政府采購質疑投訴處理機構研究

〔摘要〕WTO《政府采購協議》（GPA）對成員方國內質疑投訴處理機構規定設置提出了最低要求，成員方可在此基礎上靈活設計本國的供應商質疑投訴處理機構。其可選擇單機構、單渠道模式（即授權法院通過司法審查或授權一獨立行政審查機構經由行政審查渠道處理供應商的質疑投訴），或多機構（包含采購人自身、行政審查機構及法院）、多渠道（包括采購人自身審查、行政審查及司法審查）模式。GPA成員方采用了不同模式，不同選擇各有利弊。

〔關鍵詞〕GPA；政府采購；供應商；質疑投訴

中圖分類號：D912.1文獻標識碼：A文章編號：1008-4096（2013）04-0085-06

在政府采購活動中，處于優勢地位的采購人（或其采購代理機構）可能會違規行事（如以不合理的條件對供應商實行差別待遇、不按規定發布招標采購信息等），這不僅會損害部分供應商的利益，更會影響到政府采購規則的正確實施和政府采購所追求的節約財政資金等各項目標的實現。因此，需建立一個有效的質疑投訴機制，賦予供應商對采購人的決定或行為提出質疑投訴的權利，由指定的質疑投訴處理機構負責依照相關程序規則處理供應商的質疑投訴，為供應商提供有效救濟，進而確保政府采購規則的正確實施。

質疑投訴處理機構的設置是整個政府采購質疑投訴機制的一個核心問題，對該機制能否有效運行影響巨大。這是因為，質疑投訴處理機構的設置會影響到供應商的質疑投訴能否得到公正處理以及相關采購活動能否順利進行。為確保WTO《政府采購協議》（GPA）規則的正確實施，GPA要求成員方提供一個有效的國內質疑投訴機制，并規定了對該機制的各項要求，其中著重規定了對成員方質疑投訴處理機構的要求。我國已于2007年底啟動了GPA加入談判，2012年11月底已提交了第四輪出價，有望于不久的將來成為GPA成員方。這意味著我國需依據GPA規定，改進現行質疑投訴機制（包括質疑投訴處理機構的設置）。本文將解析GPA中關于成員方國內質疑投訴處理機構的具體規定，考察GPA成員方在實踐中所采用的不同模式并分析其利弊，以期為我國未來改進政府采購質疑投訴處理機構的設置及完善整個質疑投訴機制提供有益參考。

一、 GPA供應商質疑投訴處理機構規定解析

GPA是WTO框架下的一個旨在規范成員方政府采購行為以促進各國政府采購市場開放，進而實現世界貿易更大程度自由化的諸邊協議。截至2012年底，157個WTO成員方中的42個（如歐、美、中國香港等）已簽署了GPA。為確保GPA規則得以實施，GPA要求成員方在本國（或地區）內設立供應商質疑投訴機制，以期通過供應商的質疑投訴來促使采購實體遵守采購規則、及時糾正違規行為。GPA中明確要求各成員方為供應商提供“及時、有效、透明和非歧視”的國內質疑投訴處理程序，并就質疑投訴處理機構的設置、質疑投訴處理程序及救濟措施做出了進一步規定。下文將解讀、分析GPA關于成員方國內質疑投訴處理機構方面的規定。

需說明的是，上述1994年GPA文本生效后不久，WTO政府采購委員會即根據該文本第24條第7款規定，開始對1994年GPA文本進行修訂，以期進一步擴大GPA的適用范圍，吸引更多WTO成員加入GPA。2006年12月，WTO公布了臨時議定的GPA修訂文本。該修訂文本的生效取決于進一步的法律核查及GPA涵蓋范圍擴展談判取得令人滿意的結果。2011年12月15日GPA成員方終于就GPA涵蓋范圍擴展談判達成了一致意見，并確認了GPA修訂文本（以下簡稱為“新GPA”），2012年3月30日，WTO政府采購委員會通過了新GPA。

新GPA對1994年GPA文本的主要改進之處^[1]如下：一是對原有條文進行了重新編排，以使其更易懂好用（如新GPA將協議適用范圍、不適用GPA的五種情況及估算合同價值是否達到了GPA所規定的門檻價的方法都放在了第2條適用范圍中，以方便成員方及相關采購人了解哪些政府采購項目需遵從GPA規則）；二是為適應政府采購實踐的發展，新GPA中增加了適用電子采購工具方面的規定（如新GPA第14條規定了電子拍賣，第11條中規定了采用電子通訊方式招投標時可縮短時限等等）；三是明確了給發展中國家成員方的特殊和差別待遇 （如新GPA第5條中明確規定，發展中國家與發達國家成員方談判可采用“過渡措施”，包括分階段增加受GPA規范的采購實體和部門、在加入GPA初期設定更高的門檻價及享有3年過渡期等規定）；四是對成員方國內質疑投訴程序規定做了一些修改，（如降低了質疑投訴處理機構獨立性方面的要求等等，相關內容將在下文中詳述）；五是規定了通過仲裁程序解決成員方之間就修改GPA協議涵蓋范圍所產生的爭議（第19條第7款）。

本文將對上述兩個文本中關于成員方國內供應商質疑投訴處理機構方面的相關條款進行研究、分析。

1.1994年GPA文本中的供應商質疑投訴處理機構規定

1994年GPA文本第20條對成員方國內應建立的供應商質疑投訴機制做出了規定，其中第6款是關于質疑投訴處理機構方面的規定。該款規定：質疑應由一法院或對采購結果無利害關系的公正獨立的審查機構進行審理，其機構成員在任職期間應不受外部影響。如一審查機構不是法院，則該機構應接受司法審查，或應有規定下列內容的程序：

（a） 可在提出意見或做出決定前聽取參加人的意見；

（b） 參加人可被代表和陪同；

（c） 參加人應可參加所有程序；

（d） 程序可公開進行；

（e） 意見或決定可以書面形式提出，并附關于提出意見或做出決定依據的說明；

（f） 證人可以出席；

（g） 文件可向審查機構披露。

本文認為，上述規定包含以下兩層含義：首先，GPA允許成員方僅授權一個機構來處理供應商的質疑投訴，這個機構可以是法院，也可以是一個滿足了如下兩方面要求的行政機構（以下簡稱為“獨立行政機構”）。一是獨立性方面，GPA要求作為唯一供應商質疑投訴處理機構的行政機構必須是“與采購結果無利害關系的公正獨立的”行政機構，且“其成員在任職期間應不受外部影響”；二是程序方面，GPA要求作為唯一供應商質疑投訴處理機構的行政機構必須有上述（a）—（g）項程序規則，以確保負責處理投訴的行政機構能公正地處理供應商的質疑投訴。其次，GPA沒有要求但允許成員方授權多個機構建立多渠道、多層次的質疑投訴機制來處理供應商的質疑投訴。前述條款中所規定的“如一審查機構不是法院，則該機構應接受司法審查，或應有規定下列內容的程序”就表明，GPA同樣允許成員方既授權法院也授權其他機構來處理供應商的質疑投訴，但需滿足“法院或滿足了GPA獨立性和程序方面要求的行政機構（即獨立行政機構）作為質疑投訴處理的終審機構”的條件。基于此，GPA成員方可授權一個不具備獨立性或沒有確保程序公正規則的行政機構（以下簡稱為“一般行政機構”）作為處理供應商質疑投訴的初審機構、法院或獨立行政機構作為處理供應商質疑投訴的終審機構，要求供應商必須或允許供應商選擇在向法院或獨立行政機構提出質疑投訴前先向前述一般行政機構提出質疑投訴^[2]。

2.新GPA對原供應商質疑投訴處理機構規定的修訂

新GPA第18條是關于成員方國內質疑投訴機制方面的規定，其修訂了原GPA第20條關于成員方國內質疑程序的規定，特別是澄清、補充了關于成員方國內質疑投訴處理機構方面的要求。新GPA第18條對1994年GPA文本第20條第6款關于質疑投訴處理機構的修訂包括以下三點內容：

其一，1994年GPA文本第20條第6款雖然明確了供應商的質疑投訴可由“一法院或一公正、獨立的審查機構”來處理，但并未強調“至少”應有一個這樣的機構，也并未明確“一公正、獨立的審查機構”是“行政”機構。新GPA第18條第4款則通過規定“每一參加方應建立或指定至少一個獨立于采購實體的公正的行政或司法機構來受理和審查供應商提出的源于所涵蓋的采購過程的質疑”，進一步明確了GPA對成員方供應商質疑投訴處理機構的最低要求是，應授權“至少”一個法院或一個公正的“行政”機構來處理供應商的質疑投訴。需要注意的是，從前款規定看，新GPA降低了對行政審查機構的獨立性要求，因其只要求負責處理質疑投訴的行政機構“獨立于采購實體”，去掉了原GPA第20條第6款中要求行政審查機構成員“在任職期間應不受外部影響”的規定。這可能是為了吸引更多新成員方而做的修改^[3]，因為有些國家很難保證其行政審查機構的成員任職期間不受外部影響。然而，正如以色列巴伊蘭大學教授Reich^[4]所指出的，新GPA中的上述規定降低了對負責處理供應商質疑投訴的行政機構的獨立性要求，進一步削弱了供應商質疑投訴處理程序，這方面的修改較原規定是一種退步。

其二，如前文所分析的，從1994年GPA文本第20條第6款中可推導出GPA允許成員方授權一個一般行政機構作為處理供應商質疑投訴的初審機構，但相關規定并不明晰；而新GPA第18條第5款則進一步明確了GPA成員方可以這么做。該款規定：“如果由一個并非第4款提到的機構（即獨立行政機構或司法機構）首先審查一項質疑，各參加方應確保供應商可將初審決定上訴到一個公正的、獨立于被質疑的采購實體的行政或司法機構?！边@意味著，只要有法院或獨立行政機構作為終審機構來復審初審決定，GPA成員方可規定先由一個一般行政機構來處理供應商的質疑投訴。同時，該款規定還意味著，采購實體本身也可作為初審機構來處理供應商的質疑投訴，只要有法院或獨立行政機構作為終審機構來復審采購實體做出的投訴處理決定即可，因為上述條款中只是要求終審機構“獨立于被質疑的采購實體”。

其三，1994年GPA文本第20條第6款（a）—（g）項規定了作為唯一或終審質疑投訴處理機構的獨立行政審查機構應有的程序規則；新GPA第18條第6款改動了這些規則的次序編排并進一步補充、明確了一些規則。如原GPA第20條第6款（g）項規定“文件可向審查機構披露”；新GPA第18條第6款（a）項進一步明確為：“采購實體應以書面形式回復質疑并向審查機構披露所有相關文件。”再有，新GPA將原GPA第20條第8款要求及時完成質疑程序的規定移到第18條第6款（f）項，并進一步要求審查機構以書面形式做出決定或提出建議，且應隨附做出決定或建議的依據。

由上可見，新GPA并未從根本上改變原有的關于成員方國內質疑投訴處理機構方面的規定，主要是進一步補充、明確、澄清了某些規定；少數修訂之處，如上文提到的關于行政審查機構獨立性的規定低于原有要求，可能會削弱而非提高成員方供應商質疑投訴機制的效力。需注意的是，GPA關于成員方國內質疑投訴處理機構方面只是對成員方的供應商質疑投訴處理機構設置提出了最低要求，成員方可在滿足前述要求的基礎上進行靈活設計，根據本國情況設置國內質疑投訴處理機構。筆者認為，不論是依照1994年GPA文本還是新GPA中關于成員方國內質疑投訴處理機構方面的規定，都可主張，成員方可在如下模式中做出選擇：

模式1：單機構、單渠道模式。即只授權法院或一個獨立行政審查機構，僅通過司法審查或行政審查來處理供應商的質疑投訴。

模式2：多機構、多渠道模式。即授權多個機構，通過多種渠道、經由一個或多個層次來解決供應商的質疑投訴。多個機構包括法院、行政機構及采購人本身；多種渠道包括采購人自身審查（即由采購人負責處理質疑）、行政審查（即由行政機構負責處理投訴）和司法審查（即由法院來處理投訴）；多個層次指前述渠道按序排列，成員方可設立兩個（如先由采購人自身來處理供應商的質疑，然后再由一獨立行政審查機構或法院做出最終決定）或三個層次的投訴處理機制（如先由采購人自身來處理供應商的質疑，再由一行政審查機構來復審采購人的決定，最后由法院做出最終決定）。成員方亦可在授權多個機構、通過多種渠道解決投訴時，允許投訴供應商選擇質疑投訴處理機構和渠道，如直接向法院或行政機構提出投訴，只經由司法審查或行政審查一個層次來解決其投訴^[5]。

實踐中，GPA成員方在設計其供應商質疑投訴處理機構時采用了不同模式，下文將介紹、分析GPA成員方的不同選擇及其利弊。

二、 GPA成員方的選擇之一：單機構、單渠道模式

從上文對GPA原文本及修訂文本中關于成員方供應商質疑投訴處理機構規定的解讀和分析中可以看出，GPA允許成員方在設計國內質疑投訴處理機構時采用單機構、單渠道模式，即只授權一個或一類性質的機構（或是法院或是獨立行政審查機構），僅通過司法審查或行政審查處理供應商的質疑投訴。有一些GPA成員方采用了這種模式，但如下文所介紹的，其具體做法卻不盡相同，有的是授權法院通過司法審查來處理供應商的質疑投訴；有的是授權一獨立行政機構通過行政審查來處理供應商的質疑投訴。

1.授權法院通過司法審查處理供應商的質疑投訴

選擇授權法院負責處理供應商質疑投訴的代表性國家是英國、法國和意大利。這些國家雖同為歐盟成員國，但因法律傳統、法律制度不同，所選擇的法院并不相同?？赡苡擅袷路ㄔ?，也可能由行政法院來處理政府采購供應商的質疑投訴，還可能這兩類法院都介入，負責供應商質疑投訴處理程序的不同方面。例如，作為普通法系典型代表的英國規定，由既處理民事案件也處理行政案件的高等法院負責處理政府采購供應商的投訴^[5]；作為大陸法系國家代表的法國則授權，由專門負責處理行政案件的行政法院來處理政府采購供應商的投訴；而在意大利，行政法院負責決定是否在供應商提出投訴后暫停采購進程以及是否撤銷采購人做出的違規采購決定，普通法院則負責決定是否給投訴供應商以損害賠償^[6]。

法院作為處理供應商質疑投訴唯一機構的主要優點有三：一是與任何其他質疑投訴處理機構相比，通常法院的獨立性最好，最能確保供應商的質疑投訴得到公正的處理；二是法院有正式的程序規則，有利于確保案件的公正審理；三是法院的決定對當事人具有法律約束力，通?？纱_保得到執行。而法院作為處理供應商質疑投訴的唯一機構也有一些弊端，主要有如下三點：一是法院有正規、嚴格的程序規則也意味著投訴處理過程可能僵化、冗長，因而會比較耗時費錢；二是法院未必有專門處理政府采購糾紛而專長于供應商質疑投訴的法官，因而可能會影響處理投訴的質量和速度；三是法院訴訟具有較強烈的對抗性，可能會影響采購人與供應商的關系，影響供應商以后參與采購合同競爭的信心^[7]。沒有一定數量的供應商參與，政府采購過程中就不會有充分的競爭，這無疑會影響到政府采購所追求的各項目標的實現。

2.授權獨立行政機構通過行政審查處理供應商的質疑投訴

與上面介紹的那些國家不同，一些GPA成員方選擇授權一個獨立行政機構，而非法院，負責處理供應商的質疑投訴。例如，日本1996年設立了政府采購審查委員會（Government Procurement Review Board），專門負責處理政府采購供應商的質疑投訴^[8]；中國香港特別行政區則在1998年底設立了專門負責處理供應商質疑投訴的投標投訴審裁組織（The Review Body on Bid Challenges）^[9]。

授權行政機構作為供應商質疑投訴處理機構的優點在于以下兩個方面。首先，基于如下三個因素，行政審查機構通常能比法院更快地處理好供應商的質疑投訴：一是行政審查機構的成員可能比法官更專長于處理供應商的質疑投訴，因為行政審查機構中的成員通常包括采購方面的專家，而且行政審查機構成員只處理政府采購方面的糾紛會積累豐富的處理此類爭議的經驗，這些都有助于供應商質疑投訴的快速處理；二是行政審查機構往往會制定專門的處理供應商質疑投訴的程序規則（如中國香港制定有專門的《投標投訴審裁組織運作規則》），這些專門針對處理政府采購供應商投訴制定的程序規則比法院適用于所有行政訴訟或民事訴訟案件的程序規則，更有利于快速解決供應商的投訴，因為這些專門的程序規則往往是針對政府采購爭議的特點而設計的；例如，考慮到快速解決爭議對確保投訴供應商得到及時有效的救濟以及政府采購項目的順利完成具有重要意義，行政審查機構的程序規則中規定的供應商提出投訴的時限和行政審查機構解決爭議的時限通常比法院程序規則中的相關時限要短。三是行政審查機構的投訴處理程序規則往往沒有法院訴訟規則那么正規、嚴格，這會簡化投訴處理過程、加快投訴處理的速度。其次，如上所述，作為唯一供應商質疑投訴處理機構的行政審查機構需滿足GPA規定的獨立性要求；一個獨立的行政審查機構通常是能夠公正地處理供應商的爭議的，供應商通常也會信任獨立行政審查機構，愿意向該機構提出投訴。可能正是因為這些優點，“建立一個獨立行政機構來解決投訴似乎已成為目前的趨勢”^[10]。

當然，與法院作為供應商質疑投訴處理機構相比，授權一行政機構負責處理供應商的質疑投訴也有一定的弊端。其一，行政審查機構雖然具有獨立性，但其獨立的程度通常是弱于法院的；因為以下兩個原因，行政審查機構的獨立性可能會受到影響進而會影響到對投訴的公正處理。一個原因是，負責處理供應商質疑投訴的行政機構可能會受政府部門（如所在地地方政府）的影響；另一個原因是，如果被質疑投訴的采購人是一個比負責處理投訴的行政機構更強勢的政府部門，其在投訴處理過程中可能會不配合（如拒不提供有關文件等），這會影響投訴的快速處理。其二，各國的法院系統一般均早已建立，授權法院處理供應商的投訴不會額外產生設立機構方面的行政費用；而設立專門的行政機構來處理供應商的質疑投訴無疑需要花費相應的公共資金。其三，一國可能只授權負責處理供應商質疑投訴的行政審查機構在查明事實后提出建議，而非做出有法律拘束力的裁定或決定，這可能會影響到有關建議的執行及違規的糾正。

3.單機構、單渠道模式利弊分析

不論是只授權法院通過司法審查途徑，還是只授權行政機構通過行政審查途徑處理供應商的質疑投訴，采用單機構、單渠道模式的優點在于供應商質疑投訴處理機構與渠道簡潔、清晰、明了。而且，因為僅需司法審查或行政審查一個層次本文所提到的“層次”僅指司法審查、行政審查和采購人自身審查三個層次，不包括這些層次內部的審級層次，如法院的一審、二審程序。來解決供應商的質疑投訴，相較于下文介紹的多層次質疑投訴機制而言，這種模式通常更省時省錢。

采用單機構、單渠道模式的弊端主要表現為以下兩個方面：一是不同的質疑投訴處理機構和渠道各有其優點，僅擇其一而用則意味著供應商和采購人無法享有其他質疑投訴處理機構和渠道的優勢；二是這種模式意味著供應商的所有投訴（包括針對輕微違規的投訴）都必須通過法院或行政機構來解決，這無疑會加重投訴處理機構（特別是法院）的負擔，亦不利于快速解決那些針對輕微違規的投訴。

三、GPA成員方的選擇之二：多機構、多渠道模式

如上所述，GPA成員方的另一個選擇是授權多個機構（包括采購人本身、行政審查機構和/或法院），通過多種渠道（包括采購人自身審查、行政審查、司法審查）來處理供應商的質疑投訴。需要注意的是，有的GPA成員方允許供應商選擇質疑投訴處理機構與渠道，而有的成員方卻要求供應商嚴格逐層向不同的質疑投訴處理機構提出投訴和上訴。下文將詳細介紹這些不同的選擇并探討其利弊。

1.多機構、多渠道但允許供應商進行選擇

GPA成員方可能既授權法院亦授權行政機構負責處理供應商的投訴，還可能同時授權采購人本身先行處理供應商的質疑，因而形成多機構、多渠道、多層次的供應商質疑投訴處理機制，但他們可能允許供應商選擇決定向哪一個機構提出投訴，使包含兩個或三個層次的質疑投訴機制可在實踐中簡化成為單一或兩個層次的質疑投訴機制。例如，在美國，政府采購供應商可選擇直接向政府問責署 （The Government Accountability Office）或者美國聯邦索賠法院（The United States Court of Federal Claims）提出投訴；供應商亦可自行決定是否先向采購人提出投訴^[11]。再如，丹麥的供應商既可以選擇將投訴提交公共采購投訴委員會（Klagenoevnet for Udbud）處理，也可選擇直接訴至法院；如果供應商將質疑投訴提交公共采購投訴委員處理后對處理決定有異議，可上訴到高等法院。

上述做法的一大優點是給了供應商選擇權，使其可在分析各種質疑投訴處理機構利弊及案件具體情況的基礎上選擇質疑投訴處理機構和渠道，有助于鼓勵供應商提出投訴，進而促使采購過程中的違規行為得到糾正。另外，多個質疑投訴處理機構的存在亦可使案件分流，不致加重法院負擔。然而，授權多機構處理供應商的質疑投訴會產生更多行政費用，若需新設立專門的行政審查機構就更是如此，此為前述做法之缺點。

2.多機構、多渠道、逐層審查

有些GPA 成員方雖然也是授權多個機構負責處理供應商的質疑投訴，但不允許供應商選擇質疑投訴處理機構和渠道，而是要求供應商必須按序逐層提出質疑投訴。其中最常見的是采用兩機構、兩渠道、兩層次設計，如規定供應商的質疑投訴必須先提交給一個一般或獨立行政機構處理，然后才可訴至法院。比較典型的例子是希臘，該國規定，供應商必須先向公共工程部或其他負責監督采購人的行政部門投訴，然后才能訴諸行政或民事法院尋求司法救濟。依照德國的有關法律規定，設在聯邦競爭局的采購處（Vergabekammer）是處理公共采購供應商投訴的初審機構，如供應商對其做出的決定不滿意，可訴至上訴法院的采購分庭（Vergabesenat des Oberlandesgerichts）尋求司法救濟。有的國家選擇三機構、三渠道、三層次設計，即要求供應商先向采購人本身提出質疑，然后可申請一個一般或獨立行政機構復審采購人做出的決定，如仍不滿意可訴至法院尋求司法救濟。例如，葡萄牙規定，供應商的正式投訴需先向采購人提起，然后可向上級行政機構申請進一步的行政審查，最后可訴至行政法院由法院做出最終裁決。

多機構的參與和逐級的審查有助于確保供應商的質疑投訴得到公正處理是上述做法的最大優點。此外，這種做法還有利于各質疑投訴處理機構發揮其優勢。前文已談過行政機構和法院作為供應商質疑投訴處理機構的利弊。采購人本身作為質疑投訴處理機構亦有其優勢，例如，快捷、不傷和氣；采購人可能會直接糾正自己的違規（特別是輕微違規）行為，使供應商的質疑投訴得以迅速解決。

然而，前述做法的缺點亦很明顯，這種多機構參與、多層次審查的質疑投訴機制比較耗時費錢；特別是采用上述三機構、三層次設計時更是如此。雖然上文提到了由采購人先行處理供應商質疑投訴的優點，但其缺點亦不容忽視，即采購人作為當事人未必能公正地處理供應商的質疑，亦未必總是愿意自覺糾正違規。這時候，這種質疑前置規定會導致整個質疑投訴處理程序的拖延。如果一國不能在這樣冗長的質疑投訴處理過程中采取有效的救濟措施，如暫停采購進程，整個質疑投訴處理程序結束時，很可能采購合同已經授予甚至履行完畢，這會導致受損害的供應商得不到有效救濟、違規得不到糾正^[14]。

3.多機構、多渠道模式利弊分析

如上所述，授權多個機構通過多種渠道來解決政府采購供應商的質疑投訴有助于質疑投訴得到公正處理，亦可發揮不同質疑投訴處理機構的優勢。然而，如果將這種多機構、多渠道模式設計成多層次模式，特別是前述三層次逐層審查的僵化模式，會使整個質疑投訴處理機制冗長、拖沓且花費較大，可能會影響整個供應商救濟機制的有效性。相比較而言，上文提及的兩層次更好一些。允許供應商在多個機構和多種渠道中選擇質疑投訴處理機構和途徑是一種更為靈活的方式，可促使供應商積極投訴，亦有利于案件分流。雖然這種選擇會因多機構設置產生一些行政費用，但利弊相較以及和前述強制性多層次機制相比，仍不失為多機構、多渠道模式下的一種更好的選擇。

四、結語

從上文對1994年GPA文本及新GPA文本相關條款的解讀與分析中可以看出，GPA對成員方供應商質疑投訴處理機構的最低要求是，至少要授權一個法院或獨立行政機構負責解決供應商的質疑投訴。成員方可在此基礎上自行設計本國（或地區）的供應商質疑投訴處理機構。實踐中，有些成員方選擇采用了單機構、單渠道模式。其中一些成員方授權法院通過司法審查處理政府采購供應商的質疑投訴；而另一些成員方則選擇建立一個獨立行政審查機構經由行政審查渠道處理政府采購供應商的質疑投訴。還有一些GPA成員方則選擇采用了多機構（包含采購人自身、行政審查機構及法院）、多渠道（包括采購人自身審查、行政審查及司法審查）模式構建供應商質疑投訴機制。采用這種模式的成員方有的允許供應商在多個機構中選擇質疑投訴處理機構和渠道，最終可通過單層次或多層次質疑投訴機制解決其質疑投訴；也有的成員方要求供應商必須通過多個（兩個或三個）機構逐層進行質疑投訴。

如前文所述，各質疑投訴處理機構各有優缺點，不同的模式選擇利弊不同。單機構、單層次模式比較簡潔、明晰，相較于多機構、多渠道模式，通常能更省時省錢，但這種模式可能會使質疑投訴處理機構特別是法院負擔沉重。筆者認為，如果采用這種模式，建立專門處理政府采購供應商質疑投訴的獨立行政機構不失為一種較好的選擇，會有利于快速處理爭議、迅速糾正違規。多機構、多渠道模式有助于確保質疑投訴的公正解決，發揮各機構的不同優勢，但有可能會使整個質疑投訴處理程序耗時費錢，特別是在采用前述三機構、三渠道、三層次設計時更是如此。允許供應商在多機構、多渠道中進行選擇以及不過多設置質疑投訴處理層次（如沒有質疑程序前置要求）可更好地發揮多機構、多渠道模式的優勢，弱化其缺點。如果采用多機構、多渠道模式，一定要注意供應商質疑投訴的終審機構或唯一機構必須是法院或獨立行政審查機構，以確保供應商的質疑投訴能夠得到公正的處理。

中國可在分析上述不同模式利弊的基礎上，結合現有法律制度、行政結構，同時考慮GPA中關于政府采購供應商質疑投訴處理機制的其他要求（如救濟方法要求），改進現有供應商質疑投訴處理機構及質疑投訴處理渠道設計，使其能夠符合GPA中的相關要求，且能及時有效地解決政府采購供應商的質疑投訴，促進政府采購規則在我國的正確實施及政府采購制度在我國的健康發展。

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（責任編輯：蘭桂杰）