發(fā)達(dá)國(guó)家征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)的具體措施及對(duì)我國(guó)的啟示

［摘要］隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，越來(lái)越多的農(nóng)民正在失去其賴以生存的土地，于是一個(gè)新的弱勢(shì)群體——失地農(nóng)民誕生了。本文就發(fā)達(dá)國(guó)家在征地補(bǔ)償方面、促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)方面的具體做法作一簡(jiǎn)要介紹和分析，以期對(duì)我國(guó)解決失地農(nóng)民相關(guān)問(wèn)題提供借鑒和有益啟示。

［關(guān)鍵詞］征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；失地農(nóng)民；就業(yè)

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2013.02.016

［中圖分類(lèi)號(hào)］F301［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1673-0194（2013）02-0034-02

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，大量土地被征用，隨即引發(fā)了關(guān)于被征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及失地農(nóng)民一系列問(wèn)題的探討。發(fā)達(dá)國(guó)家在城市化過(guò)程中，也經(jīng)歷了同樣的問(wèn)題，并積累了一定經(jīng)驗(yàn)，分析和借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，對(duì)于解決我國(guó)現(xiàn)階段所面臨的征地補(bǔ)償不合理、失地農(nóng)民就業(yè)難的問(wèn)題意義重大。

1 發(fā)達(dá)國(guó)家征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

考察發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要來(lái)自憲法和有關(guān)征收法律的規(guī)定，各國(guó)立法的規(guī)定雖然并不一致，但無(wú)論是“完全補(bǔ)償”、“公正補(bǔ)償”還是“適當(dāng)補(bǔ)償”，基本上對(duì)土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t作出了明確的規(guī)定。

1.1 完全補(bǔ)償說(shuō)

也稱(chēng)“全額補(bǔ)償說(shuō)”，該觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)于行政相對(duì)人因公共利益受到的特別損失，國(guó)家都應(yīng)予以補(bǔ)償，以使當(dāng)事人的合法權(quán)益恢復(fù)到受損前的狀況。

1.2 不完全補(bǔ)償說(shuō)

該觀點(diǎn)從“所有權(quán)的社會(huì)義務(wù)性”觀念出發(fā)，認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)因負(fù)有社會(huì)義務(wù)而不具有絕對(duì)性，可以基于公共利益的需要，而依法加以限制，但如果超越財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的范圍，應(yīng)給予合理的補(bǔ)償，否則財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障將成為一紙空文。

1.3 適當(dāng)補(bǔ)償說(shuō)

該觀點(diǎn)認(rèn)為，公正的補(bǔ)償，并不一定要求全額補(bǔ)償，只要是按照補(bǔ)償時(shí)社會(huì)的一般觀念，算定相當(dāng)?shù)摹⒑侠淼难a(bǔ)償就足夠了。此觀點(diǎn)認(rèn)為，由于“特別犧牲”的標(biāo)準(zhǔn)是相對(duì)的、變動(dòng)的，因此在對(duì)征收行為確定補(bǔ)償時(shí)要對(duì)公共利益和行政相對(duì)人利益進(jìn)行公正的權(quán)衡，分別情況采用完全補(bǔ)償或不完全補(bǔ)償原則。在多數(shù)場(chǎng)合下，就特別犧牲的侵害，應(yīng)給予完全補(bǔ)償，但在特殊情況下，可以準(zhǔn)予給予不完全補(bǔ)償。

2 發(fā)達(dá)國(guó)家促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)的具體措施

2.1 為失地農(nóng)民提供就業(yè)培訓(xùn)和受教育的機(jī)會(huì)

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，單純地增加物質(zhì)資本投資，而不增加人力資本投資，勞動(dòng)力質(zhì)量問(wèn)題就會(huì)成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的限制因素，使資本吸收率低下。發(fā)達(dá)國(guó)家非常重視人力資源的培育，通過(guò)對(duì)勞動(dòng)力重新訓(xùn)練與教育，把非熟練的工人訓(xùn)練成有一定技術(shù)熟練程度的工人，把不適合職位空缺要求的失業(yè)者訓(xùn)練成能夠滿足企業(yè)需要的工人，以緩和勞動(dòng)力市場(chǎng)技術(shù)不適應(yīng)而造成的失業(yè)問(wèn)題。由于非熟練勞動(dòng)力的失業(yè)問(wèn)題嚴(yán)重，加強(qiáng)基礎(chǔ)教育和職業(yè)技術(shù)教育有更重要的意義。日本戰(zhàn)后失地農(nóng)民能夠迅速轉(zhuǎn)移的內(nèi)在條件是，２０世紀(jì)７０年代中期，高中教育已基本普及了，一定程度上使農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)得到提高。因此，當(dāng)日本在推進(jìn)工業(yè)化發(fā)展的時(shí)，非農(nóng)就業(yè)的機(jī)會(huì)就有了良好的適應(yīng)性。韓國(guó)政府對(duì)勞動(dòng)力素質(zhì)的優(yōu)化也非常重視加強(qiáng)。２０世紀(jì)７０年代開(kāi)始了“新村運(yùn)動(dòng)”，以培養(yǎng)新村運(yùn)動(dòng)指導(dǎo)人員和建立社區(qū)新村學(xué)校的方式，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行普遍教育。２０世紀(jì)６０年代開(kāi)始，美國(guó)頒布了許多有利于勞動(dòng)者就業(yè)的職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)教育的法令來(lái)提高了勞動(dòng)者素質(zhì)，緩解就業(yè)困難問(wèn)題。農(nóng)業(yè)高度現(xiàn)代化的國(guó)家英國(guó)，很多農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者都畢業(yè)于農(nóng)學(xué)院。據(jù)統(tǒng)計(jì)，英國(guó)全國(guó)每年均有３０％的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者參加各種不同類(lèi)型的農(nóng)業(yè)培訓(xùn)活動(dòng)。

2.2 加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民外部就業(yè)轉(zhuǎn)移

發(fā)達(dá)國(guó)家城鄉(xiāng)一體化是伴隨著工業(yè)化和城市化的進(jìn)程進(jìn)行的，隨著工業(yè)化的發(fā)展，工農(nóng)業(yè)關(guān)系要求在政策上逐步轉(zhuǎn)變。工業(yè)革命給建筑業(yè)、制造業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、商業(yè)等其他服務(wù)行業(yè)帶來(lái)迅速發(fā)展的機(jī)會(huì)，產(chǎn)生大量勞動(dòng)力崗位需求，吸納了絕大部分的農(nóng)村富余勞動(dòng)力。如美國(guó)采取的是自由遷移模式，主要是由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制推動(dòng)工業(yè)的發(fā)展，主要是企業(yè)起主導(dǎo)作用。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勝劣汰使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)得到很好的調(diào)整，工業(yè)化帶動(dòng)了農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。日本政府在轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的同時(shí)結(jié)合自身人多地少、資源短缺的特點(diǎn)，實(shí)行“跳躍式轉(zhuǎn)移”和“農(nóng)村非農(nóng)化轉(zhuǎn)移”相結(jié)合。農(nóng)村人口非農(nóng)化離不開(kāi)工業(yè)的發(fā)展和政府在過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。工業(yè)的迅速發(fā)展為失地農(nóng)民創(chuàng)造了大量就業(yè)機(jī)會(huì)的同時(shí)，工業(yè)革命使農(nóng)業(yè)耕作、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化、農(nóng)業(yè)機(jī)械都得到提升，即大力發(fā)展農(nóng)業(yè)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就業(yè)。韓國(guó)選擇集中型轉(zhuǎn)移方式轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動(dòng)力，其農(nóng)村勞動(dòng)力主要涌向大城市。

2.3 通過(guò)立法保障失地農(nóng)民就業(yè)

印度用法律保障農(nóng)民就業(yè)。印度《全國(guó)農(nóng)村就業(yè)保障法案》規(guī)定，政府每年要為農(nóng)村每個(gè)家庭提供１００天的就業(yè)機(jī)會(huì)，工作是非技術(shù)性的手工勞動(dòng)，如修路、架橋、平整土地、開(kāi)鑿運(yùn)河、興修水利等。工資每天不低于６０盧比（１美元約合４５盧比）。該法案首次賦予農(nóng)民就業(yè)的權(quán)利，為農(nóng)民增收提供了法律保障。就業(yè)工程分階段分地區(qū)逐步實(shí)施。首先要在全國(guó)２００個(gè)經(jīng)濟(jì)最落后的地區(qū)展開(kāi)，５年內(nèi)，覆蓋全國(guó)。分析人士稱(chēng)，印度有７０％的人口居住在農(nóng)村，該工程是印度向福利社會(huì)邁進(jìn)的第一步，將有力緩解農(nóng)村人口大量向人口擁擠的城市過(guò)度遷移的緊張趨勢(shì)。１９７１年開(kāi)始，日本對(duì)征用土地的企業(yè)施行強(qiáng)制性的吸納被征地人口的措施，規(guī)定征用土地開(kāi)展工業(yè)的地區(qū)，銷(xiāo)售總額為９萬(wàn)億日元以上的，必須吸納當(dāng)?shù)兀保埃叭f(wàn)人就業(yè)。直到１９７５年，日本有８１３個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)加入了這個(gè)計(jì)劃，吸收了大批的勞動(dòng)者，其中６０％是農(nóng)村人口。

3 對(duì)我國(guó)的啟示

3.1 完善征地補(bǔ)償制度，確保征地的合理使用

合理確定補(bǔ)償范圍及標(biāo)準(zhǔn)，土地征收補(bǔ)償應(yīng)遵循“公平市場(chǎng)價(jià)格”原則，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)及范圍應(yīng)以失地農(nóng)民的損失而不是以征收者的所得為基準(zhǔn)，目前我國(guó)的土地補(bǔ)償范圍過(guò)窄，征收補(bǔ)償范圍應(yīng)包括因征收而直接造成的一切財(cái)產(chǎn)損失，土地征收費(fèi)以被征收的土地“公平市場(chǎng)價(jià)格”來(lái)確定，土地補(bǔ)償應(yīng)在不完全補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上逐漸增加補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目，如殘余地的分割和相鄰?fù)恋匮a(bǔ)償以及其他一切附帶損失等，甚至還要包括非經(jīng)濟(jì)損失，如新的生活環(huán)境上的不適應(yīng)，精神上的痛苦等。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)以市場(chǎng)作為基礎(chǔ)，補(bǔ)償價(jià)格以被征土地和相關(guān)資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格為主要參考標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 建立失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)保障機(jī)制

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)失地農(nóng)民由于缺少受教育和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，文化素質(zhì)和知識(shí)技能欠缺，特別是禁錮的小農(nóng)意識(shí)，使得農(nóng)民在失去土地后，很難從容面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則。自身的市場(chǎng)適應(yīng)能力、市場(chǎng)生存能力、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力差，因此加強(qiáng)失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)、技能培訓(xùn)和素質(zhì)教育提高農(nóng)民參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，是保障其權(quán)益的重要之舉。其中，被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)所需資金，應(yīng)由當(dāng)?shù)卣畯耐恋卦鲋档氖找嬷兄С觯⒅贫ㄅ嘤?xùn)激勵(lì)政策。此外需要建立人員培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，根據(jù)失地農(nóng)民不同的年齡階段和文化層次進(jìn)行有針對(duì)性的培訓(xùn)，提高就業(yè)培訓(xùn)的時(shí)效性。讓廣大失地農(nóng)民真正掌握一門(mén)非農(nóng)職業(yè)技能，提高他們的就業(yè)能力。

3.3 提供再就業(yè)崗位引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)

努力拓寬失地農(nóng)民再就業(yè)空間，鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，政府在稅費(fèi)上給予適度優(yōu)惠，大力發(fā)展配套性社區(qū)服務(wù)業(yè)等公益性事業(yè)。在安全穩(wěn)妥的前提下，加強(qiáng)對(duì)外合作，加大勞務(wù)輸出力度。制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)就業(yè)政策。提高失地農(nóng)民自謀職業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)的自覺(jué)性和能力，積極主動(dòng)地參與市場(chǎng)化就業(yè)；自謀職業(yè)的失地農(nóng)民應(yīng)享受相關(guān)的稅費(fèi)優(yōu)惠政策；對(duì)開(kāi)展自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民，要利用現(xiàn)有的教育資源和產(chǎn)業(yè)培訓(xùn)基地，通過(guò)政策引導(dǎo)，創(chuàng)業(yè)資金扶持和后援技術(shù)支持，把他們培養(yǎng)成為素質(zhì)高、懂科技、善經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)民，農(nóng)村信用社應(yīng)在信用擔(dān)保上給予支持。對(duì)安排失地農(nóng)民就業(yè)工作突出的單位進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和有償扶持失地農(nóng)民集體就業(yè)、個(gè)體經(jīng)營(yíng)和自主創(chuàng)業(yè)等進(jìn)行補(bǔ)貼。

3.4 完善就業(yè)市場(chǎng)服務(wù)體系

各地勞動(dòng)保障部門(mén)和各級(jí)人才市場(chǎng)形成合力，應(yīng)及時(shí)向失地農(nóng)民提供各類(lèi)就業(yè)信息，為失地農(nóng)民提供迅速、準(zhǔn)確、完整的信息，使失地農(nóng)民能盡快地找到適合自己勞動(dòng)技能的職業(yè)。與此同時(shí)完善職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)和再就業(yè)援助中心服務(wù)功能，在信息咨詢、法律保障等方面提供更加優(yōu)越的服務(wù)。建議有固定的人才市場(chǎng)定期舉辦失地農(nóng)民專(zhuān)場(chǎng)招聘洽談會(huì)，為每一位有就業(yè)愿望和就業(yè)能力的失地農(nóng)民提供平臺(tái)。

3.5 為失地農(nóng)民提供法律保障

法律援助是社會(huì)保障機(jī)制的一項(xiàng)法律制度，是社會(huì)給予弱勢(shì)群體的基本保障之一，它是社會(huì)保障的重要組成部分。其實(shí)質(zhì)是法律扶貧、扶弱，是對(duì)弱勢(shì)群體的法律支持。大部分失地農(nóng)民屬于非正規(guī)就業(yè)，他們流動(dòng)性強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)能力弱，受教育程度有限，缺乏必要的法律知識(shí)，他們的社會(huì)地位不高。所以在征地過(guò)程和簽訂勞動(dòng)合同時(shí)，失地農(nóng)民合法權(quán)利容易受到侵犯。一方面失地農(nóng)民由于缺乏法律常識(shí)，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到自己的權(quán)益受到侵害，維權(quán)意識(shí)淡薄；另一方面由于受自身?xiàng)l件的限制，沒(méi)有能力尋求司法幫助，只能被動(dòng)接受不平等待遇。因此，需要為失地農(nóng)民建立多種法律援助渠道、提供多種方式的法律援助。

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