財政視角下的遼寧縣域經濟均衡發展路徑選擇

〔摘 要〕縣域經濟在整個國民經濟體系中處于基礎地位，是國民經濟的重要支撐點，是最為薄弱又最具有發展潛力的市場經濟主體之一，在均衡區域經濟發展，促進工業化、城鎮化及解決“三農”問題上起著關鍵作用。縣域經濟發展離不開國家政策的支持和引導，財政政策作為國家宏觀調控的重要政策手段，應在推進縣域經濟發展中發揮重要的導向功能和作用。當前遼寧縣域經濟經過一段時間的快速發展，取得了令人矚目的成績，但仍然存在亟待解決的問題。本文從財政政策的視角出發，分析促進遼寧縣域經濟可持續均衡發展的路徑選擇并提出了相關政策建議。

〔關鍵詞〕縣域經濟；均衡發展；財政政策

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4096（2013）04-0032-06

我國各級政府對縣域經濟發展一直極為重視，2002年黨的十六大提出了“壯大縣域經濟”的重要戰略任務，2003年黨的十六屆三中全會又進一步強調要“大力發展縣域經濟”。 2006年遼寧第十次黨代會明確提出要以縣域經濟為重要載體，建設社會主義新農村，并出臺了《關于加快縣域經濟發展的若干意見》。2008年遼寧開始實施首個縣域經濟“3年倍增計劃”，2011年又啟動了第二個縣域經濟“3年倍增計劃”，經過這一系列政策支持，遼寧縣域經濟發展效果顯著，實現了以縣域經濟為載體，聯接城鄉，從而全面振興整個遼寧經濟的戰略部署，也引發了全國對縣域經濟快速發展的“遼寧現象”的關注。當前是遼寧縣域經濟“3年倍增計劃”發展的攻堅時期，本文在剖析縣域經濟發展相關理論研究的基礎上，分析遼寧縣域經濟發展的現狀，探討促進城鄉二元結構統一、調整縣域經濟產業結構和支持經濟發展方式轉變的財政政策，促進遼寧縣域經濟可持續發展，這對于加快實現遼寧縣域經濟的健康均衡發展具有非常重要的理論意義和現實意義。

一、縣域經濟的理論基礎及發展原則

1理論基礎

第一，區域均衡發展理論。

在新古典經濟理論的完全競爭假設條件下，區域之間的不均衡發展是不可能存在的。只要生產要素流動機制能毫無障礙地發揮作用，各個要素的邊際產出就會決定要素的流動方向，最終將使得各要素在各區域的邊際產出相等。但是事實卻并非如此，市場機制的作用使得生產要素的流向不符合新古典經濟學理論預期的方向。當前我國經濟發展處于一種非均衡狀態，縣域經濟由于地域、稟賦和歷史等原因，尤為如此。

第二，城鄉協調發展理論。

城鄉協調發展的提出源于我國典型的城鄉二元結構。統籌城鄉發展首先要克服縣域經濟發展長期滯后這一難題，通過大力發展農村經濟來縮小與城市的差距，進而促進農村城鎮化。只有如此，才能避免城鄉差距繼續拉大的趨勢，保證統籌城鄉發展戰略的實施。發展縣域經濟是統籌城鄉發展的有效載體，需要打破二元結構以促進城鄉協調發展，并最終以此來更好地服務縣域經濟。

第三，新制度經濟學理論。

新制度經濟學是用經濟學的方法研究制度并以制度作為研究對象的經濟理論，其認為制度與經濟發展有著內在的邏輯關系，制度是經濟發展的重要變量。這種關系表現在經濟發展是制度起源、變遷和創新的初始原因，而制度安排又是經濟發展的重要保障。遼寧縣域經濟發展很大程度上依賴于相關制度的有效供給，良好的制度安排將為遼寧縣域經濟發展提供強大的動力。

2縣域經濟發展應遵循的基本原則

第一，綠色發展原則。

經濟的可持續健康發展，必然要以環境的可持續發展為前提。我們一定要汲取過去的經驗教訓，絕不為了短期經濟成效而再走“先污染，后治理”的老路，發展經濟應優先考慮資源消耗低、污染排放少和經濟效益好的綠色產業領域，如高科技、有機農業等。

第二，特色發展原則。

縣域經濟是最具有中國特色的最基礎的經濟單元，完全可以突出各縣域的各產業的特色，避免趨同化的重復建設，實現差異化發展，充分挖掘和利用自己的優勢稟賦資源，把優勢產業發揚光大從而做大、做強、做精，形成縣域自身“一縣一業”的產業品牌形象。

第三，集群發展原則。

產業集群能夠推動區域經濟較好較快發展，也能夠增強對縣域經濟的輻射和帶動功能。應該特別重視那些有實力在本地形成主導產業集群的產業領域，提高生產要素集聚程度，這是縣域經濟發展的一種新思路^[1]。要結合縣域自身實力增加縣域內的本地配套企業，盡量減少外部采購或新上馬配套企業，隨著主導產業集群的逐漸形成，其輻射聯動潛力也會逐漸得以發揮，逐步提高產業附加值，促進縣域支柱產業的進一步集群化。

第四，結構優化原則。

產業結構優化主要是不斷通過產業調整，使各產業之間實現協調發展，并最終實現產業結構的合理化和高級化。一般來說，要在第一、二、三產業和諧發展的基礎上，逐步形成以農業為本、高新技術產業為先導、基礎產業和制造業為杠桿、服務業積極發展的產業格局。

二、遼寧縣域經濟發展現狀及“瓶頸”

發展縣域經濟是促進區域經濟均衡發展的重要任務，是解決“三農”問題的經濟基礎。縣域經濟是指以縣級行政區劃為地理空間，以縣級政府為調控主體，以市場為主導，具有鮮明地域特色和功能完備的區域經濟 [2] 。從宏觀上講，縣域經濟是農村經濟的組成部分，但并不只是農村經濟本身，而是城市經濟和農村經濟的連接點，即介于城市經濟和農村經濟之間的一種區域經濟；從微觀上講，縣域經濟不是行政區劃上的縣及縣以下經濟，而是以縣城為中心、集鎮為紐帶，以面向“三農”、服務“三農”為直接目的的一種城鎮經濟。簡言之，縣域經濟實質上就是城鄉一體的區域經濟，是為農村經濟發展服務的城鎮經濟。 縣域經濟屬于區域經濟的范疇，與區域經濟有許多相似的屬性，但是縣域經濟不同于一般意義上的區域經濟，有其產業屬性和地域屬性以及階段性規律的特殊屬性^[3] 。

1遼寧縣域經濟發展現狀

遼寧共有44個縣（市），其中縣級市17個，縣27個，縣域總行政面積為 130 898平方千米，占全省土地面積的892%。 2011年8月20日發布的《第十一屆全國縣域經濟基本競爭力與縣域科學發展評價報告》中，遼寧的全國百強縣（市）占10個席位，總數量排名為全國第四位。與2010年相比，有3個新進全國百強縣（市），分別為鳳城市、大洼縣和調兵山市。在所有參加全國縣域經濟基本競爭力評價的東北三省的縣（市）中，按照縣域經濟基本競爭力進行排列，又評出東北30強縣（市），其中遼寧有22個縣（市）上榜，數量上遠遠超過吉林的5個及黑龍江的3個，被認為是百強縣（市）經濟發展速度最快的省份，地區生產總值和地方財政一般預算收入的增長率均遠高于江蘇、山東、浙江和福建等4個全國百強縣數量居多的省份。

2遼寧縣城經濟發展遭遇的“瓶頸”

（1）縣域經濟發展內部差異明顯，各縣域間發展不平衡

受自然地域環境的限制與種種歷史原因的影響，遼寧各縣（市）經濟發展速度、規模和模式也參差不齊，從而形成了遼寧縣域經濟發展的內部差異。

表1給出了2011年遼寧部分縣域城市的GDP數據，其中第一列是縣域GDP排名中前十位的城市，第三列是縣域GDP排名中后十位的城市，在表格的最后一行分別給出了排名前十位和后十位城市GDP數據的平均值。簡單的觀察和分析可以得到，2011年瓦房店市的GDP為8139億元，在遼寧44個縣（市）中排名第一，是排在最后一位的建昌縣GDP的133倍。從平均值的角度來看，排名前十位的城市的GDP平均值是排名后十位城市GDP平均值的6倍。而且一個較為值得注意的現象是，排名后十位的縣（市）的GDP總和為8856億元，僅略高于瓦房店市的GDP。無論是從縣域間的極差來看，還是從縣域平均值去考察，都可以得到遼寧縣域經濟發展存在較大的差距的結論。

根據對表1的分析并結合遼寧經濟發展的現實情況，可以將全省44 個縣（市）大致分為三大類。第一大類：經濟發達地區，主要特征為地理位置優越、傳統工業經濟發展良好，如瓦房店市、海城市、莊河市和東港市等縣（市）。第二大類：經濟較發達的地區，主要特征為自然資源條件好，有特色資源型工業，如稻米、河蟹及礦產等具有豐富資源的盤山縣和大洼縣，旅游資源豐富的盤山縣和清原縣等。第三大類：經濟欠發達地區，主要特征為農業資源稟賦不高、工業發展無準確定位、第三產業也沒用充分調動，如撫順縣、長海縣和建昌縣等 [3] 。自然資源、地理位置和歷史傳統等方面的差異導致了不同縣域的經濟發展水平參差不齊。2011年，遼寧縣域經濟排名第一的瓦房店市GDP為813.9億元，一般預算收入為50.7億元，而排名第四十四位的建昌縣GDP為61.0億元，一般預算收入為4.6億元；2011年遼寧44個縣（市）經濟總量為11 303.1億元，前五位（瓦房店市、海城市、莊河市、普蘭店市、大石橋市）合計為3 381.7億元，占29.9%，而后五位（彰武縣、西豐縣、撫順縣、長海縣、建昌縣）合計為363.2億元，占3.2%，前者是后者的9.3倍。2011年，44個縣（市）一般預算收入總量為676.4億元，縣均15.4億元，前五位合計為174.9億元，占25.9%，后五位合計為28.4億元，占4.2%，25個縣（市）低于全省縣域平均水平，這其中的差距是非常顯著的。

（2）縣域經濟整體發展水平與全國百強縣相比存在一定差距

2011年全國縣域經濟百強縣（市）的平均規模為：人口83.1萬人，地區生產總值475.6億元，地方財政一般預算收入29.0億元，人均地區生產總值為64 070元，城鎮居民人均可支配收入約22 170元，農民人均純收入約10 560元 [4] 。2011年遼寧百強縣（市）的平均規模為：地區生產總值256.9億元，地方財政一般預算收入15.4億元。從以上的數據來看，遼寧百強縣（市）的主要經濟指標都低于全國百強縣（市）的平均水平，遼寧百強縣（市）的發展水平與全國平均水平仍有差距。

為了更好地了解遼寧百強縣（市）發展水平在全國各省份百強縣（市）中的位置，我們選取了沿海省份，江蘇、山東、浙江和福建以做對比。表2中給出了江蘇、山東、浙江、遼寧和福建五省百強縣（市）主要指標。從全國百強縣（市）的數量來看，遼寧為10個，遠低于江蘇、山東和浙江，且百強縣（市）占全省縣市的比重也低于上述三省份。地區生產總值和財政一般預算收入與其他四省份有一定差距，但差距不大。值得注意的是，遼寧的地區生產總值和財政一般預算收入增長速度遠高于其他省份，分別達到31.7%和66.5%，增長勢頭迅猛。

從各省份百強縣（市）的主要數據對比分析來看，遼寧縣域經濟發展水平與沿海發達省份還有一定差距，經濟整體發展水平不高。雖然經濟總量還存在差距，但是我們也欣喜地看到遼寧縣域地區生產總值和地方財政一般預算收入的增速在所列五省份中是最快的，發展的潛力較大。

（3）產業結構不合理，產業技術水平滯后

遼寧作為東北老工業基地，工業基礎較為雄厚。從產業結構來看，工業在三大產業中所占的比重最大，對經濟增長的拉動作用最強。

本部分選取了2009年遼寧縣域GDP排名前五位和后五位的城市，以考察遼寧縣域經濟中三大產業現狀。表3給出了2009年這10個縣域的GDP和三大產業比重數據。由表3可以看出，縣域經濟發展靠前的城市，三大產業中第二產業的比重都較大，而第一產業占比相對都較低。GDP排名第一位的海城市第二產業比重為52.0%，第一產業比重僅為6.9%，瓦房店市、普蘭店市和大石橋市的第二產業比重都高于60%，而第一產業比重則都低于15%。經濟欠發達的縣（市）相對經濟較發達的縣（市）來說，第一產業的比重都較高，第二產業比重都較低，其中彰武縣和長海縣的第一產業比重超過了65%，且第二產業比重都在15%以下。

從上述的分析可以看出，遼寧縣域經濟產業結構呈現出以下三個主要特點：一是工業仍是拉動縣域經濟發展的強勁動力。縣域經濟發展水平領先的城市第二產業在三大產業中都占有最大的比重，這些城市或擁有豐富礦藏，或具備雄厚工業基礎。二是三大產業結構存不合理之處。相較東部沿海發達省份，遼寧縣域經濟仍較依賴于技術落后的重工業，現代服務業發展相對滯后。遼寧省內企業技術水平普遍落后于國際水平3—5年，能耗普遍比國際先進水平高 40%左右，成本高 25%左右，各企業設備的陳舊落后造成了技術的落后，進而影響了經濟發展速度和質量。在中央提出進一步優化產業結構和提升產業競爭力的大趨勢下，遼寧縣域經濟結構還要進行諸多調整。三是區域內的各個產業之間缺乏關聯度，幾乎每個產業之間都是封閉的、自我循環的結構模式，沒有形成有效的“產業集”正面效應，造成各產業間有可能互相促進的鏈條斷裂，形成“閉門造車”的僵化的產業結構。

（4）縣域財政收入能力相對較弱

表4給出了2011年遼寧省內五縣（市）及全國部分百強縣（市）GDP與地方一般財政收入數據。我們選取了全國百強縣（市）中的江蘇昆山市、江陰市、浙江慈溪市、福建晉江市和山東龍口市與遼寧入選的全國百強縣（市）進行財政收入方面的對比。從地方財政一般收入的絕對量上來看，表4中給出的城市中有4個超出了100億元，而遼寧最高的是瓦房店市，為51億元，遠低于江蘇昆山市的200億元。從財政收入占GDP的比重來看，遼寧普遍偏低。財政收入占GDP比重是反映國家在收入分配中的重要宏觀指標，一般認為其與經濟總量的多少、經濟結構的優劣、產業層次的高低、經濟效益的好壞和稅收征管的強弱密切相關。遼寧縣域財政收入占GDP比重比較低，主要原因在于縣域較為落后的產業層次及不合理的經濟結構，這些又導致了經濟效益低下，所以財政收入占比一直維持在較低水平。

除以上分析外，遼寧縣域財政還有如下問題。一是遼寧部分縣級財政支付保障能力差，除了保工資、保民生等剛性支出之外，所剩財力根本不能滿足經濟建設所需資金，屬于典型的“吃飯財政”。二是財權與事權不相匹配，縣級政府及財政部門利用財政政策調控經濟發展的能力極為有限，但卻承擔了區域內的很多公共產品的提供。三是對欠發達縣域而言，財政收入主要來源于上級政府的各種轉移支付和財政補貼，對經濟社會發展的投入缺乏持續充足的投入，而且基礎設施建設更是不足，難以為縣域經濟發展提供有效支撐作用，導致其內生發展動力嚴重缺乏，后勁不足。

三、遼寧支持縣域經濟均衡發展的財政政策建議

郡縣治，則天下安；縣域強，則“三農”強。縣域經濟在國民經濟中占有重要地位，是解決“三農”問題的關鍵所在，充分發揮財政政策對縣域經濟的支持作用，大力發展縣域經濟，這也是促進區域經濟協調發展的題中之義。

1.加大縣域財稅改革創新力度，為縣域經濟發展提供政策支持

涉及縣域范圍的財政體制改革主要是“擴權強縣”和“省直管縣”兩項改革措施。一是要擴大縣一級政府相關經濟管理權限，以使縣一級政府具有更大的自主權和決策權，從而為實現縣一級政府的經濟發展職能奠定制度基礎。在推進“擴權強縣”的過程中，要明晰事權，進一步理順省與市、省與縣、市與縣的財政關系，在制度和機制設計上做到激勵相容。二是要繼續深化“省直管縣”改革，加大省對縣的直接扶持力度，減少中間環節運轉，提高行政管理績效，短期內要先建立與“省直管縣”的財政體制和“市管縣”的行政體制相互依存、相互配合的良性互動機制，實現財政體制與行政管理體制的和諧共存、協調互動。三是應進一步加大對欠發達縣的財政扶持力度，完善省對縣（市）轉移支付制度。應借鑒中央政府集中各地區資金支持西部地區的實際做法，實施“強弱統籌帶中間”的縣域經濟戰略發展思路，實現“發展縣域經濟——增加縣域財政收入——再支持縣域經濟發展”的良性循環。

2.大力發展農業產業化，加大對現代農業的扶持

農業經濟是我國及各省縣域經濟的基礎和根本所在。我國目前有九億多農業人口，雖然隨著城鎮化進程的推進，將有越來越多的農業人口轉為城鎮人口，但是在未來相當長的一段時間內，農村仍將保有大量農業人口，而這些農業人口賴以生存的依靠仍然是農業和農產品加工業。因此，轉變傳統農業發展方式，加快發展現代農業是縣域經濟進一步發展需要解決的首要問題。

遼寧是農業大省，許多縣域地區農業仍是當地經濟發展的主要推動力，但普遍存在的問題是農業基礎設施薄弱、農業現代化水平低，因而改造縣域傳統農業的關鍵在于加強省級財政對縣域發展現代農業的扶持。農業是傳統弱勢產業，受天氣和市場的雙重制約，如果沒有政府的支持和保護，僅僅完全依靠市場經濟這只“無形的手”來自發調節會使縣域傳統農業發展更加無序。

3.利用縣域自然稟賦，大力支持縣域特色經濟發展

縣域經濟是最具有中國特色的基礎經濟之一。一是要充分明確和發掘各縣域的產業特色，積極發揮資源稟賦的優勢。遼寧的石油、礦產、勞動力及海洋資源相對豐富，而資本、高科技及高品質服務業相對稀缺，那么就要揚長避短，綜合自身的優勢和弱點確定各縣域的發展重點。二是要整合專項資金重點支持特色產業的發展。三是要用發展的眼光看待特色產業發展，不能一成不變，要善于比較總結，在遼寧縣域經濟中，現階段大力發展勞動密集型產業是較為合理的選擇，但隨著縣域經濟的不斷發展變化，要素稟賦的相對結構也會發生變化，如勞動力紅利的逐步消失和資本尤其民間資本的大量涌入，此時的縣域特色經濟很顯然就會由勞動力密集型產業變為資本密集型產業，產業結構和技術結構的改造升級也自然隨之完成，這也是產業結構調整的高級階段。

4.以財政引導和鼓勵縣域經濟走技術優先之路

在縣域經濟發展過程中，僅僅依靠自然資源稟賦的優勢還遠遠不夠。好的技術對落后地區的發展起到事半功倍的作用。每個縣域都有適合自身條件的發展機制，如果能將潛藏在縣域經濟發展中的機制挖掘出來，并借用已成熟的技術充分發揮其作用，縣域經濟發展就會呈現新的面貌，因此，在發展縣域經濟中要大力推行技術優先戰略。

遼寧縣域經濟發展排名靠前的城市多是依靠豐富的礦石資源進而發展重工業，經濟發展的思路還較為單一，并且多數工業企業技術相當落后。經濟發展排名靠后的縣域多是農業縣，發展的主要推動力仍是農業。對于經濟發達的縣域，財政要鼓勵其在利用好本地的資源稟賦優勢前提下，加強對工礦企業技術引進的支持力度，扶持其進行技術升級。對于經濟欠發達的縣域，財政應重點關注如何支持當地現代農業進行技術改造，幫助縣域尋找適合自己發展條件的道路。因此，對于遼寧的縣域經濟發展來說，要發揮本地自然資源稟賦優勢發展特色經濟，更要引進技術以助推特色經濟，這樣才能使遼寧縣域經濟走得更強更穩。

5.對重點產業、重點行業實施稅收優惠政策

稅收優惠政策是稅收制度和稅收政策的重要組成部分，它對加快區域經濟發展、促進經濟增長、推動科技進步、促進高新技術產業的發展等等有著較強的激勵作用。加快縣域經濟發展，僅僅依靠政府的行政引導是遠遠不夠的，必須要輔之一定的稅收優惠政策加以配套，如針對本地特色產業投資的稅收優惠、對運用高新技術產業的稅收優惠等，才能更好地吸引各方資金流入，并能促進現有企業市場競爭能力不斷提高。

參考文獻：

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[3] 王征國.關于發展縣域經濟的理論問題[EB/OL].http：//hn.rednet.cn/c/2008/08/26/1580741.htm，2008-08-26.

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（責任編輯：徐雅雯）