“過密社會”視閾下警務工作思維的轉變

□梁慧穩

（江蘇警官學院，江蘇南京 210018）

“過密社會”視閾下警務工作思維的轉變

□梁慧穩

（江蘇警官學院，江蘇南京 210018）

城市人口過密化是社會現代化發展演進的結果，必然會產生“過密問題”。“過密問題”直接或間接衍生成警務事件，給警務工作帶來嚴峻挑戰。對“過密研究”有兩種取向：一是“問題導向”的研究；二是“過密社會”的研究。警務工作面臨城市過密化問題治理的挑戰，應從“過密社會”視角進行思維變革：一是突破警務主體工具性思維，主動走向主體間聯合和合作；二是突破問題中心的治療性警務思維，構建問題形成的鏈式預警處理體系；三是突破警務界閾限制思維，致力于社會系統良性運行。

“過密社會”；“過密問題”；城市人口過密化；警務思維變革

“過密社會”是社會現代化發展演進的總體趨向。現代化依靠工業化和城市化來推動，而工業化和城市化都會促成城市人口過密化。城市人口過密化雖體現為社會的一種進步，也泛生出一系列社會問題構成“問題群”，而“問題群”中絕大部分將直接和間接地表現為各種警務事件和潛在警務風險。雖然上世紀末本世紀初以來，對于現代化、城市化發展可能引發的社會問題已受到理論界和實踐界的高度關注，如何從警方的角度應對這些問題已涌現出眾多研究成果［1-3］。但通過梳理分析這些成果發現，大多研究只看到過密化的問題，以“過密問題導向問題”的研究視角常常把解決問題的對策研究作為核心，提出的對策多具有“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的作用，鮮有站在社會發展的角度運用系統思維方法來探尋“過密社會”到來與警務工作思維變革之間的內在關系。本文將把現代化進程中城市化發展出現的“過密問題”看成是一種社會發展形態，并運用系統思維方法考察警務工作思維方式的變革。

一、城市人口過密化與“過密社會”

（一）城市人口過密化。縱觀中外社會現代化發展歷史，城市化是社會現代化不可或缺的組成部分和不可逾越的發展階段［4］。工業化離不開大量人口的集中，大規模的機器生產需要資源、人力、資本等生產要素最大可能地集中，而城市化正是在這種生產要素高度聚合的背景下產生的特定景象。正如布萊克在論及社會的現代化時指出：“在社會現代化的過程中，隨著職業變化，大量人口遷向城市，在數代人的時間內，將有四分之三或更多的人生活在都市地區”［5］。另一方面，城市人口學理論告訴我們，適當的人口密度是城市社會所必需的，城市人口密度不足往往還會抑制城市發展甚至導致城市走向衰敗。陳良文等利用1996年、2000年和2004年全國各地級市數據研究表明，“城市人口規模越大生產效率越高；城市經濟密度越高，生產率越高”［6］。社會現代化離不開城市化，城市化客觀上要求大量農業人口由農村向城市集中，促使農業勞動力向非農產業轉化，這一過程促成了城市人口過密化。城市人口過密化不僅是城市化發展的需要，同時又產生了城市化悖論。城市人口過密化是現代城市問題產生的重要原因。城市化發展的一個典型特征就是城市人口的急劇增長，并由此引發出一系列問題，如交通問題、住房問題、環境污染問題、犯罪問題等。

（二）“過密社會”。城市人口過密化是指城市人口密度超過合理密度的狀態。“過密”是相對于“適密”而言，即“過度密集”的意思。城市人口過密常常是以單位面積人口數量多少來衡量，據此理解，城市過密問題并非僅大城市所獨有，在一些中小城市表現也很突出。伴隨世界城市化進程的加快，城市人口過密化引發的問題也受到學術界的高度關注。

對城市過密問題的研究，即“過密研究”，大體上存在著兩個主要的研究取向：一個是從“問題導向”的角度來研究，即把“過密”看作是現代化、城市化進程中衍生的一個嚴重問題。“問題導向”的研究往往只看到由過密現象而衍生的問題本身，圍繞這些問題去探尋解決的對策。這一類研究在某種程度上主張城市人口適度，提出的對策在更多情況下只能起到治標的作用。另一個是從社會形態的角度來研究，可稱之為“過密社會”的研究，即把過密現象作為一種總體性、趨向性的社會現象來看待，認為過密現象不僅是一種問題的存在，也是一種實體性的、常態性的現象，它代表了一種社會發展的新趨向。相對于“問題導向”的“過密問題”研究而言，“過密社會”視角的研究更符合現代化發展的客觀規律。

二、我國城市人口過密化及其對警務工作的挑戰

（一）我國城市人口過密化。目前，衡量城市人口合理密度尚未形成科學的定量方法和嚴格的標準，城市人口過密化多為學術用語，帶有明顯的經驗性。通常來說，決定城市人口密度是否反映城市人口地域分布狀態的因素主要是城市人口統計時對城市地域范圍的劃定。從理論上講，劃定城市人口統計的地域范圍應當以城市人口的日常活動區域，即實質性城市化地域為基礎。從這一角度來看，建成區屬于實質性城市化地域［7］。從城市建成區人口密度看，我國大中城市人口密度超過3萬/平方千米，平均人口密度遠高于日本。［8］日本的東京和大阪是世界公認的人口過密城市，這說明我國城市人口過密化是普遍現象，與歐美國家的城市相比，我國城市人口過密化的傾向更為顯著。相對于我國社會現代化程度而言，我國城市人口過密化帶來的問題也愈加突出。由過密化而引發的一系列社會問題不是單數問題，而實際上構成了一個“問題群”。一般說來，主要表現為城市市民居住空間狹小、城市交通擁擠、社會劃一化、社區歸屬感弱化、城市都心衰落、郊區過疏化等方面。［6］這些問題直接或間接地加劇了城市警務工作的難度。

（二）我國城市人口過密化給警務工作帶來的挑戰。城市警務一直是我國警務工作的重點，城市警務工作與城市發展水平、城市人口結構等直接相關。從社會管理的角度來看，城市人口過密化給警務工作帶來很大挑戰。

1.人口管理面臨的挑戰。一直以來，人口管理是警務工作的一項基礎性、經常性工作，城市人口管理是通過區域劃界由派出所民警來承擔。城市人口過密化使一定區域內聚集的人口數大幅增加，而承擔一定區域人口管理的警力增加幅度遠遠低于人口增長的幅度，致使城市派出所民警承擔的人口管理工作任務繁重，這是其一。其二，城市發展帶動人口、經濟大流動，大量農村人口流入城市做工，加大了警方對流動人口管理的負擔。而且，在市場經濟的作用下，勞動力從人才回報率低的城市向人才回報率高的城市轉移成為一種常態，人口流動復雜多變，不僅增加了城市人口管理的業務量，而且增加了人口分類管理的復雜性。其三，城市人口過密化呈現出城市中心人口由“過密”到“過疏”的“道納斯化”現象。即由于商業聚集的緣故城市中心區域白天活動人口眾多，而夜間人口回流到郊外或生活聚集區居住使城市中心區域人口驟然減少。這種人口分布隨時間而發生的空間變動對人口流動化管理提出更高要求，也對警力的配置提出了新要求。其四，城市建設規劃的調整、個人或家庭房屋投資的變化，等等，都將經常性地改變著常住人口居住區域，給傳統常住人口管理工作帶來沖擊。其五，也是更具有挑戰意義的問題，“過密社會”中的人群沒有建立起社會所必需的社會聯結，從而使我們的城市社會異常渙散，隱藏著嚴重的警務風險，風險發生的不確定性更強。

2.交通管理面臨的挑戰。城市過密化發展出現交通阻塞、擁擠的根本原因是交通供求關系不平衡。供求關系不平衡主要表現為：一是交通規劃結構不合理，公共交通工具不能滿足公眾出行需求，大量私有交通工具擠占了有限的道路通行資源；二是道路設施發展與交通需求增長失衡，車多路少，路網結構不合理，道路通行效能低。城市交通供求關系失衡給警方在交通管理中帶來更為嚴峻的挑戰：首先，投入在城市交通管理方面的警力增長與日益增長的城市交通管理業務需求增長之間不成比例。一方面，國家公務員編制管理的原則宜緊不宜松，不會因為國家現代化、城市化發展而大量擴充警察編制，因此，總體上警察的編制保持著相對穩定的增長水平，一個地區從警力的科學配置角度出發會適當調整警種間的數量比，但在總警力有限的情況下，這種單純增加某種警力的做法不會很明顯。另一方面，城市人口過密化也意味著機動車等交通工具數量的大規模遞增，單純的人、車管理業務量規模增加；城市人流頻繁，加大了城市通勤頻率，通勤進程管理的復雜性高、風險性強，有關交通的事故、事件、事務異常多；公眾通行空間被擠壓、通行時間被拉長的情況下容易產生負面情緒，由此引發許多沖突和爭端；等等，這些都需要大量的警力投入來處理。其次，對警方交通管理的能力提出更高要求。城市人口過密化帶來的交通問題，不僅要求警方處理好日益增長的各種車輛業務管理、駕駛人員管理、交通秩序維護、交通管制等問題；更要求警方重點思考如何將有限的城市道路交通資源進行科學規劃、優化，以提升城市整體通勤交通效能，不斷迎接交通工具增多、交通業務增多、通勤頻繁度增加的挑戰；尤其要求警方提高城市應急通勤管理的能力和水平。

3.城市犯罪控制與預防面臨的挑戰。城市是資金、技術、人才和信息交流的積聚地，城市過密化是城市經濟、社會、文化、科技等發展的必然結果，“城市化創造了一個嶄新的城市環境和空間”［9］，但是，“現代社會的日益城市化，造成了犯罪率的上升和形成與城市生活相聯系的犯罪類型的鮮明特點”［10］。第一，過密城市經濟發達，誘發犯罪的物資高度集中，易發侵財類及為攝取財產實施的暴力類犯罪；第二，城市社區歸屬感弱化，人際間物理距離越來越近，但心理距離卻越來越遠，鄰里守望對犯罪的“內遏制系統”整體弱化，給犯罪行為者造成可乘之機；第三，城市空間規劃形成了防控“空間死角”，使城市防控安全系統難以發揮作用，當犯罪主體與受害對象在防控死角發生耦合時，極易形成犯罪事實；第四，城市過密化出現的“道納斯化”現象形成防控“時間死角”，城市中心區域下班關門后和集中居住區白天上班后各種入室盜竊案多發；第五，城市公共產品消費利益群體龐大，任何有損公共利益的決策事件都容易引起規模性群體性事件；第六，因城市規劃和布局調整，舊城改造等引發的利益沖突多發；第七，城市尤其是過密化城市是恐怖主義活動的目標；等等。總之，城市化所帶來的社會問題、人們的心理變化、城市空間環境特點變化等新情況與城市犯罪行為之間有著一定的關系［11］。作為犯罪控制與預防的重要主體的警方來說，預防城市犯罪、打擊城市犯罪的任務將越來越重。

除此之外，城市過密化進程中，隨著警務工作社會服務職能的轉變，社會公眾對警務執法服務的要求也越來越高；城市發展過密化，城市公用系統發生任何微小的變化都極易引起市民的恐慌，對警方協助政府相關部門處理應急事件的能力提出了更高要求。

總之，城市化發展是一個國家走向現代富強文明的必經之路，城市化發展必然會出現人口過密化的趨勢，由于一個“適密”人口的城市沒有科學的界定標準和有效的控制手段，人口過密化問題必然存在。從警務工作的角度來看，城市人口過密化無疑會加重警務工作的責任和負擔，應對這種挑戰單純技術性手段不足以解決問題，只有進行觀念的改變、思維的變革，才能不斷適應現代化發展帶來的挑戰。

三、“過密社會”視閾下警務工作思維變革內容

城市過密化顯示的問題直接或間接關系到警務工作，對警務工作形成了嚴峻的挑戰。從警方的角度來說，認識“過密問題”應突破“純問題”、“唯問題”的思維，應將“過密問題”看成是社會進步的必然現象，從社會系統良性發展的戰略高度來調整警務工作思維。

（一）突破警務主體工具性思維，主動走向主體間聯合和合作。我國警察受同級黨委政府及上級公安機關的雙重領導，“服務黨委和政府命令，聽從黨委和政府指揮”是警察的必需品質，維護政治穩定是警察的首要職能。但是，受雙重領導體制及其政治職能的影響，我國警察及其組織在社會管理與服務功能上自身主體意識不強，突破不了長期以來形成的國家工具性主體地位，組織獨立意識被附屬于國家政治體制框架內，警方很少從社會發展的戰略高度來認識自己的職責和使命。面對現代化、城市化發展進程中出現的各種社會問題，警察及其組織在固有從屬工具性主體地位上尋求機制和手段創新以解決問題的思路已過時，那種把自己置身于城市社會矛盾化解前端救急式、鎮壓式的方式很難奏效。現實已經充分說明，警察及其組織越努力，城市社會矛盾和問題越多，警察疲于奔命地工作，可得到的社會認可度卻越來越低，警察陷入工作重壓與公眾信任塌陷的兩難困境。突破自身困境，警方應從“過密社會”角度重新認識問題，塑造自身獨立主體精神，主動尋求主體間合作，協同治理城市人口過密化問題。

一方面，“過密社會”視角下，警方應從城市“過密問題”的整體出發制定警務行動。城市人口過密化產生的問題往往是問題串、問題群，某一局部問題與全局問題有直接的關聯性，某一方面問題與整體問題也有直接聯系性，某一局部、某一方面問題也許直接與警方有關，但與某一局部、某一方面有關聯的全局、整體問題涉及主體較多，警方在解決某一局部、某一方面問題時應從全局、整體角度來制定行動方案，主動尋求多主體間的聯合行動，從解決全局、整體問題的需要出發制定警務行動。

另一方面，“過密社會”視角下，警方應站在社會發展的戰略高度來規劃警務行動。在“過密社會”視角下，應對城市人口過密化出現的新情況、新問題、以及日益突出的社會群體之間的矛盾，警方應積極主動地最大限度尋求社會組織的合作，不僅僅著眼于解決當前問題，更要從長遠的角度來聯合各方社會治理和管理主體，從有利于社會發展、人民安康的環境出發，構建整體協作的城市社會管理聯系體。警方應主動尋找志愿性的合作伙伴，建立以警方為中心的網絡聯盟體。如警方與政府組織間、警方與非政府組織間、警方與公眾間等，根據彼此的行動目標和要求，以非正式的形式組建志愿性團隊和合作伙伴，通過這種伙伴關系推進彼此間聯系，共同應對城市化進程中出現的新情況。

（二）突破問題中心的治療性警務思維，構建問題形成的鏈式預警處理體系。傳統警務是以問題發生為前提，針對社會治安問題發生而采取相應的應對策略措施，重在問題的治療，缺乏針對問題進行的系統分析和診斷，更缺乏針對問題治療后可能會演生出的新問題、再生問題的跟蹤治理。

“過密社會”視角下，城市運行中所表現出來的顯性問題只是一個方面，顯性問題底下還隱藏著更深層次的問題。如城市人口管理中流動人口犯罪問題，打擊流動人口犯罪、管控流動人口并不能從根本上抑制城市化帶來的流動人口犯罪。流動人口犯罪問題恰恰反映了城市化進程中人的城市化跟不上物的城市化發展，城市物質現代化發展水平較高，但城市公共精神整體低下，尤其是城市化發展中流入和規劃入城市的農村人精神融入城市的水平低下，個人與城市的歸屬關系松散，個人容易產生不安全感，對社會信任感低。個人與群體之間的關系疏密直接影響到個人作用于群體的行動選擇，如果警方僅僅以打擊流動人口犯罪為目標，不注重聯合各方力量促進流動人口市民化，流動人口犯罪問題很難得到改善。“一個國家城市化的過程，是鄉村→城市、農民→市民的轉變過程，在這個過程中不僅是一個空間、場域的轉移，更是心理和社會的調適過程。在這個過程中，國家必須給予農民以必要的幫助。”［12］“過密社會”視角下的警務工作不僅要關注顯性問題，更要深入透析顯性問題背后的隱性“病根”，致力于從改善社會大系統良性運行的角度開展警務工作。

“過密社會”視角下，警務工作應從“問題中心”的療治模式中轉變出來，建立基于“問題鏈”的預警反應處置機制。隨著城市化進程的推進，城市社會系統復雜程度加劇，城市各組件間的聯系縱橫交錯，任何一個小的擾動因素均可能引起較大的波動，許多事件不再是孤立的或單純的警務事件，許多事件的發生也絕非是偶然性的，許多問題處理后也并不意味著就此得到根治。城市過密化問題卻在不斷發展演化中，舊有問題得不到根治，新的問題又會隨之產生。因此，警方應建立起問題前、問題中、問題后三個進程的整合管理機制，加強問題前預防、問題中消解、問題后鞏固維護的全過程管理。警務問題發生前的預防性管理包括對隱性問題的發現、預警、監測工作，以及制定相應的抑制干擾機制，將問題消滅在萌芽狀態；警務問題發生中的控制性管理包括控制、懲治、救治工作；問題后鞏固維護即警務問題處置后的新問題跟蹤發現、監測、疏導性工作，隔斷問題的發展演化。總之，要遵循問題發展變化的路徑進行事前分析預警、事中有效控制、事后反饋控制，從整體上解決和改善社會系統的運行狀態。

（三）突破警務界閾限制思維，致力于社會系統良性運行。一直以來，警務實踐面臨的最大困境之一是警務與非警務之間的界限不清。為擺脫這一困境，警務實踐者致力于警務活動的排除性選擇，行政不作為、推諉扯皮等影響公信力的事件時有發生，出現管理區域性漏洞、事件處理斷層，繼而滋生新的矛盾和問題。如警務管轄交叉性區域主體不明確造成的“都管都不管”問題，警務功能交叉性業務“都辦都不辦”問題，警務事件處理銜接環節“可辦可不辦”問題，這種事件管轄主體“自利性”選擇不利于解決城市人口過密化問題。因此，從“過密社會”視角來看，應把警務與非警務看成社會活動系統的構成內容，不同主體需要突破本位主義的思維局限，從更有利于解決問題的角度履行自己的職責和使命。首先，警察的宗旨是為人民服務，警方應以“是否有利于公眾”為自身的行動選擇依據，而不應以“是否屬于警務”為行動實踐依據，警務行動應致力于消解社會矛盾、維護好社會秩序；其次，基于有利于公眾和社會秩序改進角度，把盡可能多地提供社會公共安全產品和服務作為具體目標，不斷推進同社會各系統之間的合作和聯系，促進公共管理主體自身功能的整合，提升整體效能；最后，在執法活動中引導公眾參與城市社會自治，提高公民法律意識，參與建構城市人情感世界，改善城市人之間的關系。總之，警務行動致力于從整體上、戰略上改善城市人口過密化發展的社會和諧關系，推動城市社會系統的良性運行。

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（責任編輯：王玉葉）

編后語：此作系“中國警學期刊方陣”合作交流論文。

D631

A

1674-3040（2013）05-0041-05

2013-09-10

梁慧穩，江蘇警官學院副教授，管理學博士，主要從事公安管理研究。