開發(fā)區(qū)土地管理中加強行政手段之我見

摘 要 我國的開發(fā)區(qū)土地管理中，存在著嚴重的設(shè)置泛濫以及圈占土地的怪象。究其原因在于行政管理手段的運用力度不強，以及土地行政部門的內(nèi)在利益驅(qū)動使然。必須加強對行政手段的正確運用。

關(guān)鍵詞 開發(fā)區(qū)土地管理 加強 行政手段

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A

Ideas on Strengthening Administrative Means in Development Zone Land Management

Abstract In China's development zone land management， the existence of the a serious set flood and occupy land Guaixiang. The reason is that efforts to use administrative means， and its intrinsic interest-driven nature of the land administration department. The need to strengthen the correct use of administrative means.

Key words development zone land management； strengthen； administrative means

1 行政手段的內(nèi)容、運用范圍及其特點

1.1 行政手段的內(nèi)容和運用范圍

行政手段是一種依靠行政組織的權(quán)威和行政崗位的權(quán)力，運用命令、指示等強制性的方式，對下屬或下一層次行政機關(guān)施加直接影響的方法。無論是在公共行政的領(lǐng)域，還是在私人行政的領(lǐng)域，這種手段都是以權(quán)威和服從為前提的，表現(xiàn)為一種權(quán)力支配關(guān)系，其作用形式是根據(jù)行政組織系統(tǒng)的層次結(jié)構(gòu)自上而下發(fā)揮作用的。組織的權(quán)威是根據(jù)組織系統(tǒng)的等級結(jié)構(gòu)而被賦予組織中不同層級上的職務(wù)和職位的，當組織權(quán)威與這些職務(wù)和職位聯(lián)系在一起的時候，是以權(quán)力的形式出現(xiàn)的。處在這些職務(wù)和職位上的人，有著確定的職權(quán)和職責范圍。行政手段的基本要求是：在權(quán)威和權(quán)力的作用范圍內(nèi)，下級必須服從上級。

在歷史上，行政手段是最早被運用到管理中來的手段之一；到了近代，一切稍大規(guī)模的管理活動也都包含著行政手段。國家與社會公共事務(wù)管理的領(lǐng)域是行政手段廣泛運用的領(lǐng)域，或者說這是主要運用行政手段的管理系統(tǒng)。除了這個領(lǐng)域，在各種各樣的企業(yè)、事業(yè)管理領(lǐng)域中，也普遍運用行政手段。可以說在一切具有層級結(jié)構(gòu)的組織中，都程度不同地運用行政手段。

1.2 行政手段的基本特點

由于行政手段是建立在權(quán)威與服從關(guān)系的基礎(chǔ)上的，是一種權(quán)力支配關(guān)系，較少給下屬留下回旋余地。這就要求管理者在運用行政手段時，必須正確認識行政手段的基本特點，對行政手段的長處和不足都能了然于胸，從而更好地揚長避短，防止行政手段在運用中出現(xiàn)專制化的傾向。

行政手段具有權(quán)威性。行政手段所依據(jù)的是組織的權(quán)威。一般來說組織層級越高，權(quán)威就越強。不論發(fā)生什么情況，來自上級的命令、指示等，都是具有權(quán)威性的。行政手段的權(quán)威性，還是表現(xiàn)在它的作用和范圍上。因為組織層級越高，它的權(quán)威就越強。由它發(fā)出的命令和指示等，適用范圍也就越廣，其接受率也就越高。

行政手段具有強制性。強制性是與權(quán)威性聯(lián)系在一起的，建立在權(quán)威基礎(chǔ)上的命令、指示等，必然帶有強制性的色彩。行政手段的強制性存在于有著直屬關(guān)系的兩個組織層級中，隨著組織層級之間間距的擴大，強制性會出現(xiàn)減弱的趨勢。也就是說，在兩個組織層級存在著的組織層級越多，強制性減弱的程度就越深。這也就是俗語所說的“縣官不如現(xiàn)管”。

行政手段具有垂直性。行政手段的垂直性是指權(quán)力作用方向的垂直性，是通過組織系統(tǒng)、組織層級自上而下地實施管理活動的權(quán)力運行方式。行政手段的垂直性表明：它是一種權(quán)責分明、信息溝通方便、便于統(tǒng)一指揮、集中管理的管理方式。

行政手段具有隨機性。行政手段的隨機性也就是它的直接性、靈活性和具體性。也就是說，這一手段的運用，總是根據(jù)具體的情況而作出具體的選擇，因時間、地點、條件和對象的變化而變化。所以，任何行政指令都是在某一特定的時間內(nèi)容對某一特定的對象起作用，具有明確的指向性和一定的時效性。一項行政命令往往只在極短的時間內(nèi)才具有約束力，一旦時過境遷，這項命令無需廢止也就不再發(fā)生作用。

行政手段具有無償性。行政手段適用于組織的等級原則，上下級之間不存在平等關(guān)系，下級的權(quán)力來自于上級的授權(quán)。所以，下級應(yīng)對上級負責，沒有討價還價的余地。上級對下級有著無償支配權(quán)，一切僅根據(jù)管理活動的需要，不考慮價值補償問題。

2 我國目前開發(fā)區(qū)設(shè)置的泛濫及其土地的被圈占

2.1 當前違規(guī)濫設(shè)各類開發(fā)區(qū)及圈占土地之亂象

自1984年國務(wù)院批準設(shè)立第一批經(jīng)濟開發(fā)區(qū)以來，全國各類開發(fā)區(qū)快速發(fā)展，在推進城鎮(zhèn)化、促進經(jīng)濟發(fā)展方面起到了良好的試點和示范作用。但是，在經(jīng)濟開發(fā)區(qū)發(fā)展過程中也出現(xiàn)了一些不容忽視的問題，最為突出的就是開發(fā)區(qū)過多過濫、大量圈地。國家三令五申，除國務(wù)院和省級政府外，省以下地方政府和其他部門均無權(quán)批準設(shè)立經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。但是這些規(guī)定沒有得到嚴格的執(zhí)行。全國自設(shè)立開發(fā)區(qū)以來，每個時期都有違規(guī)越權(quán)設(shè)立的開發(fā)區(qū)。針對開發(fā)區(qū)過多過濫問題，國家曾對開發(fā)區(qū)進行過兩次較大規(guī)模的集中清理， 但每次清理過后，開發(fā)區(qū)都會“死灰復燃”。特別是近年來，一些地方政府領(lǐng)導為追求政績，把開發(fā)區(qū)作為推動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的“政策載體”和“操作平臺”，競相設(shè)立新的開發(fā)區(qū)。設(shè)立開發(fā)區(qū)幾乎成為地方政府追求經(jīng)濟發(fā)展的普遍模式。一些地方設(shè)立開發(fā)區(qū)完全不顧當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展實際，盲目“跟風”，有的地方一度提出各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要設(shè)立開發(fā)區(qū)，并把設(shè)立開發(fā)區(qū)作為考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的硬指標。2002年下半年，地方政府陸續(xù)換屆后，以各種名目搞開發(fā)區(qū)、違規(guī)大量圈占土地，盲目上新項目之風呈現(xiàn)蔓延之勢，形成新一輪的“圈地熱”。違規(guī)設(shè)立開發(fā)區(qū)的不僅有市、縣、鄉(xiāng)各級地方政府，還包括國務(wù)院和省級政府的眾多部門，開發(fā)區(qū)的名稱也是五花八門，除“經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)”、“高新技術(shù)開發(fā)區(qū)”等名稱外，還有“投資區(qū)”、“產(chǎn)業(yè)園”、“工業(yè)小區(qū)”、“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)”等。很多開發(fā)區(qū)建設(shè)脫離當?shù)貙嶋H，貪大求洋，建“花園式廠房”、“平房式廠房”，有的企業(yè)甚至借分期發(fā)展為名“多占少用”土地，閑置浪費大量土地資源。很多開發(fā)區(qū)實行封閉管理，實際成了違規(guī)提供低地價、低稅收的“政策特區(qū)”。

2.2 違規(guī)濫設(shè)各類開發(fā)區(qū)及圈占土地之亂象的原因

由此可見，問題不在建設(shè)用地和征地審批權(quán)有無，而是占了地根本不報批，但土地管理部門為什么不處理呢？“因為大量土地違法案件的主體是各級人民政府。”而各級人民政府本身就是行政管理機關(guān)。而政府行政管理機關(guān)“執(zhí)法犯法”的原因則在于：

（1）巨大利益的驅(qū)動。自20世紀以來財政分權(quán)是世界各國流行的做法，我國也從1980年開始進行財政分權(quán)改革，經(jīng)過改革確立了我國中央政府和地方政府的財政收入基本格局，同時規(guī)定各級政府以自己的收入安排支出，從而形成各級政府獨立的預算。在這樣的制度安排下，經(jīng)過多年的實踐，財力逐步向上集中，但是一些職能和責任卻沒有上收，并且還新下放了一些職能和責任，這樣一來就使中央政府和地方政府之間出現(xiàn)了嚴重的財權(quán)與事權(quán)失衡狀況。由于政府具有強大的土地資源配置權(quán)力，土地逐漸成為地方政府發(fā)展經(jīng)濟的依托，成為增加財政收入的重要手段。土地對經(jīng)濟發(fā)展和財政收入增長如此重要，土地此時已經(jīng)不僅僅只是一種經(jīng)濟資源，而更是一種“政治資源”，不當?shù)恼袨閷е峦恋毓芾砘靵y。

（2）行政手段運用的不力。在現(xiàn)行土地管理體制下，土地管理部門對于地方政府的土地違法行為難以形成有效的制約。根據(jù)“塊塊為主”的領(lǐng)導體制，土地管理部門受同級政府領(lǐng)導，并對同級人民政府負責，上下級土地管理部門之間只存在業(yè)務(wù)指導關(guān)系。在這種情況下，土地管理部只能是同級政府的辦事機構(gòu)和同級政府意志的執(zhí)行者，不可能對政府的土地違法行為的發(fā)生形成制約。在土地管理和土地利用上“不換腦袋，就換位子”的情況時有發(fā)生，有些地方的土地管理局局長由于秉公執(zhí)法、依法行政而被撤換。這種體制，是造成我國耕地保護中有法不依、有法難依、執(zhí)法不嚴現(xiàn)象發(fā)生的根本原因之一。

總之，當前我國土地管理產(chǎn)生諸多問題的重要原因之一，是由于對行政手段的認識和運用不足所導致。

3 加強土地管理中行政手段的若干思考

3.1 高度認識加強土地行政管理的重要性

我國的基本國情之一是人均耕地少，而且處于工業(yè)化階段，建設(shè)用地是社會經(jīng)濟發(fā)展所必需的，我國土地的基本問題就是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地與建設(shè)用地的協(xié)調(diào)與平衡。農(nóng)業(yè)用地向建設(shè)用地的轉(zhuǎn)化是不可逆轉(zhuǎn)的過程，土地政策的核心在于耕地保護。保護耕地成為我國的一項基本國策。

如前所述，土地管理部門為什么不敢處理土地違法案件的原因，其就在于地方政府的包庇和護短。地方政府的管理行為是否合法，直接關(guān)系到土地法制的實施。有些地方政府在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，以犧牲耕地來換取經(jīng)濟的暫時發(fā)展。地方政府不依法行政的主要表現(xiàn)，就是非法批地。在我國現(xiàn)行土地管理體制下，土地管理部門對地方政府的土地違法行為難以形成有效的制約。土地管理部門只能是同級政府的辦事機構(gòu)和同級政府意志的執(zhí)行者，不可能對政府的土地違法行為的發(fā)生形成制約。因此，各級地方政府一定要高度認識到土地管理問題的重要性和緊迫性。

3.2 強化行政手段來加強對土地的管理

突出土地管理目標導向。依據(jù)土地管理目標的要求，確定采取運用行政手段的方式。對于不同的土地管理任務(wù)，不同的土地管理目標，來選擇最適宜的行政方式。方式對頭了，會收到事半功倍的效果；否則，就起不到應(yīng)有的作用。

建立一套嚴密的加強土地管理的土地行政管理機構(gòu)體系，這個體系必須要以土地管理的任務(wù)為中心，必須隨時隨地地根據(jù)土地管理的效益來建立和加強行政手段對土地的管理。因土地管理機構(gòu)定職務(wù)，因職務(wù)擇人員。真正做到大權(quán)在握、小權(quán)分散，強調(diào)下級服從上級，但又不能多頭領(lǐng)導，以免政令分散。

處理好管理寬度與管理層級的關(guān)系。加強土地行政管理，要求集中領(lǐng)導、分級管理，管理寬度與管理層級要適當。命令不要直接下達到基層，而要逐級下達。各級土地管理機構(gòu)都應(yīng)該各負其責。在管理的實踐中，尋求一個管理寬度與管理層級的最佳結(jié)構(gòu)。但其中心目標始終能變動：加強對土地的管理。

權(quán)責一致。行政手段的基本特點要求每一個土地管理層級及其每一個土地管理者都必須明確自己的目標和責任，同時享有相應(yīng)的權(quán)力。另一方面，有權(quán)力就有責任，權(quán)與責必須保持一致。

總之，政府是行政管理的實際執(zhí)行者，開發(fā)區(qū)的土地管理工作是一個復雜而系統(tǒng)的工程，必須通過政府“在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導、控制和規(guī)范各種活動，以最大限度地增進公共利益”。

參考文獻

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