加拿大聯邦金融消費者保護法律框架探析

潘紫宸

（中國政法大學，北京100088）

一、金融消費者保護的立法背景

（一）金融消費的普遍性及“金融消費者”概念的界定

“考察西方發達國家的金融消費者保護歷史，金融消費者概念的提出遵循了這樣一條路徑：伴隨經濟社會的發展，金融消費日益成為生活消費必不可少的組成部分?！盵1]隨著消費型金融主體數量的增加，人們購買、使用金融商品或接受金融服務以滿足生活中對結算、信用或金融資產運用等需求，此種金融需要便成為個人維持基本生活品質的自然需求的一種必要延伸[2]；與此同時，伴隨著金融混業經營的發展，“消費者因為越來越多地與提供綜合金融服務和產品的金融企業打交道而成為金融消費者，其身份則分別由投資者、客戶、投保人而嬗變成為統一的金融消費者”[1]。所以，有觀點認為，金融消費者屬于消費者的類型之一，是消費者概念在金融領域的延伸，即為了滿足個人生活需要而購買、使用金融機構提供的金融商品或接受其提供的金融服務的個人投資者。

（二）保護金融消費者的利益

“與傳統消費相比，由于金融業經營者具有相對壟斷性、對專業信息具有高度依賴性，這種高度依賴及所帶來的金融消費者困境主要表現在消費標的具有無形性、消費內容的不易識別性、銷售方式的勸誘性、商品種類及內容的復雜性等四個方面，由此，金融消費者在金融消費中與經營者相比而言的弱勢性顯得更加突出和特殊，更加需要傾斜保護”[3]，保障金融消費者的安全權、知情權、公平交易權和確保金融服務提供者承擔起安全義務、信息披露義務和公平義務的意義更為重大?！?0世紀早期思想觀念的變化使得討論焦點轉移到是否需要擴大金融消費者權限，保障其知情權并賦予其維權工具方面。當今絕大多數經濟體的金融消費者保護框架均反映了這種變化，并將公平和透明作為其核心原則?！盵4]

（三）促進金融業的有效競爭和穩定發展

“金融危機凸顯了有效消費者保護與充分金融教育對整個金融體系可持續性（特別是金融產品和服務日趨復雜化的背景下）的重要性。由于金融服務提供者欠缺有效信息披露、存在欺詐性廣告宣傳，加上消費者對金融產品又不甚了解，從而導致美國次貸市場的崩潰?！盵4]可以通過信息披露和消費者教育的方式確保消費者的知情權，減少信息不對稱，提高零售市場的效率、透明度、金融可獲得性，增加競爭性，從而促進金融業的穩定、健康發展。

二、加拿大金融消費者保護的立法概況

（一）金融消費者條款（Consumer Provisions）

加拿大聯邦并沒有對金融消費者保護進行專門立法，相關內容散見于金融服務立法中。涉及金融消費者保護的法案主要有《銀行法》（Bank Act）、《信托與貸款公司法》（Trust and Loan Companies Act）、《保險公司法》（Insurance Companies Act）、《合作信用協會法》（Cooperative Credit Associations Act）he《金融消費者管理局法》（Financial Consumer Agency of Canada Act，FCACA），此外還有《加拿大綠盾法》（the Green Shield Canada Act）和《支付卡網絡法》（Payment Card Networks Act）。

FCACA對分散的金融消費者條款進行了整合：

銀行合作信用協會保險公司信托貸款公司此外，申請加入“加拿大綠盾計劃”的金融機構應當遵守《加拿大綠盾法》的消費者權利保護條款及配套規定?！躲y行法》第 157（2）（e）、（f），413.1，418.1（3），439.1至 459.5，540（2）、（3），545（4）、（5），545（6）（b）、（c），552（3），559 至 576.2 條及配套規定《合作信用協會法》第 167（2）（f）、（g），第 382.2（3），385.05至385.28條及配套規定《保險公司法》第 165（2）（f）、（g），469.1（3），479至489.3，542.061（3），598至607.2條及配套規定《信托和貸款公司法》第 161（2）（e）、（f），418.1（3），425.1至444.3條及配套規定

從上述FCACA所指向的“消費者條款”的內容來看，這些條款保護的對象通常是自然人。[5]

（二）金融消費者條款的配套條例

金融消費者條款的配套條例共有三十多部，這些法規主要涉及以下方面：投訴信息的提供、借款的資金成本、披露收費標準、披露利率、披露電話方式開立的賬戶信息、分支機構關閉的通知和相關金融機構的公眾責任。

其中，于2012年8月1日生效的《獲取資金條例》（Access to Funds Regulations）和《消極選擇計費條例》（Negative Option Billings Regulations）中，前者將減少消費者和中小型企業對支票持有期的最長時間，后者則要求在聯邦注冊的金融機構在提供新的有選擇性的產品和服務之前應該取得消費者的明確同意，禁止使用消極選擇計費的金融產品，從而加大了金融產品的透明度。這兩部條例旨在為消費者有效管理個人財產提供更多的自由度和信息，更好地保護了加拿大消費者的權益。

三、加拿大金融消費者保護框架

“一個有效的金融消費者保護框架包括三個維度：一是保護消費者免受金融服務提供者不公正或欺詐行為的侵害，包括廣告宣傳和債務清收；二是要求披露完整、清晰、充分、可比較的有關金融產品和服務價格、內容、條款等方面的信息，以提高透明度；三是建立救助機制，使申訴和爭議解決更加快捷、便宜?！盵4]下文將從這三個維度對上述金融消費者條款形成的消費者保護框架加以審視。

（一）公平待遇的維度

在上述列舉的金融消費者條款中，消費者享有公平待遇的規定主要包括：要求銀行、信托和貸款公司、保險公司、合作信用協會這四類金融機構制定程序以保護客戶信息機密；上述四類金融機構開立零售存款賬戶；要求銀行提供一個標準低收費賬戶；消費者對于在銀行、信托和貸款公司、合作信用協會于14天內通過電話方式開立的零售存款賬戶有權關閉而不被收費；禁止銀行、信托和貸款公司、合作信用協會對加拿大政府支票兌現業務進行收費；銀行有義務兌現金額不超過15000美元的加拿大政府支票；限制銀行進行強制性捆綁式銷售；對于上述四類機構，消費者均有權提前償還貸款。

（二）信息披露的維度

金融消費者條款和依其制定的法規中涉及信息披露的規定主要包括：要求銀行、信托和貸款公司、合作信用協會披露適用于存款賬戶的利率①相關法規有：Disclosureof Interest(Anthorized Foreign Banks)Regulations,Disclosureof Interest(Banks).和收費標準②相關法規有：Disclosureof Charges(Anthorized Foreign Banks)Regulations,Disclosure of Charges(Banks)Regulations,Disclosureof Charges(Retail Associations)Regulations,Disclosureof Charges(Trust and Loan Companies)Regulations.；要求上述四類機構披露借款的資金成本③相關法規有：Cost of Borrowing(Anthorized Foreign Banks)Regulations,Cost of Borrowing(Banks)Regulations,Cost of Borrowing(Canadian Insurance Companies)Regulations,Cost of Borrowing(Foreign Insurance Companies)Regulations,Cost of Borrowing(Retail Associations)Regulations,Cost of Borrowing(Trust and Loan Companies)Regulations.；要求當銀行為非加拿大存款保險成員時，該銀行須提供書面通知以告知客戶其存款不在投保之列④Noticesof Uninsured Deposits Regulations；要求銀行、信托和貸款公司、合作信用協會關閉零售分支機構前必須提供書面通知⑤相關法規有：Notice of Branch Closure(Banks)Regulations,Notice of Branch Closure(Cooperative Credit Associations)Regulations,Noticeof Branch Closure(Trust and Loan Companies)Regulations.；要求銀行、信托和貸款公司、合作信用協會披露通過電話方式開立的賬戶信息⑥相關法規有：Disclosure on Account Opening by Telephone Request(Anthorized Foreign Banks)Regulations,Disclosure on Account Opening by Telephone Request(Banks)Regulations,Disclosure on Account Opening by Telephone Request(Retail Associations)Regulations,Disclosureon Account Opening by Telephone Request(Trust and Loan Companies)Regulations.；要求資產凈值在10億美元及以上的銀行、信托和貸款公司、保險公司及相關附屬機構提交公眾責任陳述書①相關法規有：Public Accoutability Statements(Banks,Insurance Companies,Trust and Loan Companies)Regulations.。規定向消費者進行信息披露的條例約占據金融消費者保護相關條例總量的2/3。由此可見，信息披露是立法的重點。

（三）第三方爭議解決機制

為金融消費者提供的第三方爭議解決途徑的規定主要有：要求信托和貸款公司、保險公司、合作信用協會加入一家獨立投訴裁決組織；要求上述四類機構制定客戶投訴處理程序，并將這些程序副本提供給加拿大金融消費監管當局②相關法規有：Complaint Information(Authorized Foreign Banks)Regulations,Complaint Information(Banks)Regulations,Complaint Information(Canadian Insurance Companies)Regulations,Complaint Information(Foreign Insurance Companies)Regulations,Complaint Information(Retail Associations)Regulations,Complaint Information(Trust and Loan Companies)Regulations.；當消費者對上述四類機構遵守消費者條款規定的情況提出投訴意見時，要求該機構向加拿大消費者監管局提供相關信息。

四、加拿大金融消費者保護的執行機制

“金融產品包含的內容除了承諾的因素之外，還涉及風險收益形式、費用及利潤結構、提前退出的懲罰機制、稅收負擔等等，專業性極強，這使得消費者與金融機構相比處于相當劣勢的地位，所以需要通過適當的外部約束力量……這里的外部力量，最主要的，無疑是該國的金融監管當局。”[6]

一般來說，大多數國家會安排多重監管者參與消費者保護。傳統的金融監管者“雖然對金融部門有相當了解，但僅被賦予針對其所監管的機構實施消費者保護條款的權力，而不是針對廣大的金融服務提供者。這種方法割裂了監管者的職能，更重要的是，它排除了未納入監管范圍的機構，勢必造成市場扭曲。為解決這個問題，有一些經濟體特別創建了專門負責零售金融服務領域消費者保護的部門，例如加拿大的金融消費者機構、南非的國家信貸管理者”[4]。加拿大金融消費者管理局的成立反映了加拿大加強金融消費者保護的政策取向，它成為加拿大金融消費者保護制度的一大特色。

（一）加拿大金融消費者管理局（FCAC）的成立

在加拿大金融監管體制中，定期修改過時的法律是一種良好傳統。1996年，加拿大成立了“加拿大金融部門未來特別小組”（Task Forceon the Futureof the Canadian Financial Services Sector）（以下簡稱“特別小組”），擬對加拿大金融部門進行改革。1998年9月，“特別小組”向聯邦政府提出了報告。在廣泛征求各方面意見的基礎上，報告提出了124項提高金融競爭力、提升金融監管水平并提高消費者地位的建議。該報告得到了加拿大聯邦議會和政府的批準和認可。

1999年6月，加拿大政府發布了《改革加拿大金融部門：未來框架》（Reforming Canada's Financial Services Sector:A Framework for the Future），提出了57項改革措施。成立金融消費者管理局，統一負責金融消費者利益的保護是措施之一。

2001年6月14日，加拿大通過了《金融消費者管理局法》。該法規定，金融消費者管理局（Financial Consumer Agency of Canada，FCAC）的目的是：監督金融機構遵守消費者保護法；提升金融機構實施消費者保護法的政策和程序；監督金融機構對保護其客戶利益的自愿性規則的遵守；提高消費者對金融機構在消費者保護方面的義務的了解；與加拿大聯邦和省的其他機構合作，增強消費者對金融服務及相關問題的理解?！癋CAC把過去散布于不同聯邦機構的金融消費者保護職能集于一身，聯邦政府與省政府則共同負責消費者權益保護領域的事務，使得對消費者的保護更加全面?！盵7]

（二）FCAC的機構設置

FCAC作為一個為金融消費者提供保護和信息服務的獨立機構，是聯邦政府部門，現由以下部門構成：合規與執行部（Compliance and Enforcement Branch）、市場與交流部（Marketing and Communications Branch）、金融知識與消費者教育部（Financial Literacy and Consumer Education Branch）、研究部（Research Branch）和合作服務部（Corporate Services Branch）③Seehttp://www.fcac-acfc.gc.ca/eng/about/OrgChart/index-eng.asp.。

（三）FCAC的管轄權

在機構管轄權方面，FCAC并不是對一切金融機構都有管轄權。FCAC有權監管的機構包括所有銀行、所有聯邦注冊保險公司、信托與貸款機構和零售業務服務商，而對于信用社（creditunions）、金融公司（financial firms）、基金（mutual funds）、證券交易商（brokers）和其他由各省管轄的金融機構，FCAC沒有管轄權。

在事務管轄權方面，“FCAC并不是對消費者關于金融機構的一切投訴都有管轄權，其僅對違反聯邦消費者保護法律和規章的行為具有管轄權。對于諸如服務質量、營業政策、營業時間等‘一般性服務’問題的投訴，FCAC沒有強制性的處理權”[8]。

（四）FCAC的行政權限

FCAC的委員認為金融機構違反了消費者保護條款，則有權向金融機構單獨或同時下發違法通知書（Letter of Reprimand）或處以相應的行政性罰款（Administrative Monetary Penalty）。FCAC也會公布金融機構的違法細節，包括金融機構的名稱以及罰款數額。金融機構如對FCAC的處罰不服，可向法院起訴。

FCAC的處罰手段僅限于警告、罰款等行政性處理手段，不負責民事賠償。FCAC聲稱：“聯邦管轄的金融機構都有義務遵守聯邦消費者保護法，如果消費者認為聯邦機構沒有遵守其法定義務，可以向FCAC進行投訴，FCAC將受理這些投訴。如果消費者尋求賠償，FCAC將告知消費者有關金融機構處理其賠償請求的程序。”這就意味著FCAC不直接處理這些賠償。比如，當消費者的投訴不能通過銀行得到有效解決時，FCAC會把該投訴轉給OBSI①OBSI（Ombudsman for Banking Servicesand Investments）是獨立的爭議解決服務機構。該機構在法律體系框架之外（an alternative tothelegal system）為消費者和銀行在服務和投資方面不能自行解決的爭議提供非正式（informal）的解決途徑。其通過評估投訴，由監察員作出其認為適當的補救賠償建議。如果消費者不滿意OBSI的解決結果，也可以通過司法途徑解決。。

“此外，加拿大金融消費者管理局在處理消費者爭議時還廣泛運用達成協議的方式——FCAC的委員與金融機構高管達成的‘守法協議’（Compliance Agreement）。協議寫明金融機構為遵守消費者保護法律將采取的措施以及采取這些措施的時間表?！盵7]例如，在2007—2008年度，FCAC就與兩家金融機構達成了“守法協議”，金融機構在“守法協議”中寫明由合規與執行部確認的金融機構存在的合規性問題，告訴其客戶其在信息披露方面存在的不足。

在執法創新方面，合規與執行部建立了新的風險評估模型（Risk Assessment Model，RAM）。這個模型可以幫助FCAC更好地評估金融機構潛在的違規風險，防患于未然②See Fiancial Consumer Agency of Canada 2010-2011 Annual Report,Page13.。

（五）FCAC從執法中總結的主要問題及其執法重點

1.過高的利率和費率

根據FCAC2010—2011年的年度報告，金融消費者在合法合規方面投訴的主要業務領域是：信用卡費用（cost of borrowing-credit cards）、按揭貸款費用（cost of borrowing-mortgages）和存款賬戶。關于上述三項業務的投訴占合法合規性投訴總量的比例分別為29.7%、13.1%和8.6%，合計超過50%。所以，過高的費率和利率是造成投訴的最常見原因。

2.信息披露不充分

FCAC委員William G.Knight在FCAC2010—2011年度報告中說：“一個高效的市場運行系統的核心是合理的信息披露?！蓖瑫r，根據FCAC的統計情況，相關信息披露不充分仍是金融消費者面臨的主要問題之一。所以，為了保護金融消費者，加拿大的立法和執法中一個核心指向便是確保監管對象對消費者進行充分而合理的信息披露，促進金融服務行業的透明度。

在2004—2005年，FCAC進行行政罰款的兩個案例都是因為被處罰對象違反了信息披露的相關規定。其一是CIBCMortgages Inc.的分支機構Firstline Mortgages由于沒有以書面形式全面說明改變按揭還款頻率的非利息費用的性質和數目，違反了《借款費用（信托與貸款公司）條例》第8段第（1）（q）項的規定而被處以50000美元的罰款。在FCAC的介入之下，該機構的消費者都獲得了一份費用明細表。其二是Laurentian Bank of Canada由于在其分支機構張貼的關于按揭利率的宣傳中沒有披露貸款的名稱，違反了《借款費用（銀行）條例》的第19條第（1）項的規定，被處以30000美元的罰款。

[1]于春敏.金融消費者的法律界定[J].上海財經大學學報(哲學社會科學版),2010(4).

[2]張伍愚,劉敏.金融消費者概念合理性探析[J].法制與社會,2010(36).

[3]劉迎霜.我國金融消費者權益保護路徑探析——兼論對美國金融監管改革中金融消費者保護的借鑒[J].現代法學,2011(3).

[4]張韶華,孫天琦.世界銀行CGAP《金融可獲性報告2010》中對各國金融消費者保護的評估[J].西部金融,2011(6):10.

[5]虞磊珉.加拿大金融消費者保護法律制度及其對我國的啟示[J].政策研究,2012(1):25.

[6]于春敏.消費者保護乃金融監管首要基礎價值——美國金融消費者保護困局之反思[J].財經科學,2010(6).

[7]鐘磊.論加快我國金融消費者保護體系建設[J].上海金融,2011(6):52.

[8]邢會強.加拿大金融消費者管理局及其對消費者的行政保護[A].王衛國.金融法學家（第1輯）[C].北京:法律出版社,2010:160-16 8.