論城市群社會(huì)管理立法理念的轉(zhuǎn)變

〔摘要〕城市群的形成與發(fā)展是我國城市化和城市區(qū)域一體化進(jìn)程的一個(gè)重要表現(xiàn)。在這一過程中，許多城市間的公共事務(wù)需要在城市群層面上加以管理。城市群社會(huì)管理所針對(duì)的是需要城市群內(nèi)各城市以合作方式來加以管理的公共事務(wù)或提供的公共服務(wù)。當(dāng)前，協(xié)調(diào)性和探索性是我國城市群社會(huì)管理的兩個(gè)基本特點(diǎn)。城市群社會(huì)管理離不開立法，由于存在相應(yīng)的立法空白，在城市群社會(huì)管理這一問題上存在著非常充裕的立法空間。城市群社會(huì)管理立法需要明確相應(yīng)的理念作指導(dǎo)。當(dāng)下最重要的是實(shí)現(xiàn)立法理念從“控制”向“協(xié)調(diào)”的轉(zhuǎn)變，為此，需要從外部和內(nèi)部兩個(gè)方面予以落實(shí)。

〔關(guān)鍵詞〕城市化；城市群；社會(huì)管理

中圖分類號(hào)：D922.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-4096（2013）04-0091-06

一、問題的提出

近年來，一系列區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃的出臺(tái)，是對(duì)我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展模式的一種新探索。其中，城市群的發(fā)展及其規(guī)劃是重要內(nèi)容之一，而且這也契合了我國城市化以及區(qū)域城市一體化發(fā)展趨勢(shì)的要求。從法學(xué)、公共管理學(xué)和社會(huì)學(xué)等視角出發(fā)，對(duì)城市群形成和發(fā)展中的問題進(jìn)行研究，甚為必要。近年來屢屢為國家領(lǐng)導(dǎo)人在重要場合提及的社會(huì)管理創(chuàng)新問題，同樣有著重要的現(xiàn)實(shí)意義和學(xué)術(shù)研究價(jià)值。那么，城市群發(fā)展與社會(huì)管理創(chuàng)新之間又有何關(guān)聯(lián)呢？或再進(jìn)一步，城市群的社會(huì)管理創(chuàng)新立法問題，在我國社會(huì)實(shí)踐中是否為真實(shí)而非臆造的問題呢？

一般而言，政府法定職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)都屬于社會(huì)管理的對(duì)象。從《憲法》關(guān)于政府職權(quán)的規(guī)定來看，在我國可以納入社會(huì)管理范圍的事項(xiàng)非常廣泛。例如《憲法》第107條規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察及計(jì)劃生育等行政工作。所有這些行政工作都可以被視為地方政府社會(huì)管理的對(duì)象。而從憲法和法律關(guān)于社會(huì)管理的規(guī)定來看，在我國社會(huì)管理的主體主要是政府或行政主體，其他社會(huì)主體只是作為被管理對(duì)象而存在，這也是我國當(dāng)下社會(huì)管理體制的最大特點(diǎn)。然而，國外許多國家的成功經(jīng)驗(yàn)早已表明，實(shí)現(xiàn)良好的社會(huì)管理單純依靠政府或公權(quán)力機(jī)構(gòu)是不夠的，甚至以政府為單一管理主體的模式本身存在著重大缺陷。那么，在政府或行政主體占絕對(duì)主導(dǎo)地位的情況下，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理制度的創(chuàng)新以及進(jìn)行相應(yīng)的立法，存在多大的可能性或創(chuàng)新的空間呢？或者說，在涉及城市群社會(huì)管理立法時(shí)，立法者如何才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的創(chuàng)新呢？

本文的研究正是帶著上述問題展開的。將城市群、社會(huì)管理和立法理念這三個(gè)看似沒有直接關(guān)聯(lián)的事物加以連結(jié)，所遵循的是這樣一種邏輯：一方面，從地理空間上看，城市是社會(huì)管理的基本單元或主要承載者，在城市社會(huì)管理受我國行政和社會(huì)管理體制影響較深的情況下，處于形成和發(fā)展中的城市群或許可以在社會(huì)管理體制方面實(shí)現(xiàn)一定程度的突破；另一方面，現(xiàn)代化的社會(huì)管理所依據(jù)的應(yīng)該主要是法制，并且是一種良好的法制，而良好法制的產(chǎn)生又主要是通過立法來完成。立法者在何種理念的指導(dǎo)下開展立法，對(duì)于法制的實(shí)踐效果會(huì)產(chǎn)生根本性影響。概言之，城市群的發(fā)展是實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理創(chuàng)新的重要契機(jī)，而城市群社會(huì)管理立法理念的選擇又直接影響著我們?cè)谏鐣?huì)管理創(chuàng)新這條路上能走多遠(yuǎn)。

二、城市群社會(huì)管理的特點(diǎn)及其立法空間

1.城市群社會(huì)管理的特點(diǎn)

任何城市的發(fā)展不可能永遠(yuǎn)是封閉的，城市群的形成是城市化進(jìn)程中的必然現(xiàn)象或必經(jīng)階段。城市群的出現(xiàn)與運(yùn)行，必然伴隨著一些新的問題需要解決，或在理論上，或在制度上，或在實(shí)踐中，而這三個(gè)層面又往往是交織在一起的。社會(huì)管理問題存在于任何一個(gè)城市中，并且有些社會(huì)管理問題已經(jīng)超越了城市的地域范圍具有跨城市的屬性，因此，社會(huì)管理問題同樣是城市群在運(yùn)行過程中所必須面對(duì)的一個(gè)基本問題。城市群社會(huì)管理最大的特點(diǎn)是不存在一個(gè)統(tǒng)一的政府或行政實(shí)體來負(fù)責(zé)社會(huì)管理，它以組成城市群的各城市社會(huì)管理職權(quán)為基礎(chǔ)，需要各城市社會(huì)管理部門的合作與協(xié)調(diào)。筆者認(rèn)為，對(duì)城市群社會(huì)管理問題進(jìn)行研究有著重要意義：一方面，它不僅可以滿足城市群社會(huì)管理的需要；另一方面，也可以從理論和制度層面為我國社會(huì)管理體制或機(jī)制的創(chuàng)新提供參考，甚至成為社會(huì)管理創(chuàng)新的重要突破口。

掌握城市群社會(huì)管理的特點(diǎn)，是開展相關(guān)問題研究或具體制度建構(gòu)的前提。結(jié)合我國城市群形成的背景，以及城市社會(huì)管理的特點(diǎn)，筆者認(rèn)為，城市群社會(huì)管理有兩個(gè)基本特點(diǎn)：

第一，協(xié)調(diào)性。即城市群的社會(huì)管理不是依靠某個(gè)獨(dú)立或統(tǒng)一的政府或行政主體來實(shí)施，而是建立在城市群內(nèi)各城市有關(guān)社會(huì)管理部門合作與協(xié)調(diào)基礎(chǔ)之上。根據(jù)《憲法》和《組織法》的規(guī)定，各城市之間（我們假定組成城市群的各城市處于同等的行政級(jí)別）不存在行政隸屬關(guān)系，相互獨(dú)立，依法行使各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)管理職能。城市群社會(huì)管理不同于單個(gè)城市的社會(huì)管理，后者有著一套完整的政府機(jī)構(gòu)或行政體系，在各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)的管理方面也有著較為明確的依據(jù)和分工，而前者不存在這樣的機(jī)構(gòu)體系。城市群社會(huì)管理實(shí)際上是對(duì)城市間公共事務(wù)的管理或公共服務(wù)的提供，對(duì)此并無直接的法律依據(jù)，而只能依托各城市政府依法所享有的社會(huì)管理權(quán)，通過各城市之間的社會(huì)管理機(jī)構(gòu)的合作來開展相應(yīng)的社會(huì)管理工作。合作必然離不開協(xié)調(diào)，因此，協(xié)調(diào)性是城市群社會(huì)管理的最主要特點(diǎn)。

第二，探索性。這是由我國城市群發(fā)展的現(xiàn)狀和制度框架決定的。城市群的出現(xiàn)與發(fā)展在我國已經(jīng)歷了一段時(shí)期，但各項(xiàng)運(yùn)行機(jī)制還遠(yuǎn)未成熟，并且城市群的空間意義仍要大于內(nèi)涵意義，實(shí)質(zhì)性的合作尚未展開也很難展開。導(dǎo)致這一現(xiàn)狀的原因很多，其中一個(gè)非常重要的因素是長期以來所形成的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，即包括各城市政府在內(nèi)的各級(jí)政府在各自的行政區(qū)劃范圍內(nèi)，相對(duì)獨(dú)立地發(fā)展自己的經(jīng)濟(jì)事務(wù)，受這一模式的影響，社會(huì)管理事務(wù)也具有相應(yīng)的封閉性。城市群的規(guī)劃及其實(shí)施，在一定程度上迫使原來相對(duì)封閉的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理模式逐漸走向開放與合作（當(dāng)然，這并不意味著之前各城市之間不存在合作，但城市群視角中的合作顯然有別于傳統(tǒng)的城市之間的合作）。然而，歷史的慣性決定了城市群意義上的社會(huì)管理仍將在很長時(shí)期內(nèi)處于探索之中，許多制度的建立和機(jī)制的運(yùn)行都需要在摸索中成型并逐漸成熟，例如究竟哪些事務(wù)應(yīng)該或可以納入城市群社會(huì)管理的范疇，以及在這一過程中各城市政府或社會(huì)管理機(jī)構(gòu)之間的權(quán)利和義務(wù)、分工與職責(zé)如何確定等。

城市群社會(huì)管理所呈現(xiàn)出的這兩個(gè)特點(diǎn)，真實(shí)地反映了當(dāng)下我國城市群發(fā)展的現(xiàn)狀，以及現(xiàn)行城市社會(huì)管理體制對(duì)新的探索可能產(chǎn)生的影響甚至制約。盡管有關(guān)城市群社會(huì)管理創(chuàng)新的任何探索都會(huì)存在很大的風(fēng)險(xiǎn)與阻力，但是對(duì)處于快速發(fā)展中的城市群而言，這些探索是必要的。

2.城市群社會(huì)管理的立法空間

與城市一樣，城市群社會(huì)管理并非憑空進(jìn)行的，它要建立在一套規(guī)則體系基礎(chǔ)之上。這套規(guī)則體系賦予城市群社會(huì)管理權(quán)，界定其權(quán)限范圍，明確其管理對(duì)象或事務(wù)。這套規(guī)則體系應(yīng)該主要是法律。筆者認(rèn)為，法律在任何管理主體負(fù)責(zé)或參與的社會(huì)管理活動(dòng)中都應(yīng)該扮演著基礎(chǔ)性與主導(dǎo)性的作用，城市群的社會(huì)管理也不例外。

對(duì)于城市群社會(huì)管理立法，我們可以從兩個(gè)視角來認(rèn)識(shí)：外部視角和內(nèi)部視角。所謂外部視角，是指有關(guān)城市群社會(huì)管理的立法，即中央立法機(jī)關(guān)或城市群所在的省、自治區(qū)或直轄市的立法機(jī)關(guān)為了加強(qiáng)或改進(jìn)城市群的社會(huì)管理所進(jìn)行的立法。內(nèi)部視角則是指城市群在社會(huì)管理過程中的自行立法，在我國現(xiàn)階段，具體是指城市群內(nèi)的各城市之間就城市群的社會(huì)管理及活動(dòng)所進(jìn)行的合作立法。無論是外部視角還是內(nèi)部視角，我國城市群社會(huì)管理立法都存在很大的立法空間，存在著大量需要通過城市群立法來實(shí)施管理的社會(huì)事務(wù)。

從外部視角看，有關(guān)城市群社會(huì)管理的體制和基本制度問題，都需要通過中央立法來規(guī)定，省級(jí)地方立法起補(bǔ)充作用。城市群或都市區(qū)在我國已不是一個(gè)陌生概念，已經(jīng)被正式寫入一些區(qū)域規(guī)劃文件中，如《中原城市群總體發(fā)展規(guī)劃綱要》中規(guī)劃了中原城市群產(chǎn)業(yè)布局基本架構(gòu)；《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》中明確提出：“建設(shè)沿海城鎮(zhèn)體系，打造大連、錦葫興凌（錦州、葫蘆島、興城、凌海）、營盤鲅（營口、盤錦、鲅魚圈）等3個(gè)都市區(qū)。”但是，無論是《中原城市群總體發(fā)展規(guī)劃綱要》，還是《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》，以及其他類似的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，都屬于政策性文件而非正式的法律文件。這就意味著，無論相關(guān)規(guī)劃文件中對(duì)城市群的運(yùn)行如何描述或設(shè)計(jì)，只要現(xiàn)行的行政體制以及法律框架不做變動(dòng)，包括社會(huì)管理事項(xiàng)在內(nèi)的城市群發(fā)展構(gòu)想就很難取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，除非我們延續(xù)那種為了改革而漠視既定規(guī)則的思維。因此，在現(xiàn)行憲法和法律關(guān)于城市群運(yùn)行規(guī)定基本處于空白的情況下，城市群社會(huì)管理立法存在著很大的立法空間。例如城市群社會(huì)管理的必要性和正當(dāng)性問題、地方政府尤其是城市政府社會(huì)管理自主權(quán)的問題、政府管理與社會(huì)自治之間關(guān)系的問題，以及其他一些與社會(huì)管理有關(guān)的具體機(jī)制性問題（如社會(huì)管理的公眾參與機(jī)制）等。

從內(nèi)部視角看，許多城市社會(huì)管理事務(wù)都已超出了某一城市的管理空間，需要通過城市間的合作也即在城市群層面上進(jìn)行處理，這些社會(huì)事務(wù)既是城市群社會(huì)管理立法的主要對(duì)象，也是推動(dòng)城市群形成并不斷發(fā)展的重要原因。從性質(zhì)上可將這些社會(huì)事務(wù)劃分為管理和服務(wù)兩種類型。其中，管理類社會(huì)事務(wù)包括管理規(guī)則的制定、社會(huì)秩序的維護(hù)、行政規(guī)劃的實(shí)施、環(huán)境保護(hù)，以及其他依法由城市政府負(fù)責(zé)管理的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化事務(wù)。服務(wù)類社會(huì)事務(wù)包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)福利保障、教育服務(wù)改善、信息資源提供，以及其他與城市發(fā)展和社會(huì)公眾發(fā)展需求相關(guān)的公共服務(wù)。例如在《山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》中，就對(duì)山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)（也即藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)城市群）產(chǎn)業(yè)體系的重新架構(gòu)、海洋科技和教育的加大投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的改進(jìn)、海洋生態(tài)文明建設(shè)等管理類和服務(wù)類社會(huì)事務(wù)，結(jié)合城市群內(nèi)部各城市的特點(diǎn)進(jìn)行了規(guī)劃。盡管這一規(guī)劃的制定者是山東省政府并得到國家發(fā)改委的批準(zhǔn)，但是這一發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施主體則是山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)部的各個(gè)城市，其中絕大部分社會(huì)事務(wù)的管理和公共服務(wù)的提供，都需要借助各城市間的合作才能達(dá)到。《山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》只是一個(gè)政策性文件，政策之后應(yīng)是法律。無論是何種類型的城市群發(fā)展規(guī)劃，這些政策性文件在城市群形成和發(fā)展之初可能會(huì)發(fā)揮主導(dǎo)甚至決定性的整合和促進(jìn)作用，但這些規(guī)劃往往更多地停留在對(duì)發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展機(jī)制較為宏大的設(shè)計(jì)層面上，而如何具體落實(shí)這些目標(biāo)，以及在這一過程中有關(guān)各方權(quán)利和義務(wù)的設(shè)定和機(jī)制運(yùn)作等微觀問題上，法律所發(fā)揮的功能是政策性文件所無法替代的。總之，城市群內(nèi)部大量存在的社會(huì)事務(wù)為其提供了充足的立法空間。

三、城市群社會(huì)管理實(shí)現(xiàn)從“控制”到“協(xié)調(diào)”立法理念轉(zhuǎn)變的原因

城市群社會(huì)管理立法除了要在現(xiàn)行立法體制框架內(nèi)運(yùn)行并遵守相關(guān)法律規(guī)定外，還要遵循相應(yīng)的立法理念。立法理念的選擇會(huì)在很大程度上決定著城市群社會(huì)管理立法的價(jià)值與功能定位，并將影響立法的實(shí)施效果。當(dāng)然，立法理念的確定與社會(huì)管理理念的定位直接相關(guān)，任何社會(huì)管理都是在一定理念指導(dǎo)下開展的。長期以來，我國社會(huì)管理所奉行的主要是“控制”理念，即政府實(shí)施社會(huì)管理的目標(biāo)及出發(fā)點(diǎn)是如何將各類社會(huì)組織及其活動(dòng)置于政府權(quán)力可控范圍之內(nèi)。這一理念指導(dǎo)下的社會(huì)管理具有三個(gè)特點(diǎn)：一是政府通過法律或行政等手段，將各領(lǐng)域的社會(huì)事務(wù)盡可能地納入社會(huì)管理范圍內(nèi)，并設(shè)置相應(yīng)的活動(dòng)準(zhǔn)則，使其不偏離政府預(yù)設(shè)的社會(huì)管理目標(biāo)；二是政府的社會(huì)管理權(quán)幾乎可以延伸到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域。相比之下，政府之外的非政府組織或社會(huì)團(tuán)體在社會(huì)管理中所發(fā)揮的作用有限；三是看似龐大的政府社會(huì)管理權(quán)以及相應(yīng)的管理體制，實(shí)際上并未真正有效地發(fā)揮預(yù)期作用，反而在許多情形中顯得左支右絀、力不從心，并且還暴露了一些體制性的弊端，如腐敗頻出和效率低下問題。總之，盡管現(xiàn)行社會(huì)管理體制有其不可替代的積極意義，但其中的一些弊端以及所面臨的愈加繁重的社會(huì)管理任務(wù)，使得尋求變革和創(chuàng)新成為不可避免。

由于社會(huì)管理的“控制”理念主要是通過立法來確立和不斷強(qiáng)化的，例如憲法和地方組織法關(guān)于各級(jí)政府社會(huì)管理職權(quán)的設(shè)定，以及各類具體法律、法規(guī)等關(guān)于政府行政管理職權(quán)的規(guī)定等，都在從不同層面維護(hù)“控制”理念，因此，欲實(shí)現(xiàn)城市群社會(huì)管理體制和機(jī)制的創(chuàng)新，就需要首先從立法層面來轉(zhuǎn)變這種理念。至于轉(zhuǎn)變的方向，本文認(rèn)為應(yīng)該由“控制”理念逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡f(xié)調(diào)”理念。所謂“協(xié)調(diào)”理念，具體是指在城市群社會(huì)管理過程中，應(yīng)該更為注重城市群內(nèi)各城市政府之間的合作，以及城市政府與非政府組織甚至個(gè)人之間的協(xié)作。這里所以強(qiáng)調(diào)城市群社會(huì)管理立法應(yīng)實(shí)現(xiàn)“協(xié)調(diào)”理念的轉(zhuǎn)變，是因?yàn)闊o論在理論上還是在實(shí)踐中，與“控制”理念相比，“協(xié)調(diào)”理念都更具必要性和可行性。

從理論上看，“當(dāng)代管理理論已經(jīng)開始承認(rèn)，管理者的管理活動(dòng)既存在層級(jí)內(nèi)部，又存在組織之間，這涉及到政府間的聯(lián)絡(luò)工作，亦涉及到政府和非政府部門之間的聯(lián)絡(luò)工作。”^[1]近年來，以合作與協(xié)作為核心內(nèi)容的治理理論逐漸為我國學(xué)者所重視，如王旭^[2]通過對(duì)美國大都市區(qū)管理模式及其研究重心轉(zhuǎn)變的研究指出，美國大都市區(qū)管理已經(jīng)實(shí)現(xiàn)“從體制改革到治道改革”，而治道改革的核心在于強(qiáng)調(diào)合作與協(xié)作，其中合作主要指政府間合作，協(xié)作則指政府與非政府間的協(xié)作，一般是形成公共和私人的伙伴關(guān)系甚至是部分公有事業(yè)部門私有化。總之，學(xué)者們通過對(duì)全球性地方政府改革及社會(huì)治理理論的研究，已經(jīng)基本達(dá)成了理論共識(shí)：社會(huì)管理或地方公共事務(wù)的有效治理，決不能單純依靠地方政府，需要將視野擴(kuò)展到地方政府與其它橫向和縱向的政府間關(guān)系、地方政府與社會(huì)組織或私人部門甚至社會(huì)個(gè)體之間的關(guān)系。這一理論共識(shí)同樣適用于城市群社會(huì)管理。

就我國城市群社會(huì)管理實(shí)踐來看，之所以要實(shí)現(xiàn)從“控制”向“協(xié)調(diào)”立法理念的轉(zhuǎn)變，個(gè)中原因除“控制”理念指導(dǎo)下的社會(huì)管理暴露出許多弊端外，還與城市群發(fā)展及其社會(huì)管理自身的特點(diǎn)有很大關(guān)系。城市群的出現(xiàn)及運(yùn)行雖然對(duì)我國漸趨僵化的行政體制形成了一定程度的沖擊，但同時(shí)也為行政體制的改革提供了良好的契機(jī)。在我國，政府的社會(huì)管理是借助于行政職能條塊分割、上下級(jí)政府職能同構(gòu)的行政體制來承接的，這就導(dǎo)致了社會(huì)管理活動(dòng)實(shí)際上也是處于一種條塊分割和職能同構(gòu)的境地。例如我國《信訪條例》關(guān)于信訪活動(dòng)的基本原則便是“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)”，盡管這是針對(duì)信訪活動(dòng)而言的，但又何嘗不是我國社會(huì)管理體制的縮影呢？應(yīng)該說，以克服行政區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式弊端為最初目的的城市群發(fā)展規(guī)劃的出臺(tái)，不僅是對(duì)突破我國行政區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的嘗試，也在很大程度上沖擊了既有的社會(huì)管理體制，并為社會(huì)管理體制的創(chuàng)新提供了重要契機(jī)或突破口。城市群的出現(xiàn)在一定程度上打破了現(xiàn)行法律關(guān)于行政區(qū)劃的體制性限定，使得一些經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理活動(dòng)可以在更大的地域范圍尤其是跨行政區(qū)劃之間開展，從根本上沖擊了屬地管理的原則。但城市群并非一級(jí)政府，它所實(shí)施的社會(huì)管理活動(dòng)要依托于其內(nèi)部各城市的社會(huì)管理權(quán)，這就要求城市群社會(huì)管理立法，無論在外部視角還是內(nèi)部視角意義上，都不能再死守原來的“控制”理念，而應(yīng)適時(shí)地轉(zhuǎn)換為“協(xié)調(diào)”理念。

再者，建國以來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府權(quán)力無限膨脹，其觸角幾乎伸展到任何一個(gè)社會(huì)角落，社會(huì)自治的空間被極度壓縮。盡管改革開放以來這一局面有了很大的改觀，但由于歷史的慣性，政府還是習(xí)慣于為社會(huì)的發(fā)展設(shè)定一個(gè)目標(biāo)，包括在社會(huì)管理領(lǐng)域總是力圖將各類社會(huì)事務(wù)置于其預(yù)設(shè)或可控的范圍內(nèi)，而且相應(yīng)的立法也服務(wù)于此，社會(huì)自治的空間依然有限。若要真正尋求社會(huì)管理體制的創(chuàng)新，就應(yīng)該嘗試改變這種政府社會(huì)管理權(quán)“一權(quán)獨(dú)大”的體制，逐漸賦予各類非政府組織或社會(huì)團(tuán)體更大的自治權(quán)，并使其在社會(huì)管理過程中發(fā)揮更大的甚至在某些事務(wù)上主導(dǎo)性的作用。而且，“從概念上講，所謂社會(huì)管理，主要是指政府和社會(huì)組織為促進(jìn)社會(huì)系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的組成部分、社會(huì)生活的不同領(lǐng)域以及社會(huì)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和控制的過程。”^[3]各類社會(huì)組織本來就應(yīng)該成為社會(huì)管理的基本主體之一。作為正處于形成和發(fā)展初期的城市群，各項(xiàng)體制或機(jī)制的產(chǎn)生固然要受制于現(xiàn)行的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體制，但畢竟城市群及其社會(huì)管理是以一種新事物的面目出現(xiàn)的，既然實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新的重要性已經(jīng)成為共識(shí)，為何不嘗試以城市群社會(huì)管理及其立法為契機(jī)來探索各種創(chuàng)新的可能性，尤其是在城市群社會(huì)管理過程中實(shí)現(xiàn)一定程度上的政府與社會(huì)組織的“權(quán)力共享”局面呢？如果政府認(rèn)為這種嘗試對(duì)于更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理目的是有益的，那么城市群社會(huì)管理立法理念實(shí)現(xiàn)由“控制”向“協(xié)調(diào)”的轉(zhuǎn)變也是必要的。

四、城市群社會(huì)管理立法如何實(shí)現(xiàn)向“協(xié)調(diào)”理念的轉(zhuǎn)變

實(shí)現(xiàn)城市群社會(huì)管理立法理念的轉(zhuǎn)變，并非一蹴而就的事情，它仍需要從外部和內(nèi)部兩個(gè)視角入手。就外部視角來看，中央和省級(jí)地方在進(jìn)行有關(guān)城市群及其社會(huì)管理立法時(shí)，應(yīng)該逐步確立“協(xié)調(diào)”理念。顯然，中央立法在這一過程中扮演著關(guān)鍵的角色。對(duì)此，有必要對(duì)現(xiàn)行《憲法》、《地方組織法》、《立法法》以及其他相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修改，并且再通過中央立法在以下四個(gè)方面做出調(diào)整或予以明確：

第一，通過認(rèn)可城市政府的社會(huì)管理活動(dòng)可以跨城市實(shí)施，而非只能局限于本城市行政區(qū)劃范圍內(nèi)，間接承認(rèn)城市群社會(huì)管理存在的合法性（包括合憲性）。本文并不主張直接通過中央立法的方式確立城市群的社會(huì)管理主體地位，因?yàn)檫@種做法所延續(xù)的依然是一種控制理念，即使在這樣的立法中城市群沒有作為一級(jí)政府存在，但由于城市群獲得了直接的社會(huì)管理主體地位，城市群內(nèi)部各政府之間的那種合作與協(xié)商的契約色彩也會(huì)因此變淡，各城市政府與城市群內(nèi)各非政府組織或個(gè)人之間的協(xié)作關(guān)系還會(huì)受到?jīng)_擊。城市政府與社會(huì)組織或個(gè)人之間依然是一種管理和被管理的關(guān)系，只不過它們稍加裝飾出現(xiàn)在了城市群這一舞臺(tái)上而已。這顯然背離了協(xié)調(diào)理念。

第二，調(diào)整地方立法權(quán)在城市政府之間的配置，尤其要重新審視和改革我國現(xiàn)行立法制度中存在的城市立法資源分配不均的問題。對(duì)于這一問題，本文將較大的市的涵義或范圍予以統(tǒng)一回歸至《憲法》關(guān)于較大的市的規(guī)定，即較大的市指的是轄有區(qū)、縣的地級(jí)市，同時(shí)依《立法法》規(guī)定賦予所有較大的市以地方立法權(quán)^[4]。鑒于當(dāng)前城市群的基本構(gòu)成單位仍為轄有區(qū)、縣的地級(jí)市，只有依據(jù)上述主張，才能建立起城市群內(nèi)部各城市政府之間的平等關(guān)系，有關(guān)的社會(huì)管理立法合作才能得以真正施展。

第三，與地方立法權(quán)重新配置相關(guān)的是，有關(guān)中央和地方政府之間在社會(huì)管理上的分工問題，同樣需要通過中央立法進(jìn)一步明確，尤其應(yīng)該擴(kuò)大地方政府的社會(huì)管理職權(quán)范圍以及社會(huì)管理自主權(quán)。同時(shí)，中央立法還應(yīng)授權(quán)更多的非政府組織或社會(huì)團(tuán)體，例如各種協(xié)會(huì)或中介組織以相應(yīng)的社會(huì)管理權(quán)，允許其通過團(tuán)體自治和公眾參與等方式，分擔(dān)一定的社會(huì)事務(wù)管理職能，并隨著相關(guān)機(jī)制的完善逐步擴(kuò)大其所管理事務(wù)的范圍。

第四，在將政府職能定位為服務(wù)的前提下，對(duì)社會(huì)管理事務(wù)做更為細(xì)致的分類，例如可分為管理型事務(wù)和服務(wù)型事務(wù)。對(duì)于跨城市的管理型事務(wù)，中央立法應(yīng)允許城市群內(nèi)的各城市政府通過相互合作的方式進(jìn)行處理，而對(duì)于跨城市的服務(wù)型事務(wù)，中央立法也應(yīng)嘗試允許非政府組織參與其中，與城市政府進(jìn)行協(xié)作，更好地達(dá)到管理或服務(wù)目的。

城市群社會(huì)管理立法理念能夠?qū)崿F(xiàn)多大程度的轉(zhuǎn)變，直接取決于中央立法愿意在多大程度貫徹“協(xié)調(diào)”理念。當(dāng)然，中央立法是一個(gè)非常復(fù)雜的利益博弈過程，立法理念由“控制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡f(xié)調(diào)”將會(huì)大大影響甚至損害那些已受惠于控制理念的行政機(jī)關(guān)或有關(guān)主體的利益，很容易引起其反對(duì)甚至抵制，這是中央立法在理念轉(zhuǎn)變過程中必然要面對(duì)的，也是我們應(yīng)該意識(shí)到的現(xiàn)實(shí)。我們對(duì)此應(yīng)該保持足夠的理性與耐心，并通過各種方式或途徑來推動(dòng)中央立法的這種轉(zhuǎn)變。至于省級(jí)地方立法在這一過程中所扮演的角色，可以根據(jù)中央立法的情況以及城市群社會(huì)管理立法的需求，有針對(duì)性地通過具體制度或機(jī)制的調(diào)整與建立，來切實(shí)推動(dòng)城市群立法理念由“控制”向“協(xié)調(diào)”的轉(zhuǎn)變。

就內(nèi)部視角而言，城市群內(nèi)部各城市之間在社會(huì)管理問題上進(jìn)行合作立法時(shí)，也應(yīng)該以“協(xié)調(diào)”為其主導(dǎo)性立法理念。與外部視角的立法不同，城市群的自行立法主要著眼于城市群社會(huì)管理過程中一些具體規(guī)則的建立和完善，包括城市政府間在城市群社會(huì)管理合作過程中各自的分工與職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)等問題；城市政府與非政府組織在協(xié)作提供社會(huì)服務(wù)過程中的各自權(quán)利和義務(wù)，以及應(yīng)該遵循怎樣的規(guī)則等問題。具體來講，內(nèi)部視角的城市群社會(huì)管理立法在其理念轉(zhuǎn)變過程中應(yīng)處理好以下三個(gè)方面問題：

第一，城市群社會(huì)管理立法本身需要協(xié)調(diào)。在現(xiàn)行立法體制下，并不存在獨(dú)立的城市群立法機(jī)關(guān)，城市群社會(huì)管理立法要建立在城市群內(nèi)各城市立法合作基礎(chǔ)上。對(duì)于城市群合作立法的路徑，有學(xué)者總結(jié)了如下三點(diǎn)，即構(gòu)建區(qū)域共同規(guī)章、制定示范性文本和賦予政府協(xié)議以法律效力^[5]。這三種路徑或模式都有其可行性與弊端，但無論采用何種，都離不開城市群內(nèi)各城市立法機(jī)關(guān)（尤其是城市政府）之間的合作與協(xié)調(diào)。因此，城市群社會(huì)管理立法活動(dòng)本身就需要進(jìn)行充分的“協(xié)調(diào)”。

第二，在具體的城市群公共事務(wù)管理方面，例如城市群環(huán)境治理、公路和鐵路等公共基礎(chǔ)設(shè)施的修建與維護(hù)，以及垃圾處理等，需要各城市政府之間的合作與協(xié)調(diào)，相應(yīng)的立法應(yīng)反映并促進(jìn)這種合作與協(xié)調(diào)關(guān)系。存在于城市政府之間的另一種合作情形是，城市群內(nèi)某個(gè)城市與城市群內(nèi)其他城市之間通過合同方式，將本城市的部分公共事務(wù)實(shí)行服務(wù)外包。在地方政府公共服務(wù)簽約外包方面，美國的“萊克伍德方案”為開先河者。在萊克伍德市政府與洛杉磯縣政府簽訂的公共服務(wù)外包合同中，萊克伍德市政府將犯罪預(yù)防與控制、道路維護(hù)和校區(qū)火災(zāi)安全教育等公共管理或服務(wù)事項(xiàng)，都通過購買的方式交由洛杉磯縣政府來實(shí)施^[6]。當(dāng)然，這種社會(huì)管理模式在我國當(dāng)前乃至今后很長時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)的可能性不大，但它畢竟為城市群社會(huì)管理提供了一種可供參考的模式，并且它所體現(xiàn)的仍是一種協(xié)調(diào)而非控制的理念。無論何種合作模式下的立法，“協(xié)調(diào)”理念都應(yīng)該是最佳的選擇，因?yàn)樵诟鞒鞘猩鐣?huì)管理權(quán)相互獨(dú)立的情況下，“控制”無從談起。

第三，在城市群社會(huì)管理尤其是公共服務(wù)提供過程中，加強(qiáng)城市政府與非政府組織之間的協(xié)作，在許多情況下會(huì)更高效一些，有關(guān)城市群立法應(yīng)該重點(diǎn)推進(jìn)和完善這一模式下的各項(xiàng)具體制度或機(jī)制。其實(shí)在美國，政府及其官員早已意識(shí)到：“當(dāng)私人供應(yīng)商已經(jīng)做好與政府做生意的準(zhǔn)備之后，政府就根本沒有必要自己生產(chǎn)所有的物品和服務(wù)”，并且“實(shí)際上從美國內(nèi)戰(zhàn)到第二次世界大戰(zhàn)，政府與私人部門合同管理的基本原則一直都沒有改變。法律只是要求政府的合同管理者列出他們想要購買的物品和服務(wù)的詳細(xì)說明，然后為發(fā)標(biāo)做出必要的廣告宣傳，并在預(yù)定的時(shí)間和地點(diǎn)進(jìn)行公開招標(biāo)，最后將承包合同裁定給符合說明條件的出價(jià)最低的競標(biāo)者”^[7]。同樣，在我國城市群社會(huì)管理過程中，政府與私人部門之間的協(xié)作同樣值得期待，而立法在其中所應(yīng)扮演的協(xié)調(diào)角色也就一目了然了。

總之，城市群的形成和發(fā)展為我國社會(huì)管理創(chuàng)新提供了良好契機(jī)，若要借此實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理體制或機(jī)制的創(chuàng)新，首先應(yīng)完成城市群社會(huì)管理立法理念從“控制”向“協(xié)調(diào)”的轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，這一轉(zhuǎn)變會(huì)牽扯到很多問題，有些甚至是根本性的問題，這就需要立法者和政府改革者真正著眼于長遠(yuǎn)并以堅(jiān)定的改革立場，通過中央立法、地方立法和城市群立法等各個(gè)層面全方位地推動(dòng)這一立法理念的轉(zhuǎn)變。

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（責(zé)任編輯：王秀中）