縮小青海城鄉居民收入差距的政策建議

一、引言

改革開放30多年來，我國經濟和社會發展取得了巨大的成就。隨著我國經濟的增長和社會結構的變遷，在改革過程中長期積累的各種矛盾也日益顯現出來，社會公平問題逐步上升為突出的問題，不斷擴大的城鄉收入差距就是表現之一，它制約了我國經濟社會的發展。尤其是地區發展不平衡和城鄉發展的不平衡日趨嚴重，如果不采取措施，則會出現迅速向兩極分化和向社會承受極限接近的危險。

中國社會科學院發布的2013年社會藍皮書——《2013年中國社會形勢分析與預測》稱，中國收入分配不平等程度總體上仍在繼續提高，城鄉收入差距有反彈的風險。從西部近年來發生的一系列群體性事件如西藏的“3-14”事件和新疆的“7·5”事件來看，雖然都是境外宗教敵對分子煽動的政治事件，但與東西部地區經濟發展差距日益拉大導致西部民族地區經濟日益邊緣化不無關系。這也正好印證了鄧小平同志20世紀80年代的論斷：“社會主義最大的優越性就是共同富裕，這是體現社會主義本質的一個東西。如果搞兩極分化，情況就不同了，民族矛盾、區域間矛盾、階級矛盾都會發展，相應地中央和地方的矛盾也會發展，可能會出亂子。”十八大報告中也強調了要著力解決收入分配差距較大問題和堅持促進社會和諧問題，要把保障和改善民生放在更加突出的位置，確保人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安。要實現這一目標，首先必須解決好城鄉收入差距問題。

如果不能處理好城鄉收入差距問題，使廣大勞動者公平、公正地享受改革和發展的成果，必然會導致社會矛盾加劇，不僅破壞經濟發展的環境，而且不利于我國和諧社會的建立。過大的城鄉居民收入差距不僅影響到西部地區經濟發展的效率和可持續性，而且構成社會和政治不穩定的潛在因素。因此，縮小西部民族地區城鄉收入差距刻不容緩。

青海是12個西部省區之一，同時也是少數民族地區，是藏族的第二大聚集區，是藏區的典型代表。改革開放以來青海的經濟發展速度很快，2004年人均GDP已經超過1000美元，但與快速發展相伴隨的突出問題就是收入差距持續擴大。國際發展經驗表明，當人均GDP位于1000美元左右時，收入差距擴大很可能影響經濟的長期增長。目前，青海的城鄉收入差距已經居全國其他省份前列，引起了省內社會各界的高度重視。

城鄉居民收入差距問題一直以來為各國學者和政府所關注。在我國，2011年“收入分配”登上兩會熱點榜首，2012年十八大報告中再次強調了“要調整收入分配，縮小城鄉差距”。隨著我國經濟社會發展的速度加快，近十幾年來，人們普遍可以感受到中國的貧富差距越來越大，城鄉居民收入差距擴大化越來越突出，并且城市居民占有的各項有利資源遠遠多于農民。總的來說，不管學者們從什么角度出發，我國城鄉收入差距世界最高現在已經是不爭的事實。城鄉居民收入差距會進一步造成收入分配不公，這不僅僅是一個社會公平和公正問題，還可能制約目前社會內需不足，從而成為制約經濟增長的一個關鍵因素。消除兩極分化，最終實現共同富裕，是社會主義的本質要求，這既體現了最廣大人民群眾的根本利益，也是中國共產黨實施一切決策和舉措的中心。為了實現這一目標，黨中央在新時期提出了社會主義和諧社會的奮斗目標，大力倡導公平正義。從而建立一個民主法制、公平正義、誠信友愛、充滿活力、人和自然和諧相處的社會，這是對以往思想的繼承和發展。因此，本課題正是在這一背景下，研究青海縮小城鄉居民收入差距對策問題。

二、造成青海省城鄉居民收入差距拉大的主要原因

目前，青海省城鄉居民收入差距主要存在三個方面的問題：一是城鄉之間存在明顯的生產性收入差距和非生產性收入差距；二是城鄉居民收入比逐步縮小但城鄉居民收入差額卻在擴大；三是農民之間的收入差距：縣域農民收入遠遠低于市各區農民的收入。

上述問題存在的主要原因可以歸納為以下幾點。

（一）自然性因素的影響。農村的自然情況以及農業產業的自然屬性是導致城鄉居民收入差距形成以及不斷擴大的基本因素。

（二）政策性因素的影響。受城鄉二元結構的影響，宏觀財政投資政策不利于農業和農村經濟的發展。很多投資資金基本偏向了城市，這種城市偏向的財政政策不僅無助于解決城鄉居民收入差距問題，反而強化了城鄉居民收入差距。

（三）制度性因素的影響。一是城鄉有別的戶籍制度，城鄉戶籍制度的改革仍然沒有改變與農民有關的相應制度：一方面造成農民就業同工不同酬的現象，嚴重的甚至不能及時或直接拿到工資，嚴重挫傷農民進城務工的積極性，致使大量的剩余勞動力滯留在農村，影響了農民的工資性收入；另一方面，農民工在城市里還受到社會保障、義務教育、公共服務和權益保護等方面的歧視性待遇，使農民發展的成本加大。由此附加在城鄉戶籍上城鄉居民利益失衡等，形成實際上的人身等級，致使城里人不愿意到農村去，由戶籍形成的人口壁壘，在客觀上維持著城鄉壁壘，這也造成了農民收入不穩定且偏低。二是社會保障制度不夠完善，由于在現行的社會保障體制下，社會保障支出資金主要來源于財政，城市偏向的財政政策必然導致政府在城鄉居民社會保障支出上也不可避免地存在著巨大的差異，表現為城市形成了以就業為前提、社會保險為核心的較為完整的社會保障模式；農村形成了以家庭保障為主、集體保障為依托的較低層次的社會保障模式。

（四）其他非正常因素。一是農民自身勞動文化素質造成收入不高；二是農業生產資料價格的上漲導致成本加大，導致農民收入下降；三是農民缺乏非農產業的補充性收入。

三、縮小青海省城鄉收入差距的主要對策建議

（一）調整農業結構，推進農業產業化經營。針對青海省的自然環境，農民的持續增收需要政府積極的促進農業發展及加強農業基礎設施建設，要不斷地調整優化農業結構，大力發展現代農業，對應用新技術、改良土壤、興修水利設施等農業基礎建設給予大量的財政投入和轉移性支持。積極落實良種補貼、糧食直補等一系列支農政策。積極推進農業產業化經營，以產業化為重要途徑，提高農產品進入市場的競爭力。

（二）增加農村建設資金的投入力度。在現行的財政政策下，財政對農村支出的資金主要用于農田水利設施、農村交通運輸、倉儲設施、農產品市場及農業氣象服務設施等。農村基礎設施的落后，一方面不利于農業和農村經濟的發展，從而不利于農村居民收入的增長；另一方面減弱了農村居民抵抗自然災害的能力，加大了災害對農業生產的危害，強化了農村居民因災、因病致貧的現象，并且不利于提高農業技術水平，阻礙了農業生產效率的提高。青海省農村建設資金存在嚴重的不足，公共基礎設施建設還需要投入大量的資金，這就需要充分發揮政府的財政職能，通過適宜的財政支出政策，加快對農村的公共財政投入及提供有效的公共產品供給，利用財政調節城鄉居民收入差距，切實減輕農民負擔，為農村居民提供平等的發展環境，在促進農民增收的同時，提升農村居民的生活水平。

（三）繼續推進城市化進程，消除不合理的戶籍制度，建立城鄉一體化的勞動力市場。目前，青海省在城市化過程中產生的勞動力流動更多地體現為“農村精英的城市化”，農村精英和少數富裕農民將已經積累的物質資本和人力資本一并帶人城市，使得城鄉收入差距拉大。造成這種現狀的原因主要是制度因素：一是城鄉二元戶籍制度；二是分割的勞動力市場。只有繼續深化改革戶籍制度，剝離戶口的福利含義，最終把戶籍制度變成一種單純的人口登記制度，并在此基礎上建立城鄉一體化的勞動力市場，使得農民享有在城市平等就業、獲得公平福利待遇及獲得在城市安家樂業的機會。這樣的城市化進程才能促進人口的合理遷移，減少農村人口，城市化產生的勞動力流動才有可能通過要素報酬的均等化，實現縮小城鄉收入差距。

（四）適當調整政府支出結構和方向，增加對農村基礎設施的投資力度。地方財政支出和固定資產投資嚴重的城鎮傾向已經被證實：這種“劫貧濟富”式的政府經濟干預，使得原本就脆弱的農村經濟越發難以跟上城鎮快速增長的腳步。為縮小城鄉差距，一方面要適時調整政府支出的結構和方向，將財政支出更多地轉移支付到農村，利用工業反哺農業，增加對農村農田水利、道路交通、信息建設等基礎設施的投資力度；另一方面，更多的政府財力需要支持鄉鎮企業發展，促進農民從農業向工業轉移。只有這樣，農村剩余勞動力才能得到有效吸納。

（五）加快農村金融體系建設，加大對農村生產生活的支持力度。農業貸款比例的提高，有助于縮小城鄉收入差距。大量文獻證實了關于“農村地區資金大量外流和貸款難問題是農村經濟發展直接障礙”的判斷。為解決這一問題，應加快農村金融體系建設，調整金融機構的準入政策，放開農村金融市場，通過適度的財政或稅收手段對農村金融機構進行補貼，并完善各項制度，嚴厲打擊各種逃廢金融債務的行為，降低農村金融機構的貸款風險。

（六）加快產業結構升級，促進第三產業發展，吸納農村剩余勞動力。第二和第三產業的發展均有利于縮小城鄉收入差距，特別是第三產業發展將為農村地區吸納大量的剩余勞動力，對提高農村居民收入，縮小城鄉差距將具有重要意義。

（七）因地制宜地選擇農業發展模式。對于平原地區，可以借鑒美國、巴西的經驗。通過土地流轉等方式，將耕地資源適度集中和整合，以發揮規模農業的優勢；對于占比超過七成的丘陵山地，應借鑒日韓經驗，發展特色農業和精致農業，做足“山”的文章，因地制宜，發揮優勢，在質量和特色上出效益，實現農村地區農業收入的提升。

（八）穩定農產品價格，確保農民收入。農產品生產周期長，價格除了受供求關系影響之外，天氣、自然災害等偶然因素的影響非常大，因此，價格波動頻繁。頻繁變動的農產品價格時常帶給農民扭曲的價格信號，增產還是減產難以抉擇，收入帶有極大的不確定性。為確保農民收入，保護農業生產積極性，幾乎所有國家和地區的政府都采取了保護性收購、農產品價格支持或者直接補貼的手段。除了政府的力量，像日本和韓國這樣的國家，由農民組成的互助組織“農協”還具有強勢的議價能力，保證了農產品價格的穩定。這些國際經驗和做法均非常值得青海借鑒。

（九）扶持農村地區發展農業外經濟，增加非農收入。隨著工業化和城市化的不斷推進，農村地區專業從事農業的人口數量會呈逐漸減少的趨勢，如20世紀30年代末美國農業人口占總人口的比重為25%，1950年下降至17%，1980年僅為3%；日本目前真正從事農業生產的農民不足4%。如何在農村發展農業外經濟，實現農村剩余勞動力的就業并增加非農收入，成為縮小城鄉收入差距的關鍵。青海是少數民族聚居區，農村地區分布著大大小小四十多個民族的居民，少數民族文化資源豐富，是一筆不可多得的非物質文化遺產。在發展農村非農經濟時，更應當用好這筆文化財富，依托當地民族特色，推出自已的“一村一品”。這里的“一品”不局限于農副產品，也包括輕工產品、手工制品以及文化產品和服務等。目前，由青海各地政府牽頭，已經有一批民族特色文化旅游產品得到保護和開發，在區內小有名氣。

（十）在民族區域自治框架下對城鄉一體化治理進行先行先試。綜觀美國、日本以及歐洲各國的城市化進程，我們會發現一個城鄉自動均衡的規律：在城市化早期，人口轉移基本是單向的，主要是由鄉村向城市流動；當城市化達到一定程度后，開始出現逆城市化的傾向，即所謂的郊區化，此時農民流向城市，而市中心的富有階層離開喧囂的市中心搬遷到鄉村，郊區化達到一定程度后，在郊區出現了大量城市化服務，郊區本身也城市化了，此時就實現了所謂的大都市化；當城市化達到一定程度后，城鄉之間的人口流動就實現了一個動態平衡，城鄉收入沒有明顯差距，從表面上看城鄉人口數量也不再有明顯變化，但事實上存在雙向人口流動。

城鄉人口的雙向流動需要一個基本前提，即城鄉一體化治理——鄉村要和城市法律地位、居民政治權利、治理模式等保持一致，否則人口雙向流動就會存在人為障礙。城鄉一體化治理的優越性在于既能夠保證鄉村財力，又促進了鄉村民主，還會促進城鄉關系實現自動均衡。通過城鄉一體治理，西方發達國家有這種治理模式經過時間的考驗，證明其具有極強的適應能力，也具有普遍推廣的價值和可行性。

因此，青海可在民族區域自治的框架內，申請在小范圍內先行先試城鄉一體化治理模式，實現農村和城市地區在法律地位、居民權利等方面的統一，解除人口雙向流動的制度障礙，爭取通過城鄉一體治理促進城鄉關系實現自動均衡。相關實踐經驗將成為我國，特別是欠發達地區和少數民族地區調節城鄉居民收入分配差距和促進社會公平的重要樣本，具有十分重要的現實意義。

（十一）重視農村基礎設施和社會保障體系建設，實施科教興農。基礎設施和包括養老、醫療、教育等內容在內的社會保障情況往往難以非常直觀地統計在城鄉居民收入的數值當中，但是農村基礎設施和社會保障體系建設的如何，是一國或地區農村居民是否享有幸福感的重要參考指標，也是農村地區能否吸引人才、留住人才的關鍵環節之一。美國建設了“都市化的村莊”，日本倡導農村生活現代化，韓國在新村運動中大力改善農民的居住環境，這些都給農村地區居民的生活帶來極大的舒適和便利；由于采取城鄉一體化治理，這些國家的農村居民享受到與城市居民相同的養老和醫療保障，農村地區的兒童和青少年也受到高水平的義務教育及有特色的職業教育，解除了農民的后顧之憂，給農村地區的青少年與城市孩子同等的發展機會。

因此，青海需要不斷拓寬思路，克服基礎差、資金缺等各種困難，加速農村基礎設施和社會保障體系的建設工作，只有這樣，才能逐步實現農村地區居民的安居樂業，不斷縮小城鄉居民之間的收入和福利差距。

基金項目：

本文系青海省社會科學規劃項目“青海縮小城鄉居民收入差距對策研究”（12020）的研究成果。

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