新型國有企業(yè)三維監(jiān)管體制及運行機理研究

于 洋

（東北財經(jīng)大學工商管理學院，遼寧大連 116023）

新型國有企業(yè)三維監(jiān)管體制及運行機理研究

于 洋

（東北財經(jīng)大學工商管理學院，遼寧大連 116023）

伴隨國企改制與政府職能轉(zhuǎn)型的社會背景，新型國有企業(yè)（文章中簡稱為“新國企”）應運而生。相較于傳統(tǒng)國有企業(yè)，新型國有企業(yè)具有全新的定義與內(nèi)涵，因此需要面對全新的監(jiān)管問題與監(jiān)管需求，其對應的監(jiān)管體制也亟需調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級。筆者通過對新型國有企業(yè)的深入解讀與剖析，對新型國有企業(yè)需要的新型監(jiān)管模式進行理論探討。結(jié)合新型國有企業(yè)的3種監(jiān)管目標——政治目標、經(jīng)濟目標和社會目標，系統(tǒng)梳理了新型國有企業(yè)監(jiān)管體制的監(jiān)管主體和監(jiān)管對象。在此基礎上，提出并構(gòu)建了基于“主體－對象－目標”的新型國有企業(yè)三維監(jiān)管機制模型，從經(jīng)營者監(jiān)管、重大事項監(jiān)管及國有資產(chǎn)監(jiān)管3種監(jiān)管對象的角度，展開詳細的理論分析，以試圖詳盡闡述新型國有企業(yè)三維監(jiān)管機制的內(nèi)在運行機理。

新型國有企業(yè)；三維監(jiān)管機制；運行機理

0 引 言

伴隨國有企業(yè)體制改革，“新型國有企業(yè)”（以下簡稱“新國企”）的治理問題日益凸顯。由于市場經(jīng)濟體制的待完善與國企改制的長期性，現(xiàn)代企業(yè)制度、產(chǎn)權(quán)制度以及公司治理結(jié)構(gòu)的導入尚未全面完成［1］。因此，新國企的監(jiān)管成為現(xiàn)階段國企治理問題的核心。針對這一全新課題，本文試圖構(gòu)建一種適應新國企特殊要求的監(jiān)管體制。相較于傳統(tǒng)監(jiān)管體制，這一體制框架具備獨特優(yōu)勢：一是有利于提升新國企在市場環(huán)境中的競爭力和經(jīng)濟效能；二是有利于提高新國企履行各種政治與社會職能的能力。

1 新型國有企業(yè)監(jiān)管體制的構(gòu)成要素

1.1 監(jiān)管目標

依據(jù)新國企在國家戰(zhàn)略中的定位和使命，可將其責任分為政治責任、經(jīng)濟責任和社會責任，監(jiān)管目標也就相應概括為政治目標、經(jīng)濟目標和社會目標。

1）政治目標。新國企存在于關系國計民生和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，是發(fā)揮社會主義制度優(yōu)越性，增強我國經(jīng)濟實力、國防實力和民族凝聚力的重要工具，對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展具有很強的影響力、控制力和帶動力。除了營利以外還要兼顧以下目標：促使國民經(jīng)濟穩(wěn)定、持續(xù)增長，為社會經(jīng)濟發(fā)展提供條件；促使勞動力充分就業(yè)；促使國家綜合經(jīng)濟實力增強；促進社會公平，調(diào)節(jié)社會成員收入和財富分配。

2）經(jīng)濟目標。一方面要從國民經(jīng)濟運行角度，發(fā)揮好新國企在促進國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、健康持續(xù)發(fā)展中的帶動作用，并且在關鍵時刻起到維護國家經(jīng)濟安全的作用。另一方面要防止國有資產(chǎn)流失，提高國有資產(chǎn)的運營效率，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。

3）社會目標。社會責任是國有資產(chǎn)出資人和公眾給予新國企的社會期望，是必須履行的基本社會義務。除了要對國有資產(chǎn)出資人承擔政治責任和經(jīng)濟責任之外，還必須履行以下社會責任：為消費者提供安全的產(chǎn)品和服務；對供應商誠信經(jīng)營，為行業(yè)和所有企業(yè)做出誠信經(jīng)營的表率；對競爭者公平競爭，不搞壟斷和惡意競爭；對員工承擔必要的企業(yè)責任，包括安全生產(chǎn)、職業(yè)健康、保護勞動者的合法權(quán)益等；對債權(quán)人履行按時還款責任；對環(huán)境與資源保護及合理利用的責任；對所在社區(qū)和政府的責任，如支持慈善事業(yè)、熱心社會公益等。

1.2 監(jiān)管主體

依據(jù)新國企的三維監(jiān)管目標，監(jiān)管主體相應分為3個方面：一是政治監(jiān)管主體，包括國資委、財政和政府審計部門等，目的是從不同角度解決國有資產(chǎn)管理體制中的管理者缺位、出資人缺位、公司治理結(jié)構(gòu)不健全等問題；二是經(jīng)濟監(jiān)管主體，包括國有資本控股公司和企業(yè)內(nèi)部的“新三會”與“老三會”，經(jīng)濟類社會中介機構(gòu)尤其是會計師事務所、資產(chǎn)評估事務所、稅務師事務所等；三是社會監(jiān)管主體，包括各級人大代表及民主黨派、大眾媒體和公眾、政府建立的公共平臺。

1.3 監(jiān)管對象

從微觀上，新國企監(jiān)管對象細分為經(jīng)營者、重大事項（決策）及國有資產(chǎn)權(quán)益。其一，作為企業(yè)人力資本中最關鍵、最核心的要素，企業(yè)經(jīng)營者把握著國有企業(yè)的重大決策權(quán)、資源分配權(quán)及最全面的企業(yè)信息，對國有企業(yè)經(jīng)營目標的實現(xiàn)起著至關重要的作用。如果沒有完善的約束和控制，就容易增大委托代理關系中經(jīng)營者發(fā)生道德風險的機會。如何通過制度設計以促使國有企業(yè)經(jīng)營者（代理人）的目標，更加符合國有資產(chǎn)所有者（委托人）的目標需要，成為對經(jīng)營者監(jiān)管的主要內(nèi)容。其二，對企業(yè)重大事項（決策）進行適時適度監(jiān)管，及時掌握企業(yè)的經(jīng)營情況，一方面防止和減少經(jīng)營者因為重大決策失誤或重大決策不負責任導致的經(jīng)營風險和國有資產(chǎn)流失；另一方面有效減少國有企業(yè)委托代理關系中的信息不對稱性，促發(fā)監(jiān)管機制對經(jīng)營者的激勵和約束作用，防止經(jīng)營者其他道德風險行為的發(fā)生。其三，國有企業(yè)監(jiān)管的終極目標是國有資產(chǎn)的保值增值，即國有資產(chǎn)權(quán)益的最大化。對國有資產(chǎn)的監(jiān)管首先要堵住國有資產(chǎn)流失的漏洞，其次要防止國有資產(chǎn)重大投資和決策失誤導致的國有資產(chǎn)經(jīng)營損失，再次要通過監(jiān)管和激勵措施，提高國有企業(yè)經(jīng)營效率，增強國有經(jīng)濟實力［2］。

2 新型國有企業(yè)監(jiān)管的三維框架

作為社會主義市場經(jīng)濟的主體成分和國民經(jīng)濟的重要支柱，新國企的特殊重要地位決定其必然承擔側(cè)重各有不同的政治責任、經(jīng)濟責任和社會責任［3］（如表1所示）。

表1 新型國有企業(yè)監(jiān)管主體、路徑及效果

2.1 政治監(jiān)管

政治監(jiān)管針對新國企的政治責任，著眼于政治目標。首先要堅持黨的領導，發(fā)揮國有企業(yè)黨組織的政治核心作用，讓國有企業(yè)基層黨組織成為國有企業(yè)政治監(jiān)管的重要主體。2007年中國共產(chǎn)黨最新修訂的黨章規(guī)定：“國有企業(yè)和集體企業(yè)中黨的基層組織，發(fā)揮政治核心作用”，這為探索實現(xiàn)黨組織發(fā)揮政治核心作用與建立現(xiàn)代企業(yè)制度的有機結(jié)合提供了方針指導和有力保障。其次要堅持國有企業(yè)的政治屬性，企業(yè)經(jīng)營行為要圍繞國家利益、人民利益，要對國有資產(chǎn)所有者負責。作為國有資產(chǎn)所有者的代表，各級國資委要準確把握國有企業(yè)重大決策和經(jīng)營行為可能產(chǎn)生效果和影響，從國家利益角度行使好所有者代表權(quán)利，維護好國有資產(chǎn)權(quán)益。再次是提高相關人員的政治覺悟。新國企的政治監(jiān)管難以量化，需要政府、社會、公眾不同領域的共同參與，無論是政府部門的公共政策制定、企業(yè)經(jīng)營者的經(jīng)營行為，還是各級人民代表監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督問詢，甚或是社會機構(gòu)及公眾評判都是政治監(jiān)管的重要力量。

2.2 經(jīng)濟監(jiān)管

經(jīng)濟監(jiān)管針對新國企的經(jīng)濟責任，著眼于經(jīng)濟目標。其一，加強財務監(jiān)管，防止國有資產(chǎn)及收益流失，提高國有資本運營效率，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值是新國企經(jīng)濟監(jiān)管的最基本內(nèi)容。財務監(jiān)管根據(jù)監(jiān)管內(nèi)容、目標和特點可分為4個層次：1）政府對國有企業(yè)出資人（國資委）的財務監(jiān)管；2）國資委對國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的財務監(jiān)管；3）國有資產(chǎn)經(jīng)營公司對國有企業(yè)及其經(jīng)營者的財務監(jiān)管；4）公眾、媒體及社會中介等利益相關者對企業(yè)的財務監(jiān)督［4］。其二，引入經(jīng)濟附加值、節(jié)能減排、投入產(chǎn)出效率、耗能、環(huán)保等監(jiān)管目標要素，提升國民經(jīng)濟運行質(zhì)量，發(fā)揮國有企業(yè)在發(fā)展綠色國民經(jīng)濟中的帶頭作用。

2.3 道德監(jiān)管

道德監(jiān)管針對新國企的社會責任，著眼于社會目標。在國有企業(yè)改革過程中，曾經(jīng)有一段時間，由于過度剝離社會職能，導致出現(xiàn)了許多生產(chǎn)安全、勞動合同、勞動保障與社會保險等無法落實問題，嚴重影響了國有企業(yè)的社會形象，引發(fā)了公眾不滿。加強新國企的道德監(jiān)管，一是加強新國企社會責任意識的宣傳和灌輸，在企業(yè)內(nèi)部和外部營造承擔社會責任必要性的共識，把履行社會義務、承擔社會責任內(nèi)化到企業(yè)謀求競爭優(yōu)勢和長遠發(fā)展的策略，降低尋租幾率。二是加強企業(yè)經(jīng)營者的道德監(jiān)管。經(jīng)營者是監(jiān)管對象中最能動的因素，掌握著企業(yè)的決策權(quán)、資源分配權(quán)和內(nèi)部信息，其道德風險行為往往會給企業(yè)和國家?guī)韲乐赜绊懞途薮蠼?jīng)濟損失。隨著經(jīng)濟形勢的變化，國有企業(yè)經(jīng)營者道德風險行為的隱蔽性越來越強，危害性和監(jiān)管難度也變得越來越大［5］，國有企業(yè)的經(jīng)營風險也日趨加大。

基于以上分析，本文構(gòu)建新國企三維監(jiān)管機制模型（如圖1所示）。

圖1 新型國有企業(yè)的三維監(jiān)管機制模型

3 基于“主體－對象－目標”的新型國有企業(yè)監(jiān)管機制的運行機理

3.1 新國企經(jīng)營者的監(jiān)管機制

加強經(jīng)營者監(jiān)管是新國企監(jiān)管的核心和重點。對新國企經(jīng)營者的監(jiān)管主要通過政治、經(jīng)濟和社會3個方面，促使經(jīng)營者盡到忠實和勤勉義務，防止道德風險行為。

1）對經(jīng)營者的政治監(jiān)管。一方面加強黨的思想教育工作，在經(jīng)營者團隊中保證相當數(shù)量的共產(chǎn)黨員，將經(jīng)營者行為置于各級基層黨組織的監(jiān)督之下。另一方面要注重教育考核，優(yōu)先選擇具有政治認同感、政治遠見、大局觀，具有較高政策水平和較豐富現(xiàn)代企業(yè)管理發(fā)展經(jīng)驗，同時心系群眾，熱心公益的經(jīng)營者人選，以帶領企業(yè)履行好擔負的使命。

2）對經(jīng)營者的經(jīng)濟監(jiān)管。新國企經(jīng)營者雖然屬于職業(yè)經(jīng)理人，但必須服務于國有資產(chǎn)保值增值的目標［6］。監(jiān)管包括3個方面：一是國有企業(yè)經(jīng)營者的經(jīng)營能力，二是內(nèi)部人控制、職業(yè)倦怠、決策不負責任等易導致國有資產(chǎn)重大損失的行為，三是“化公為私”、“損公肥私”以及過度在職消費等易造成國有資產(chǎn)流失的行為。

3）對經(jīng)營者的道德監(jiān)管。新國企經(jīng)營者特殊的社會地位賦予其更多社會責任，相比其他類型企業(yè)經(jīng)營者，應該滿足更高的道德標準：一是對出資者盡忠實和勤勉義務，具備職業(yè)經(jīng)理人的職業(yè)道德；二是盡職敬業(yè)、公平公正、廉潔奉公、關愛員工，具備良好的管理者形象；三是遵章守紀、潔身自好、熱心公益，為公眾樹立公道正派的行為楷模形象。

3.2 新國企重大事項的監(jiān)管機制

國有企業(yè)重大事項決策直接關系企業(yè)的政治目標、經(jīng)濟目標和社會目標的實現(xiàn)。需從政治、經(jīng)濟和社會3個方面構(gòu)建國有企業(yè)重大事項監(jiān)管機制。

1）對重大事項的政治監(jiān)管。國有企業(yè)重大事項的決策，首先要有利于國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，避免國有經(jīng)濟毫無節(jié)制的退出市場；在涉及國家安全和社會安定的領域以及基礎設施和重要基礎產(chǎn)業(yè)領域，要做到不損害國有經(jīng)濟的主導地位，不危害國家經(jīng)濟安全。其次在國有企業(yè)的改制、增減資本債券、重大投資、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等重大事項上，也要優(yōu)先考慮國家政治安全，符合企業(yè)長遠發(fā)展利益。

2）對重大事項的經(jīng)濟監(jiān)管。一是國有企業(yè)重大事項直接關系國有資產(chǎn)出資人利益，國資委及其他股東和債權(quán)人要履行出資人監(jiān)管職責，在產(chǎn)權(quán)交易、資產(chǎn)重組、改制合資和企業(yè)破產(chǎn)清算等關鍵環(huán)節(jié)，規(guī)避國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象發(fā)生。二是發(fā)揮第三方社會中介機構(gòu)作用。實踐中，社會中介機構(gòu)因其較高的專業(yè)能力，常常接受國有企業(yè)委托，為其提供重大資產(chǎn)重組、資產(chǎn)評估、破產(chǎn)清算、企業(yè)主要負責人離任審計等有償服務，對國有企業(yè)重大經(jīng)濟決策了解較多，有助于對國有企業(yè)重大事項進行有效的事前、事中和事后監(jiān)督［7］。

3）對重大事項的道德監(jiān)管。對于新國企，履行社會責任與經(jīng)濟發(fā)展具有內(nèi)在的一致性，履行社會責任是國有企業(yè)對其最終所有者——全體國民負責任體現(xiàn)，也是國有企業(yè)發(fā)展的本質(zhì)要求和重要支撐。體現(xiàn)在6個方面［8］：對企業(yè)職工的責任；對產(chǎn)品消費者的責任；對債權(quán)人的責任；保護環(huán)境、合理利用資源的責任；對社區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的責任；對社會福利和社會公益事業(yè)的責任。這些責任是否履行，需要新國企的利益相關者的來完成監(jiān)管。盡管如此，國有企業(yè)在重大事項上忽視利益相關者的利益，一味追求經(jīng)濟效益的例子不在少數(shù)。2005年華南地區(qū)“油荒”事件中的中石化、中石油兩大國有石油公司，涉嫌濫用排他性權(quán)利以利日后收購的不正當競爭行為，被批評為“未承擔應盡的社會責任”［9］。

3.3 新國企國有資產(chǎn)的監(jiān)管機制

1）對國有資產(chǎn)的政治監(jiān)管。國有資產(chǎn)的政治監(jiān)管要有利于國有企業(yè)政治責任的實現(xiàn)。具體來說包括調(diào)整國有經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)布局、服務國家建設、承擔國家對外交往和維護國家安全、承擔發(fā)展戰(zhàn)略性民族產(chǎn)業(yè)、參與國際市場競爭和國際分工、樹立中國企業(yè)在國際市場上形象等內(nèi)容［10］。首先，作為國有資產(chǎn)出資人代表，國資委應以高度的政治覺悟?qū)衅髽I(yè)實施監(jiān)督，在不違反政企分開的原則下，使國有企業(yè)的發(fā)展為國家的政治穩(wěn)定和長遠發(fā)展服務。同時，財政、審計、稅務等公共管理部門，要對國有資本投資行為是否符合其政治責任要求進行監(jiān)督。此外，媒體及人大代表和政協(xié)民主黨派也可對新國企國有資產(chǎn)管理使用進行監(jiān)督。

2）國有資產(chǎn)的經(jīng)濟監(jiān)管。國有資產(chǎn)經(jīng)濟監(jiān)管的目標一方面是提高國有資產(chǎn)運行效率，保持宏觀經(jīng)濟平穩(wěn)運行，確保國有資產(chǎn)安全和不斷增值，承擔起對國民經(jīng)濟運行宏觀調(diào)控的部分職責。在這其中，國資委作為出資人代表要充分發(fā)揮和行使出資人職能，同時公司治理主體的各個方面和社會中介機構(gòu)，也要在國有資產(chǎn)財務監(jiān)管的不同環(huán)節(jié)發(fā)揮監(jiān)督作用，共同防止國有資產(chǎn)流失。另一方面是著眼國有資產(chǎn)的經(jīng)濟附加值、投入產(chǎn)出效率等指標及耗能、環(huán)保等協(xié)調(diào)發(fā)展目標，在日常經(jīng)營行為中融入綠色經(jīng)濟理念，對國有資源提倡節(jié)約環(huán)保、合理配置，提高資產(chǎn)使用效率和收益，實現(xiàn)好國有經(jīng)濟的引導作用，提升國民經(jīng)濟運行質(zhì)量，帶動實現(xiàn)綠色國民經(jīng)濟。

3）國有資產(chǎn)的道德監(jiān)管。國有企業(yè)是政府履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)督、社會管理和公共服務等職能的重要依靠力量。按照利益相關者理論，新國企在借助國有資產(chǎn)創(chuàng)造利潤以對出資人負責的同時，還要承擔對職工、消費者、合作者、競爭者、社區(qū)等利益相關方，履行安全生產(chǎn)、職業(yè)健康、保護勞動者合法權(quán)益、提供安全產(chǎn)品和服務、遵守商業(yè)道德、支持慈善公益、保護自然環(huán)境等責任。國有資產(chǎn)道德監(jiān)管，一方面，公司治理主體要自覺樹立社會責任意識，在經(jīng)營行為中將國有資產(chǎn)收益與履行社會責任相結(jié)合，形成內(nèi)外部協(xié)同的經(jīng)營策略。另一方面，“評選社會責任企業(yè)”等公共平臺、公益慈善活動和社會輿論及公眾的廣泛參與，也為國有資產(chǎn)管理者—國有企業(yè)履行社會責任提供了載體，體現(xiàn)了企業(yè)對國有資產(chǎn)所有者的尊重和服務。

4 結(jié)論與展望

本文通過構(gòu)建新型國有企業(yè)三維監(jiān)管機制模型，從政治、經(jīng)濟、社會3個維度闡述了新國企監(jiān)管體制的內(nèi)在運行機理。但仍存在以下方面的研究局限：第一，新型國有企業(yè)的基礎性研究尚待進一步深入；第二，對新型國有企業(yè)監(jiān)管的跨案例探研究需進一步展開；第三，本文構(gòu)建的理論模型有待于進一步實證檢驗，以驗證監(jiān)管績效。

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Research of operation mechanism of 3D regulatory system for newly formed state-owned enterprises

YU Yang

（School of Business Administration，Dongbei University of Finance and Economics，Dalian 116023，China）

Under the prevailing social background of the restructuring of state-owned enterprises and transformation of government functions，the newly formed state-owned enterprises（article referred to as“state-owned enterprises”）have came into being.Compared with the traditional state-owned enterprises，the newly formed state-owned enterprise takes a brand new definition and application，faces new regulatory issues，and needs to comply with new regulatory requirements.The corresponding regulatory mechanisms and systems also need to be improved.This paper had made in-depth analysis of newly formed state-owned enterprise so as to discuss its new regulatory model theoretically.From the perspectives of political objectives，economic and social objectives，this paper has analyzed in detail the regulatory bodies and regulated entities.A new 3D model of new regulatory mechanism for state-owned enterprises has been proposed in this paper based on the“subject-object-goal”supervision system，where we have conducted analysis theoretically from the 3supervision perspectives of management supervision，significant events supervision and state-owned assets supervision to attempt to explain and elaborate on 3D internal operating mechanism of the regulatory mechanism for the newly formed state-owned enterprises.

newly formed state-owned enterprises；3D regulatory mechanism；operation mechanism

F271

A

10.3969／j.issn.1673-5862.2013.02.035

1673-5862（2013）02-0287-05

2013-04-01。

遼寧省教育廳年度科研項目（W2011127）。

于 洋（1979-），男，遼寧盤錦人，東北財經(jīng)大學博士研究生。