公車改革20年：只聞樓梯響，不見玉人來

自1994年中辦、國辦聯合頒發《關于黨政機關汽車配備和使用管理的規定》（中辦發〔1994〕14號文件）至今，中國公車改革探索已走過近20個年頭。其間，各地出臺了一系列車改措施，公眾褒貶不一，實際效果卻十分有限——或擱淺，或反彈，或囿于一隅，或后繼乏力。

根據有關官員的說法，公務用車改革的目的是解決超編制和超標準配車、運營成本高以及公車私用等問題。可“車改”這么多年之后，官車總體使用效率依然低下，“車輪上的浪費”和“車輪上的腐敗”依然在全民共討聲中茁壯成長。別說“副部級以下不配專車、只保證工作用車和相對固定用車”，就連鄉鎮一級主要領導都有專車，而縣級領導配專車幾成“天經地義”。一位鄉鎮干部說：“名義上不是專車，但實際就是專車，甚至可稱為私車！”這一現狀，距公車改革的目標何止十萬八千里。

那么，這些年，“官車改革”都是怎么改的呢？

所謂的官車改革“N次浪潮”

借用某權威媒體的說法，從1994年至2006年，中國公車已歷經三次改革浪潮。

第一次浪潮：以中辦、國辦聯合頒發中辦發〔1994〕14號文件為標志，規定“部長級和省長級干部按一人一輛配備專車；現職副部長級和副省長級干部，保證工作用車和相對固定用車”。事實上，早在1993年，零星的公車改革嘗試已經展開——廣東東莞市沙田鎮率先嘗試取消領導干部的公務用車，改發交通補貼，全鎮當年節約交通費用54%。1997年5月，在中紀委、監察部出手治理奢侈浪費的大背景下，廣東省開展公車改革試點。1998年9月，國家體改委制定了《中央黨政機關公務用車制度改革方案》，啟動部分中央機關車改試點，同時在浙江、江蘇、湖南、重慶等省市的部分地區啟動車改試點。1998年，黑龍江大慶市車改引起全國轟動，隨后卻逐漸淡出時代舞臺，迄今已鮮有大慶車改現狀的報道。

第二次浪潮：2001年，江蘇省將車改試點擴大到300多個鄉鎮。此后，湖南資興，浙江杭州、義烏，江蘇江陰，重慶市經濟技術開發區等相繼開展了公車改革。其中2003年重慶市經開區車改、河南鄭州市車改，2004年黑龍江齊齊哈爾市車改、山東威海市車改，被視為第二代車改中的領軍者。

第三次浪潮：2006年，上海、廣東、江蘇、湖北、黑龍江等20多個省（區、市），以及國家審計署、國家宗教局等4個中央國家機關進行了公車改革試點。科技部、人事部、勞動和社會保障部、中國人民銀行、新聞出版總署等15個中央和國家機關也啟動改革。

十八大召開后，中央出臺“八項規定”、“六條禁令”，改進作風、厲行節約、反對浪費，強調“不準違反規定使用公車、在節日期間公車私用”；各省相繼出臺實施細則，紛紛推行節假日公車封存停駛制度，多地規定官員換公車需選擇國產品牌。特別是云南紅河州委常委、宣傳部長伍皓率先公布其公車號牌“求監督”之舉，引爆了激烈的毀與譽，輿論再掀公車改革熱議。有人據此認為，“第四次車改浪潮”已呼之欲出。

可事實上，公車改革一直就處于走走停停、徘徊反復的狀態，從未形成明顯的、有足夠分量的所謂“浪潮”。以北京為例，2001年3月，大興區西紅門鎮掀開了車改序幕；三四年后，房山區琉璃河鎮、平谷區夏各莊鎮也加入車改之列；2004年海淀區溫泉鎮曾計劃車改，卻沒了下文。2006年后，北京各區縣的車改突然陷入沉寂。對外公開資料顯示，沒有新的區縣跟進公車改革試點工作，而且西紅門鎮等車改試點也沒了后續報道。直到2010年12月，才提出“十二五期間將重啟公車改革”；與此同時，卻又表示公車數量“很敏感”、不便回應。京華時報刊文直言“北京公車改革十年原地踏步，仍未有明確時間表”。

2011年，中辦、國辦下發《黨政機關公務用車配備使用管理辦法》（中辦發〔2011〕2 號），與中辦發〔1994〕14號文相比，公車排量、價格都被限制在更低水準。但各地超標配車、公車私用依然屢禁不止。

既往車改的“三種模式”

一是貨幣化。以廣東珠三角、遼陽弓長嶺區為代表，曾長期被認為是公車改革的方向。辦法是公車全部收回（有的地方保留少量應急用車），公務人員按照行政級別給予補貼。補貼的發放又分為按月發放，一次性發放，限額包干、結余有獎等形式。以廣東東莞為例，2005年全面完成車改后，全市公車支出節省了近3000萬元。換言之，該模式的優點是，在初期能有效降低公車費用。但缺點及爭議也多，如：車補只考慮級別或地區差距，難有科學合理的標準；群眾質疑高額車補“憑什么”，而處級領導習慣了公車待遇，即使每月領著最高2800元的車補也覺得吃虧，只有原本就無緣享用公車的科級以下干部普遍滿意；公務員們抱怨“油費升1倍車補10年沒調”，群眾則懷疑他們會不會揣了車補現金后舍不得用于公務、不作為。

二是集中化（大都結合了市場化）。公車集中管理以昆明為代表，黨政機關所有公車全部停用或上繳至各區組建的機關公務交通服務車隊，或公開拍賣收回部分財政經費。具體又有幾種方式：其一，實行“公務用車租用”。公務人員按級別、崗位發放交通補貼或實行定額包干，提前向車輛管理服務中心預約用車，按市場租車方式計價，或按里程、車型交納費用。其優點是積極穩妥，兼顧了原有駕駛、后勤人員的安置問題。其二，實行“私車公用”。干部自駕私車履行公務，補助標準以二人乘坐公交車及三輪車計算。其優點是能有效解決派車難等問題、節約經費開支、提高工作效率。但以上兩種市場化方式都有一大缺點：有可能促使公務員減少公務次數來節約包干費用，以獲得節約獎勵；同時，一次性處理公車容易導致國有資產流失。

三是規范化。是以上兩種模式的結合。即通過單車核算、節假日封存、安裝GPS等方式加強監控與管理。以杭州為代表，2009年該市取消機關一般公務用車，所有公務用車集中至杭州市機關公務用車服務中心，單位公務用車可向中心提前預約租用，同時按級別給公務員發放車補。與珠三角、弓長嶺模式不同的是，杭州車改沒有采取“貨幣化”現金補貼的方式，而是將車補全部打入“市民卡”中。

有專家認為，眾多車改模式中，“杭州模式”最具推廣價值，理由是：它集中了各地的好經驗，采取的是雙軌制，提供兩種方案供人選擇，受到的阻力最小，也最有可能取得成功；另外，它將車補打入市民卡，不能變現，不能挪用，有利于確保車補真正用于公務。而“最差模式”則是遼寧遼陽市弓長嶺區的車改，區委書記和區長居然每年領取8萬元的車改補貼，嚴重脫離了當地的經濟水平和工資收入水準，引起群眾強烈不滿。

設想中的解決之道

民革中央開出的“解藥”。2010年3月，民革中央向全國政協十一屆三次會議提交了《如何破解公車改革之困局》的提案，提出了四大措施：

一是控制公車總量，廳局級以下官員全部取消專車，只有公務用車；按當地經濟發展水平和常住人口核定需保留的公車數量，限制購車金額、型號或馬力，由人大批準控制。

二是學習國外經驗，電子監控所有公務用車，監控機構不受當地政府領導，直接向上級負責，網上公開查詢記錄，對未經授權私用公車的行為進行嚴懲。

三是大規模用車社會化，由政府向租車公司公開招標或租用；參照國企員工分流辦法對駕駛員進行分流；公務車的保養也向社會公開招標，結算由財務和維修點進行，司機不介入。

四是對不配備專車的公務員按照一定標準實行適當交通補貼，制定優惠政策鼓勵公務員購買私車，私車公用。

然而，這一建議迄今仍未進入制度層面。

伍皓的“微改革”。今年大年初一，云南紅河州委宣傳部長伍皓主動公布了其公車牌號“云G99099”，自稱求監督，并提出“微改革”理念：從我做起，從點滴細節做起，推動公車改革。對此，許多人提出嚴厲質疑，有人認為是作秀，更有直指伍皓作為副廳級官員無權享受專車。支持者則認為“微改革”值得肯定，公示車輛牌照、設市民監督小組接受群眾監督，這些舉措比起某些地方隔靴搔癢式的非強制性規定，不失為一種進步。