全國人大代表名額如何分配

隨著省級地方“兩會”的陸續落幕，第十二屆全國人大代表選舉工作也已結束，35個選舉單位經投票選舉產生了近3000名全國人大代表。這次選舉是2010年《選舉法》修改后第一次實行“城鄉按相同人口比例”選舉全國人大代表，將對我國探索和發展具有中國特色的民主政治道路產生積極而深遠的影響。

那么，在“一人一票、同票同值”的新規則下，全國人大代表的名額分配會發生哪些變化呢？又將對中國的政治結構與權力配置產生何種影響呢？通過梳理全國人大代表名額分配的歷史演變，或許也可看出附著在其后的中國a特色的政治文化的變遷與走向。

“城鄉平權”背景下的代表名額再分配

第十二屆全國人大代表選舉，其中的最大亮點是，首次實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表（簡稱“城鄉平權”、“城鄉同權”）。這也結束了實行近60年的城鄉居民在選舉國家權力機關組成人員上“一人一票、但同票不同值”的不平等局面。

1953年我國第一部《選舉法》公布實施時，農村與城鎮每一人大代表所代表的人口比例為8：1；1995年全國人大常委會修改《選舉法》將這一比例調整為4：1；2010年，新修改的《選舉法》，明確了實行 “城鄉同比”的原則。從8：1到4：1再到1：1，城鄉居民“同票同權”終于變成了現實。

近年來，我國城市化和城鎮化水平大幅提高，已有超過一半的國民生活在城市，城鄉人口結構已發生根本變化。另外，隨著選舉實踐經驗的積累，民眾權利意識和平等觀念的覺醒，賦予全體國民相同的、同等的選舉權就顯得尤為必要、而且可行。

按城鄉相同人口比例選舉人大代表，就意味著對城鄉選民的投票權重和基數進行再調整，就需要對內地31個省份的全國人大代表的名額重新進行分配。制定出一個相對公平、科學、合理、能為各方所接受的名額分配方案，就成為全國人大常委會的重要工作。

“人口比例”和“地區平等”原則

但是，如果完全按照人口因素來分配全國人大代表名額，勢必造成另外一些問題。譬如，像河南、河北這樣人口較多、且農業人口也較多的省份，其代表名額可能大幅攀升，而那些“人口小省”或者城市化水平較高的經濟發達地區（如上海），其代表名額會大幅下降。所以，僅僅依據人口因素來分配，也不盡合理，且會遭到一些地方的強烈抵制。

如何協調發展程度不一致、利益訴求有分化的不同地方的意見，這就考驗著立法者的政治智慧。最終，全國人大的立法者們想出了一個更具平衡色彩的分配方案，并寫入了《選舉法》：各個省份應選的全國人大代表名額，由“根據人口數計算確定的名額數”、“相同的地區基本名額數”和“其他應選名額數”三部分構成。

這一方案并不詳盡列明各個省份的應分名額，而是對分配的規則作出原則性規定，因而具有較強的彈性和適應性。至于“地區基本名額數”占據多大權重，則將其解釋、分配權交給了全國人大常委會。這種靈活的處理手段，既使“城鄉同權”、“一人一票、同票同值”得到了落實，也不會對現有的分配格局進行大的顛覆。

經過多次開會研究后，第十一屆全國人大常委會終于制定并通過了一個令各方能接受、也符合上述原則的名額分配的具體方案：將全國人大代表名額（近3000人）中的2/3的名額（2000名）拿出來，按照人口比例數來分配，也即每67萬人分配1名全國人大代表。

為了確保“地區平等”，使各個省份無論人口多少，均有一定的人大代表名額數，全國人大常委會還決定，每個省份的“地區基本名額數為8名”。在扣除掉香港（36名）、澳門（12名）、臺灣（13名）、解放軍（265名）之后，其余的代表名額，則由全國人大常委會靈活調配，以確保“人口特少的民族、地區和各方面代表人士比較集中的地區都有適當的代表名額”。

代表“配額制”與獨特的“平等觀”

在對各個省份分配代表名額數的同時，全國人大常委會還會對全國人大代表的構成結構與比例作出原則性規定。比如，要確保少數民族代表占代表總數的12%（360名），同時要保證人口特少的民族至少應有一名代表；婦女代表要高于上屆（22%），連任代表要占一定比例，基層代表特別是一線工人、農民和專業技術人員代表的比例要比上屆有所上升，農民工代表人數要“有較大幅度增加”，黨政領導干部代表的比例要“有所降低”，等等。

有時還會下達具體的指令性指標。比如，全國人大代表中高山族代表有兩名，一名分配給福建省，另一名分配給臺灣省。對于這種在選舉之前就明確代表結構的做法，清華大學法學院副教授趙曉力將其稱為代表“配額制”。

這種做法，目的在于確保最終的選舉結果使“各個地區、民族、階層以及各個方面”的人士均有代表出現，從而體現我國的“實質民主”和 “結果民主”。實際上，這也是我國自人大制度設立之初便定下的“規矩”，初衷是避免出現“虛偽的形式民主”、“窮人”（無產階級）根本無法當選的可能。

這也使得我國的選舉制度和選舉文化顯現著一種獨特的“平等觀”和民主觀：不同于西方更注重“機會平等”和“程序平等”，我國更注重選舉的“結果平等”。而為了使“結果平等”及“合理的代表結構”落到實處，從代表候選人醞釀、提名環節開始，“組織意圖”便開始顯現其影響力。

這從各個省份全國人大代表的來源及身份的“整齊劃一”上也能看出端倪。哪些人會被選舉成為本省的全國人大代表，在當前的選舉語境下，其實是一門需要統籌安排、講究平衡藝術的“學問”。記者統計發現，每個省份全國人大代表的結構，主體主要有三大塊：黨政領導干部（官員群體）、企業家（國企和民企等）及專業人士（教授、科研人員、醫生、法律界、文藝界、金融界人士和運動員等）。

其中，官員群體中，省委書記、省長、省高級法院院長、省檢察院檢察長，省武警總隊長（政委）、各地級市的市長幾乎鐵定會入選全國人大代表名單，而兩位左右的副省長、2至3名省人大常委會副主任（或前主任）、省內重要城市的市人大常委會主任、省發改委主任、省財政廳廳長等也多數會當選為全國人大代表。屬于黨務口的領導干部，如省委組織部長、紀委書記、政法委書記及各地級市市委書記，通常已是全國黨代表，往往不再當選全國人大代表。

而各大高校、科研機構、醫院的相關領導或人士通常也是當選全國人大代表的“高頻”崗位，他們多數具有另一身份—某個民主黨派的領導或成員。這是因為全國人大代表候選人的提名多是由執政黨與其他黨派團體“醞釀”和“推薦”的。

由于“城鄉同權”這一新因素的影響，新一屆全國人大代表在各個省份中的名額分配格局上，與以往相比，發生了不少改變。

從名額分配的數量上來看，山東、河南、廣東、江蘇、四川等5省均高于130個名額，位于“第一集團”，尤其魯、豫、粵三省更是高達150余人，這相當于一些中等省份（如江西76人、福建62人、吉林58人、山西61人、貴州66人）的兩倍多，更是青海（18人）、寧夏（18人）、西藏（17人）等省份的8至9倍之多。河北、湖南、湖北、安徽、遼寧等身份，因其人口優勢，也分得了百余名左右的代表數，屬于“第二梯隊”。

● 摘編自2013年第4期南風窗