刑事拘留數、發案數、破案數、退查率等不科學不合理的指標了。”劉廳長的講話高屋建瓴，切合基層實際，說出了廣大基層民警多年來壓抑在心頭想說而不敢說的話。劉廳長的講話為探索改進公安業務績效考核指明了基本方向，也創造了讓各地探索更加科學和符合基層實際的績效考核的契機。為此，筆者結合基層警務實踐，提出以下績效考核的新構想。

（一）圍繞中心統一考核主體。在現行績效考核中，不管是省公安廳對市級公安機關的考核，還是市級公安機關對縣級公安機關的考核，都是由相關業務部門對下級實施分頭考核，各自為政、各行一套。這面上看似公平，實則增加了受考單位的負擔，且不論這樣的考核是否具有實質公平，光受考單位的“對接”（接待）就難以承受，各業務部門由指導部門陡然變成了考核機構。這與當前群眾路線教育實踐活動的要求格格不入。在績效考核的初期，各業務部門還會出于自身的績效利益考慮，往往會下達過高的指標，以體現本系統的工作業績。筆者認為，要實現考核的科學、公平，首先就要統一考核主體，改變當前每個上級業務指導部門都能考核、都可以考核的現狀，成立專業的考核機構（考績辦或督考辦），選派業務精干力量充實考核部門，直接受黨委的領導，圍繞黨委的中心，負責制定全局性績效考核辦法，組織全局性績效考核工作。在具體績效考核的實施中，考核辦法的制定由各業務部門提出要求——考核機構統籌——黨委批準下發，以此避免多頭考核、無序考核的問題出現。任何業務線上要組織實施專項行動或下達業務性指標都必須報請考核部門審核，報請黨委同意。如此一來，一旦出現各業務部門提出不科學指標時，能夠在考核部門中予以及時制止，從而實現從源頭上減輕受考單位負擔過重的問題，也在源頭上避免多運動、多行動現象出現。

（二）抓住重點整合考核內容?，F行的業務績效考核有一個較為普遍的問題，即考核的內容繁冗復雜、內容繁多，重復考核的現象較為普遍，一項內容，不僅在打防控中考、綜合考評中考，而且還要在專項行動中考。有時一個考核文件不要說讓受考單位民警難以明白，就連專門負責考核工作的人員還要“研究研究”、“琢磨琢磨”。因為考核名目的繁多，很多考核文件下發之日起就被束之高閣，無法使受考的民警和單位接受。因此，許多基層民警及單位領導根本就沒有理會考核的內容，出現了“你考你的，我干我的”的現象。試想一下，一個考核文件無法讓基層廣大民警理解明白、入心入腦，那么考核的權威性和作用又從何來呢？因此，筆者認為當前基層公安機關的考核要切實抓住重點，棄小就大，不宜過細過小，緊緊圍繞黨委的中心目標，整合考核內容，突出業務和隊伍兩大主題。就業務工作而言，突出打擊和防控兩個方面；就隊伍而言，突出執法和隊伍管理兩個方面。在具體設置上，提出一般性規定要求，充分給予各地自主權，而且要簡單易懂，尤其在過程推進上要給受考單位足夠的發揮空間，不宜限定過死，否則會影響到受考單位的積極性和解決問題的自主性。當然，一些需要做精細安排要求的，可以通過專項行動來予以實施體現。

（三）分級達標兼顧受考特點。當前，廣大基層民警普遍感受考核壓力過大，工作任務日益繁重的根本原因是上級公安機關毫無節制地下達各項指標，而且指標是年年人為隨意性地疊加（前文已述缺乏科學依據）。受考單位不僅要考慮今年完成得好，還要擔心明年的指標承受得了承受不了。同時，在一些考核中還實行不封頂的競賽排名，不僅要完成自身指標，還要好于同類地區。這樣無序的競爭，不僅做虛了考核，也害苦了民警?？梢哉f，許多指標的超額完成對社會治安的改善根本是沒有作用和價值的。因為要取得好名次，受考單位不惜弄虛作假，而且大搞“極左”執法，能抓的盡量抓起來，等考核結束能放的盡量放，變相地搞“冤假錯案”。為了能實現科學考核，合理調動基層民警工作積極性，筆者建議變當前無序競爭式考核為分級達標式考核?？己瞬块T根據各地刑事警情數、警力資源以及實有人口等參數，科學劃分受考單位等級，根據一般性要求制定考核標準，根據受考單位年終任務完成情況予以評估。只要受考單位完成規定任務，達到考核要求，就評定受考單位為優秀，從而引導受考單位著眼于本縣、本單位社會治安情況，朝著簡單明了的考核要求推動警務活動發展，讓受考單位真正圍繞本地社會治安實際富有創造性地開展警務活動，打造更多、更有特色的警務載體和品牌。與此同時，讓業務部門從“下指標——去考核”的工作方式中解脫出來，結合自身所掌握的信息資源，幫助受考單位開展研判，指導受考單位抓好過程推進，糾正可能偏離目標的錯誤路徑，實現更為優質和高效的指導，樹立業務部門應有的指導權威。

（四）公開透明改進考核方法。方法路徑的恰當與否也會在很大程度上影響目標的實現。在很多時候，方法的不科學、不嚴密會導致考核結果有失公允和公正，從而動搖廣大基層民警對業務績效考核的公信力。為此，在設定業務績效考核目標之時就要明確考核的方式方法，讓受考單位明了考核的難點和重點所在，在心理上有預期判斷。其次，在考核的人員組成上應有所回避和體現專業，既懂得考核的專業知識，又能在人員組織上保證客觀公正。最后，在考核的結果上要能做到時時公開，能讓受考單位有核對和校正的機會，有效消除人為因素，在考核人與受考者之間建立互信。當前信息技術的突飛猛進也為考核的方式改進提供了有效路徑。從實踐來看，我國許多地方考核已經實現了從網下考核到網上考核的轉變，使績效考核進一步得以規范、科學。筆者認為，在當前信息技術下，只要設計合理，大部分的績效考核是完全可以實現網上運轉，避免人為因素的干擾，使績效考核更加科學透明。

（五）兌現獎懲體現考核權威?？冃Э己四芊袷盏筋A期效果，發揮其應有的作用，關鍵還要看考核結果能否得到有效應用，能否及時兌現獎懲。因此，科學的考核應將獎懲有效地結合起來。一方面體現在精神層面的立功嘉獎及物質層面的獎金發放，切實讓多干事、干好事的單位和民警嘗到甜頭；另一方面要與干部的選拔任用有機結合起來，將考核的結果作為單位評先評優的基本依據和干部使用的重要依據，讓廣大基層民警圍繞考核目標開展好工作，讓實干的民警得實惠，以此樹立業務績效考核在提升業務工作績效和隊伍戰斗力中的權威，真正體現考核的導向、航標價值。

［1］吳建清，劉惠霞，魏琪.績效考核在公安機關應用的價值分析［J］.政法學刊，2010（4）.

［2］韋立華.建立公安績效考核體系的實踐和思考［J］.江蘇警官學院學報，2002（6）.

（責任編輯：王玉葉）

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1674-3040（2013）05-0055-04

2013-08-15

張起樂，浙江省蒼南縣公安局望里派出所教導員。