提升監督藝術性，追求有價值、高績效的行政監督

［摘要］行政監督過程是科學性與藝術性的結合。要提高行政監督的績效，追求有價值的行政監督，就必須在監督的藝術性上有所提升。本文從監督藝術性的概念和特點出發，探討提升行政監督藝術性的目的與途徑，重點在于提升行政監督藝術性途徑的分析與思考。

［關鍵詞］行政監督；藝術性；行政績效

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2013.02.030

［中圖分類號］F272［文獻標識碼］A［文章編號］1673-0194（2013）02-0065-02

對于行政監督方面的研究近來一直是行政管理領域的熱點。有的學者從行政權力與行政監督的關系角度展開研究，有的則從行政監督的體制入手比較中西方的異同。本文主要從行政監督藝術性概念分析的角度出發，尋求提升行政監督績效和價值的出路與途徑。

１ 概念的界定

監督一詞最早指監察軍事。從字面意義來看，“監”就是監察、監視，“督”就是督促、督導，和在一起就是監察督導，其中已經包含了管理和控制的意味。

權力的存在使得對監督的需要成為必然。孟德斯鳩曾說“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力直到遇到有界限的地方才休止”。權力需要制約，而監督則是制約權力的必不可少的過程。對行政權力的制約需要造就了行政監督。

不同的學者對行政監督的概念有著不同的理解。綜合各種觀點，行政監督就是指依法享有監督權的國家機關、社會組織及其公民，對國家行政機關的行政行為和公務員的職務行為進行觀察、檢查、評價、督促及糾正的活動。廣義的行政監督把行政機關的內部監督與外部監督結合起來，狹義的行政監督僅指行政機關內部的自我監督。狹義與廣義行政監督的差異主要在于監督主體上。狹義行政監督將監督主體限定在行政機關自身及其他相關行政機關，廣義的行政監督則將主體的范圍向外延伸，涵蓋了立法機關、司法機關、政黨、社團和公眾。

行政監督的過程是科學性與藝術性的結合。行政監督的藝術性可從以下３個方面的特征來分析：

（１）經驗性。與科學性不同，藝術性在定量方面存在著先天的缺陷，但這一點卻可以用經驗性來彌補。在行政監督的過程中，經驗發揮著顯著的作用。無論在行政監督的標準制訂過程還是在實施評價的過程，經驗都在潛移默化地對人們的行為產生這樣或那樣的影響。有時，我們不得不承認經驗性發揮作用越明顯，似乎昭示著標準和制度的作用缺失越嚴重，但在一定意義上，無論制度和標準發展到如何嚴密細致的程度，經驗永遠都是不可忽視的一股力量，對人們的行為產生著影響。行政監督主體的知識、閱歷和經驗等在行政管理的實踐過程中都是經驗性特征的具體體現，同時也是一筆巨大的財富，值得重視和挖掘。

（２）靈活性。這也是行政監督藝術性的最大的特點。行政監督過程是監督主體與監督客體之間的相互作用，這一過程不是機械固定的，而是充斥著靈活多變的成分。監督主體在實施監督職能時，有責任有義務根據不同的客體、不同的環境以及不同的具體情況靈活地采取差異性的方式方法，這是行政監督主體主觀能動性的體現。行政監督過程也是一種特殊的管理過程，不能一味地照本宣科、按圖索驥，如果呆板地堅持去尋找嚴格固定的行政監督程序和模式，那是絕不會取得理想的結果的。

（３）創新性。按照上文的定義，行政監督的客體是國家行政機關的行政行為和公務員的職務行為，國家行政機關的職能及公務員的職責標準都是在動態發展的，因此，行政監督當然也要與時俱進。社會環境在變化，輿論導向在變化，人們的觀念也在不斷地發生著變化。在這種條件下，行政監督過程一定會面臨紛繁復雜的諸多挑戰，只有率先一步，才能獲取主動；只有主動創新，才能更好地應對挑戰。

２ 提升行政監督藝術性的目的

行政監督的最終目的無非是降低社會成本，提高社會效率。

具體來看，①通過行政監督可以及時發現政策執行過程中的錯誤和偏差，在可控階段積極采取措施，改變錯誤的方向，調整政策，從而達到減少損失，提高社會效率的目的；②利用行政監督體系督促有效政策的貫徹實施，減少拖沓帶來的社會成本增加，提高行政機關的工作效率；③在具有廣泛而多樣的監督主體的行政監督的威懾下，行政機關和公務員的行為會受到一定程度的約束，從而可以預防和遏制公務員的違法違紀行為以及失職瀆職行為；④通過監督，發現腐敗，打擊腐敗，避免腐敗造成的社會成本增加。

既然降低社會成本是行政監督的主要目的，若是通過高成本的監督自然會讓這一問題變得更加復雜。因此，監督的成本也是我們應當著重考慮的問題。這里面就涉及一個監督績效的概念。監督一定是要產生成本的，如何通過有成本的監督來降低社會總成本，這就需要將總的成本與收益和在一起計算，引入監督成本來計算最終的監督績效。而能夠使得總的行政績效得到提升，這就是提升行政監督藝術性的目的所在。

３ 提升行政監督藝術性的途徑探討

３．１ 從行政監督主體角度看

行政監督的主體具有多樣性和復雜性，不同的監督主體具有不同的角色特點。不同的主體要學會根據自身特點靈活對待，做到經驗性與靈活性的統一。在自身的角色定位上注意總結行政監督實施過程中的具體經驗，并將這些有用的經驗反應在今后的監督工作中。下面以幾個具體的行政監督主體的角色特點為例進行分析。

３．１．１ 權力機關的監督要突出強制性，做到“能軟能硬”

權力機關的監督就是指國家立法機關對行政管理機構及其活動實施的監督，是具有法律效力的最高層次的異體監督。在我國，人民代表大會擁有國家主權和最高的法律地位，在行政監督體系中居于核心地位，因此，人大的監督也就具有了最高層次的權威性和強制性。但是就目前的行政監督實踐來看，人大監督的強制性并未得到應有的發揮。

人大作為監督主體對監督客體行使監督權時，一般應該按照“知情、調查、審議和處置”的程序，而現在一些地方的人大常委會在執行監督時，常常只是停留在了解問題、提出意見的層面上，對被監督者整改成效不滿實施制裁的情況鮮有發生，強制性因此大打折扣。

權力機關的行政監督要突出強制性和權威性，就必須從調查和處置兩個階段入手。對具體問題的調查研究要全面深入，敢于發現問題，勇于揭露問題，善于督促解決問題，從而改變調查中普遍存在的“發現問題多、依法糾正少”的現象。處置措施如若不力，必定使行政監督威力盡失。其實，人大及其常委會可以做出的處置手段是多種多樣的，比如決議、決定、提出批評和改進意見、撤銷、撤職和罷免等等，因此人大在行政監督過程中應合理使用各種監督手段，達到最佳效果。

權力機關的行政監督還要“能軟能硬”，有必要采取強制性的處置手段時決不可姑息。行政監督的藝術不僅體現在“軟手段”的應用，真正做到“能軟能硬”才是對行政監督藝術性的最好詮釋。權力機關的主體角色特點決定了采用“硬手段”的必要性，如何將“軟手段”和“硬手段”有機結合起來是作為行政監督主體的權力機關當前所面對的首要問題。

３．１．２ 鼓勵公民監督、社團監督及輿論監督，促進市民社會的形成

與權力機關的監督不同，公民監督和社團監督不具備強制力，但是廣泛性和靈活性的特征使其成為行政監督體系中的重要組成部分，起到強有力的補充作用。

根據盧梭的《社會契約論》，公共權力來源于公民權利的讓渡。政府是人民締結契約、轉讓權力的結果，一切權力屬于人民，行政管理者只是人民權利的具體執行者，其權力是人民賦予的，因此人民可以通過在公共權力體系中建立行之有效的監督機制監督政府的各種行為來防止政府濫用職權和侵犯民權。

參照學者俞可平的研究，我國市民社會是一種政府主導型的市民社會，具有一定的官民雙重性，這體現著我國的特色，但也提醒我們要加強市民社會的獨立性及其在私人領域的發展。市民社會的形成和完善，一方面會使社會的監督更具廣泛性，能引進更多不同類型及代表不同利益的監督主體；另一方面也可以使社會監督更加規范和具有理性。對于政府而言，市民社會的監督應當被看作一種不可多得的政治資源。來自公民、社會團體和社會輿論的批評和建議都是政府工作時經驗和創新的源泉。

當然對于所有的行政監督主體來說，除了要時刻注意自身的角色特點之外，還要注意與其他的監督主體一道保持監督的協調性。這就需要整個行政監督體系的健全和完善，將行政機關內部監督與外部監督相結合，協調各行政監督子系統的功能和作用的發揮，減少和避免各監督主體間的摩擦與沖突，使得各個監督主體相互配合、形成合力，共同構成結構合理、功能互補、和諧統一的行政監督體系。各監督主體之間摩擦和沖突的減少也是降低監督成本的一種得力手段，能提高整個行政監督體系的績效和價值。只有這樣才能充分發揮公共行政監督的整體功能，取得良好的監督效果。

３．２ 從行政監督客體角度看

行政監督的客體總的來看分為國家行政機關的行政行為和公務員的職務行為，具體事項則內容繁多。在實際工作中，沒有精力也沒有經費面面俱到，事事監督的思路和方法是監督績效所不允許的。在一定原則性的基礎上必須有足夠的靈活性加以配合，抓大放小，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面。統籌全局，綜合考慮，并選擇具有代表性和迫切性的問題，才能收到預期的監督效益，節約社會成本，提高行政工作效率。

３．３ 從行政監督環境角度看

我們工作和生活的環境總是不斷動態變化的，行政監督的環境也不例外。隨著社會的發展，行政監督過程中總會出現新問題，這就需要將經驗性與創新性相結合。以往工作中總結的經驗必須結合到當前的具體實踐中，做到因地制宜、因時而異。并且在行政監督的探索中，要不斷拓展新思路，針對新問題，思考新方法，用創新的才智應對發展變化的環境。

３．４ 從行政監督力度角度看

行政監督者首先要找對自己的出發點。在監督的方式上從自身責任出發，既不能居高臨下，更不能有意見不敢提。在監督的方法上則要特別注意把握分寸和火候，做到輕重有度，深淺有度，恰如其分，恰到好處。主要采取擺事實、講道理的方法來以理服人。在監督的溝通交流中充分講求藝術性，批評意見既不能言辭過激，過分指責，又不能程度太淺，隔靴搔癢，只有做到恰如其分，才能既達到讓監督對象整改進步的目的又能讓他們易于接受。

隨著我國社會主義民主與法制建設的不斷發展，具有中國特色的多元化的行政監督體系正在逐步形成。各監督主體在督促有效政策的貫徹實施以及糾正政策偏差方面發揮了顯著的互補作用，政府機關及其工作人員在廉政勤政建設和提高行政效能等方面也取得了可觀的成效。但我們也應看到在提升行政監督的藝術性這個“軟辦法”上，我們能做的還有很多。

行政監督的藝術性提升涉及行政監督主體的角色定位、方式的改進等方方面面，這些應是我國行政監督發展完善的途徑所在。

主要參考文獻

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