關于行政執法檢察監督的立法設想

內容摘要：媒體屢屢曝光的暴力執法事件、極端抗法事件、頻發的礦難事故、全民的食品安全隱患等，背后無不折射著行政主體的不作為、不應作為或者亂作為，這嚴重地破壞了國家和政府的形象。如何加強、改進和完善行政執法，落實依法行政、執政為民？如何創設有效的行政執法監督機制都是國家法制建設發展的重大課題。檢察權的有效實施對于權力制約與我國法制建設的發展至關重要。檢察權監督行政權的制度設計也一直是學界和司法實務界思考的問題。應以檢察機關對行政執法進行監督，以立法的形式規范檢察機關對于行政執法行為的監督。事實上，人民檢察院作為國家的法律監督機關，只有積極開展對行政執法活動的監督，檢察權才更加符合其憲法地位的要求。

關鍵詞：行政執法檢察權檢察監督

鑒于檢察機關的定位和現狀，對檢察監督立法的呼聲一直很高，比如檢察建議立法、執行檢察監督立法、刑罰執行監督立法、民事執行監督立法、抽象行政行為的監督立法等，這些呼聲的目的是希望通過立法理順檢察機關的監督作用，加強檢察機關的監督職能。本文論證的是，通過立法確立檢察機關對行政執法的監督。近些年來，媒體屢屢曝光的暴力執法事件、極端抗法事件、頻發的礦難事故、全民的食品安全隱患等，背后無不折射著行政主體的不作為、不應作為或者亂作為，這嚴重地破壞了國家和政府的形象。如何加強、改進和完善行政執法，落實依法行政、執政為民，如何創設有效的行政執法監督機制，都是國家法制建設發展的重大課題。

一、行政執法檢察監督立法的必要性

行政權是國家權力的核心部分，它具有裁量性、主動性、廣泛性、強制性、單方性和優益性等自身特征。現代行政權的擴張，不單是執行法律的問題，而是兼具了立法和司法的功能。行政權的行使一方面維護社會秩序、增進公共利益、保障公民等合法權益；另一方面，如果不當行使，將構成對民主、自由和人權的威脅，產生官僚作風、腐敗和濫用權力。行政立法是行政主體制定規范性文件的行為，這種行為受《立法法》和國務院的《行政法規制定程序條例》、《規章制定程序條例》的規范和約束。《立法法》規定了立法監督以及立法審查監督的啟動機制。《立法法》第90條對最高人民檢察院的立法監督作了明確具體的規定。〔1〕另外，對抽象行政行為的審查監督，目前我國的法院還沒有實現，本文不討論。行政司法包括行政仲裁、行政調解、行政復議等，檢察機關對它們的法律監督都有相應的法律作為依據或參考。

而大量的行政執法行為如行政許可、行政處罰、行政強制等，對行政相對人的財產權和人身權具有重大影響，檢察機關卻缺乏明確的監督機制，難以介入。行政主體最主要的行為也是行政執法行為。行政機關和依法擁有行政執法權的其他組織最經常、最大量的活動，就是實施具體行政行為，與公民、法人和其他組織關系最為密切的也是具體行政行為。目前行政執法領域存在的問題，主要集中在：執法依據缺位或發生矛盾和沖突的問題；執法主體不合格；執法不嚴、不作為和放棄職責；不依程序執法、隨意性大的問題；野蠻執法、濫用職權；執法不公、以權謀私；執法隊伍、手段和經驗不適應客觀要求等問題。對這些問題，雖然行政系統內部的監督機制一直存在，但也沒有很好地解決，因此需要外部力量介入督促改進。學者張文顯認為“法治的精髓就是制約和監督國家行政機關及其工作人員”。〔2〕對行政執法行為的監督，除人民代表大會的權力監督、政協的民主監督、法院的訴訟監督、行政機關的內部監督、社會的輿論監督之外，更需要一支專業的外部監督力量，即人民檢察院作為國家的法律監督機關，積極開展對行政執法活動的監督，檢察權才更加符合其憲法地位的要求。

目前檢察機關監督行政執法的主要依據包括：《憲法》第129條規定，人民檢察院是國家的法律監督機關。《人民檢察院組織法》第4條規定了檢察機關維護國家法制和保護公民的合法財產、人身權利、民主權利和其他權利的職權。《刑法》和《刑事訴訟法》規定，人民檢察院通過查處行政執法工作人員瀆職、侵權犯罪，而對行政違法進行監督。《行政訴訟法》第64條規定的人民檢察院通過對行政判決裁定行使抗訴權的監督。2001年國務院頒布的《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第11條規定，行政執法機關對應當向公安機關移送的涉嫌犯罪案件，不得以行政處罰代替移送；第14條規定，行政執法機關移送涉嫌犯罪案件，應當接受人民檢察院和監察機關依法實施的監督。2001年12月，最高人民檢察院制定的《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第10條規定，人民檢察院應當依法對公安機關辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件進行立案監督；第11條規定，對于人民檢察院認為公安機關不立案理由成立的，或者認為公安機關的不立案理由不成立應通知公安機關立案，公安機關已經立案的，人民檢察院應當及時通知提出立案監督建議的行政執法機關。《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》第47條規定了人民檢察院在監督行政訴訟中的檢察建議權，包括可以向人民法院和有關單位提出檢察建議。2004年，最高人民檢察院、全國整頓和規范市場經濟秩序領導小組辦公室、公安部聯合發布的《關于加強行政執法機關與公安機關、人民檢察院工作聯系的意見》；2006年，最高人民檢察院等四部門會簽的《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》；全國人大常委會批準國務院發布的《關于勞動教養的補充規定》第5條就規定人民檢察院對勞動教養機關的活動進行監督。各地也有相應的立法，比如，浙江省人民檢察院、浙江省公安廳聯合出臺的《關于刑事立案和立案監督幾個具體問題的規定》。但是，現行法律法規缺乏對執法活動隨時監督和全過程監督的內容。公安機關的治安處罰、部分偵查活動以及行政執法活動，都游離于法律監督立法之外，而這些恰恰是執法不嚴和權力可能被濫用的領域。

以立法方式來確定檢察機關監督行政執法，其目的是希望檢察機關在行使對行政執法機關及其公務人員監督時有法可依，從外部監督行政執法，促使行政執法機關依法行政。

二、人民檢察院發揮行政執法檢察監督職權的可能性

檢察權是一種主動、積極的公權力，其發揮的監督作用空間較大。英美法系國家的檢察權是行政權的一部分，檢察官是代表行政機關與司法機關抗衡的，其主要職能是代表政府進行公訴，本質上是具有司法色彩的行政權，檢察機關從屬于行政機關。檢察機關一般不具有監督偵查、審判和執行的職責，因此也不享有一般的法律監督職能。大陸法系的法國檢察院兼具法律監督機關、公訴機關及社會公益代表人三重角色。法國的檢察監督既包括訴訟內監督，也包括訴訟外監督，但訴訟內的監督未設有審判監督，訴訟外監督則僅限于法定的若干行政管理領域，如特殊的司法職業、精神病院、私人教育機構等。〔3〕

在我國，檢察機關與行政機關平行。這種設置多為社會主義國家采用，更強調對行政權和審判權的法律監督職能。人民檢察院對行政執法活動的監督具有憲法和法律、法規的依據，根據憲法規定享有法律監督權，檢察機關既有對司法系統的法律監督權，也享有對政府及其工作人員在進行行政管理活動過程中是否嚴格執法、堅持依法辦事和是否廉潔奉公進行行政執法監督的權力。檢察機關目前已經享有的對行政機關的監督權包括：偵查起訴權、立案監督權、審判監督權、檢察建議權等。

檢察機關能發揮行政執法檢察監督職能的理由有三：一是符合了外部專業部門的監督是世界監督制度發展的方向。對行政權的監督，各國的監督機制都有特點，總體呈現監督結構方式的綜合性體系，總結下來主要有立法機關監督模式、行政機關監督模式、司法機關監督模式和政黨監督模式。司法機關監督模式又分為普通法院司法監督模式和專門司法監督模式。專門司法監督模式主要有三種：憲法法院監督、行政法院監督和檢察機關監督。橫向比較而言，對行政權的監督制度比較健全、監督實效顯著的國家，都是外部的專門監督機構。當代國家行政執法監督的職業化趨勢明顯，議會監督弱化，政府內部的監控也顯得無力和欠缺法理依據，這使法律監督的趨勢向著監督機構和職能的專門化方向發展。二是法律監督是檢察機關的基本職能。在最高人民檢察院的網站進行的關于檢察機關法定職責的網上投票調查中，有1805642人次接受調查，已有39.84%的人認為法律監督是檢察機關法定的主要職責。〔4〕全社會對檢察機關監督職責的準確認識就包含著對檢察機關的信任和期待。三是檢察機關有豐富的打擊職務犯罪和經濟犯罪的經驗，介入行政執法監督后，對行政機關及其公務員的震懾力和監督能力都會很強。

三、行政執法檢察監督立法模式的選擇

有關監督的立法，西方國家是找不到成文的以監督命名的法律的，學者的解釋多是三權分立和權力制衡以及為之所確立的議事規則解決了這個問題。制定成文的監督法是中國特色法律體系的一部分。2006年8月27日，我國頒布了《各級人民代表大會常務委員會監督法》，這部監督法規范和完善了各級人大常委會監督工作的程序和方式。但是人大監督工作的現狀與立法初衷仍有差距，監督效果并不十分理想，學者們總結的原因是立法本身的缺陷、社會的期望值太高、保障機制不到位和傳統文化的負面影響等。但是，這部立法確立了我國的監督立法是單行立法模式。除《各級人民代表大會常務委員會監督法》以外，我國還有《銀行業監督法》、《審計法》、《行政監察法》等監督性質的立法。

在我國，對于行政執法的監督，多數觀點認為是指國家機關、社會團體、政黨、公民等對國家行政機關及其工作人員的行政執法行為是否合法、適當進行監督、審查及采取必要的措施予以糾正的活動的總稱。那么，對于行政執法監督的立法就可能會出現一系列的立法，比如行政監督法、檢察機關監督法、輿論監督法、政黨監督法等等。在以這些監督主體為核心的監督立法中，行政機關自身的監督立法已經有了一部分，比如審計法、行政監察法等，但對于司法機關的監督立法很欠缺。對于法院而言，其職能就是審判，監督也以審判的方式表現出來，但是，對于專門的法律監督機關，檢察院如何行使監督職權，則沒有專門的立法，筆者設想對檢察機關監督行政執法的立法，也可采用單行立法模式，參考現有的《各級人民代表大會常務委員會監督法》，制定一部《人民檢察院行政執法監督法》，這也表明了檢察院監督立法的立法模式和對監督立法的輕重緩急的取舍。

在立法層次上，檢察院的行政執法監督立法，實際上是以立法的形式確立檢察院對行政主體行政執法的監督權，是一項確權的立法。按照“公權無法律授權不可為”的法律準則，只有制定了相關的法律，檢察機關對行政執法機關的檢察監督才有法律依據。這種國家權力配置方面的立法，只能由人民代表大會及其常務委員會以法律的形式確定。法國立法者也是通過立法不斷擴大檢察權的，比如酒精檢測權（1978年），對財產、家庭及社會狀況的調查權（1981年及1989年），技術或科學審查權（1985年），對未成年人狀況的教育調查權（1985年），在毒品交易網絡中批準臥底調查的權力（1992年），身份審查權（1993年），拘留措施的控制權（1993年），邊境20公里地區的車輛審查權以及職業地區的審查權（1997年）等。〔5〕

四、行政執法檢察監督立法的主要內容

（一）行政執法檢察監督的目的

為了規范行政主體依法行政，明確人民檢察院對行政執法的檢察監督，規范行政執法檢察監督權，依據憲法、人民檢察院組織法的規定，制定這部法律。立法應當基于我國的現實國情，對行政執法檢察監督權的性質、地位、范圍、監督方式、效力等作出明確的規定，并賦予檢察機關對行政執法行為的知情權、審查權、建議權、重大程序參與權、調查取證權等更加完備的檢察權力，從而為檢察機關實施行政執法檢察監督提供明確的法律依據和操作機制，同時還應明確規定行政主體接受檢察監督的法定義務以及具體的法律責任。

（二）行政執法檢察監督的范圍

行政執法檢察監督，其側重點應放在維護國家利益、社會公共利益和集體利益上，具有主動監督的特點。而且行政權又具有很強的專業性、技術性，特別是為了保持行政權的能動與自主，以適應社會、經濟發展的現實需要，檢察權應當對行政權具有必要的尊重，以確保現有的憲政模式下檢察權和行政權的正常獨立行使，保障行政行為的效率性，又確保檢察監督有抓手和有效果，應當對檢察監督行政執法的范圍給予必要的限定。不過對檢察監督也不能作過于狹義的理解。尤其是在我國目前人權保障狀況和行政執法實踐尚存在諸多問題的情況下。按照行政行為的對象是否特定的劃分標準，行政執法行為是具體行政行為，具體行政行為是針對特定的人和事所采取具體措施的行為，其行為的內容和結果直接影響某一個人或者組織的權益。對具體行政行為的監督，是否包括所有的具體行政行為還是一部分？筆者認為要全面，限制、剝奪人身自由的行政強制措施、行政處罰、行政許可、行政裁決、行政征收、行政補償等具體行政行為，都應列入檢察機關的監督范圍。但要對具體行政行為的監督加以區分，即分為一般行政執法行為監督和重點行政執法行為監督。檢察監督行政執法是僅指合法性監督還是同時包括合理性監督？筆者認為由于合理性問題主要取決于具體行政行為所面對的事實，具有一定的特殊性，應只對合法性進行監督。檢察監督行政執法是事后監督還是過程中的監督或者都包括？筆者建議既包括事后監督，也包括過程監督，對重點行政執法行為進行過程監督。

具體規定，檢察機關對于行政主體作出的具體行政行為，應該進行一般監督。對嚴重限制人身自由的行政處罰或者行政強制、重大責任事故、重大行政違法行為、已成為社會熱點的執法問題等，應當予以重點監督；對有下列情形的，也應重點監督：有證據證明已涉嫌犯罪的案件，行政執法機關應當移送公安司法機關立案偵查未移送的；有證據證明已涉嫌犯罪的案件，行政執法機關移送公安司法機關后，公安司法機關不予立案偵查的；行政執法機關移送后，有證據證明不涉嫌犯罪，公安司法機關不應當立案偵查而立案偵查的；行政執法人員貪污受賄、瀆職，或者包庇、縱容、參與破壞市場經濟秩序犯罪活動的；等等。

（三）行政執法檢察監督的方法和程序

檢察機關可以通過以下方式對行政執法活動進行監督：

1.發送書面文件。具體包括檢察建議、糾正違法通知、督促行政機關履行職責、監督告知書等。賦予檢察機關對政府工作制度、程序的檢察建議權，要求報送執法情況和案件有關材料。如果檢察機關有理由認為政府工作制度和程序存在問題或缺陷，存在導致職務違法犯罪的可能性，可以向相關政府機關提出消除隱患、減少損失的檢察建議，同時將檢察建議向同級人大常委會報告，進行備案。向行政機關提出糾正違法通知書或者意見這種監督方式主要針對行政作為違法，正在發生或已經出現的行政違法，嚴重損害國家利益和公共利益，難以通過其他途徑予以解決，如果不及時予以糾正的話，會發生難以彌補的損失，檢察機關按照憲法、法律賦予的職責，向有關行政主體發出糾正意見，要求其在規定的時限內予以糾正。督促行政機關履行職責是針對行政不作為違法所采取的一種監督手段，當發現行政主體在現實行政管理中，由于疏于履行職守或怠于履行職責時，從而發生國家利益或公共利益遭受損失，而在其他救濟手段不力的情況下所進行的監督，敦促有關行政主體應當在合理的期限內予以救濟，并將具體處理情況書面答復檢察機關。

2.調閱、調查、取證、質詢。對重大的行政執法事件，走訪行政職能部門，了解情況。對行政執法案件材料、執法人員、涉案人員的調閱、調查、取證。向具體辦案的行政機關提出口頭或者書面的質詢。通知行政相對人，詢問、證實有關情況，聽取申辯意見。

3.備案審查。在平時的行政執法中，檢察機關應對行政執法后行政機關制作的結論性文件進行備案審查。

4.聯席會議。這里的聯席會議是指定期或不定期召開由行政執法機關、公安機關、檢察機關、行政相對人參加的會議，通報執法情況，交流執法經驗，對行政相對人違法涉嫌犯罪案件的調查、處理和移送工作中存在的問題進行協調。

5.介入現場執法活動。對于重點監督的案件，檢察機關有權介入執法現場。介入只是執行執法活動監督權，不得干涉行政執法人員的正常執法活動。

6.介入行政部門聯合專項執法行動。檢察機關可以接受相關單位或者個人的舉報或者反映，主動介入行政執法機關限制、剝奪人身自由的行政強制措施、重大安全事故等案件。

7.案件材料報送和移送。賦予檢察機關對拒絕移送刑事案件的行政執法人員的建議處分權和刑事責任追究權。檢察機關對行政執法機關不移送涉嫌犯罪案件，或者明知違法行為構成犯罪而故意作為一般行政違法行為對行為人先行適用了行政處罰的，有權要求乃至于責令行政執法機關將案件移送司法機關作為刑事案件予以立案。

8.支持起訴、提出抗訴或提起公益訴訟。支持起訴和提出抗訴已經屬于檢察機關的法定職責。行政公益訴訟是檢察機關直接針對違法的具體行政行為，在特定的范圍內監控行政權的濫用或不作為違法，即因行政機關的失職、濫用權力，嚴重損害國家利益和社會公共利益而無人起訴的案件。

9.提出檢察監督之訴。檢察監督之訴是指在檢察監督過程中，檢察機關與行政主體之間就行政主體行為是否違法發生了爭議，由檢察機關向法院提起，由法院通過審判來查明，這也是對檢察機關監督行為的監督。

（四）法律責任

1.對于檢察建議，如果行政主體不采納，必須提出書面說明。如果不采納也不提出書面說明，檢察院應當報上一級檢察院，由上級檢察院向其同級行政機關提出書面檢察意見。在檢察機關提出檢察意見期間，具體行政行為不停止執行，但法律另有規定的除外。

2.對于重點檢察監督的具體行政行為，行政機關在作出時，應及時向同級檢察機關抄送相關決定書，檢察機關審查后認為決定有錯誤的，應當在法定期限內提出書面檢察意見要求糾正，行政機關應當在法定期限內對案件進行復核并將復核結果書面告知同級檢察機關。

3.移送案件的督促。檢察機關對發現的涉嫌犯罪的相關案件，認為行政執法機關應當移送而不移送的，有權要求其書面說明不移送的理由，并對其提供的書面理由加以質詢，認為其不移送的理由不能成立的，有權向其發出督促移送刑事案件通知書，行政執法機關接到通知書后，應當移送案件，并將移送情況書面告知檢察機關。同時，應進一步明確檢察機關對拒不移送行為進行督促的權力。對于行政執法機關應當移送而拒不移送案件的，檢察機關有權向該機關的上級或紀檢監察機關提出給予相應處理的督促意見，有關機關應在一定期限內將處理情況書面告知檢察機關。對于拒不移送案件涉嫌職務犯罪的，由檢察機關立案偵查、提起公訴，以追究其刑事責任。

4.檢察機關如果發現行政人員在行政工作中有違法問題，應當及時進行警告或者教育，如果不被接受，可以向其部門主管領導或者上級機關提出，由其部門主管領導或者上級機關責令其整改或者糾正。

五、余論

本文討論行政執法的檢察監督立法，分析了立法的必要性和可行性以及立法體例和主要內容，這些理論上的設想都是有許多成功的實踐經驗的。比如，2009年11月27日，福建省福州市倉山區人民檢察院依照群眾舉報，依法向公安機關發出《立案通知書》和《更換辦案人員建議書》，糾正了倉山區建新鎮一村干部利用虛假證明材料多得拆遷補償款的案件。〔6〕洛陽工商局在1998年1月至2004年3月期間，利用行政職權，向300余家企業及工商戶違法收取未鑒證合同鑒證費56萬元。對此群眾反映強烈，社會影響較大。但是各工商戶和企業作為被管理單位，不愿也不敢訴諸法律。洛陽市人民檢察院以原告的身份代表國家對縣工商局依法提起訴訟。縣法院開庭審理后，依法支持了訴求主張。〔7〕2010年3月底，江西新余市發現非法生產、加工、銷售“地溝油”現象。4月初，新余市檢察機關根據《新余市人民檢察院開展行政執法監督工作意見（試行）》，走訪相關行政部門、提出檢察建議、參加行政部門聯合執法協調會、介入行政部門聯合專項執法行動，督促有關行政機關及時、有力執法，收到了良好效果。〔8〕2007年4月23日，浙江杭州市拱墅區人民檢察院通過電視新聞媒體了解到該區城管辦在核發“渣土準運證”的行政審批行為中存在失誤，該院民行科及時調查證實，發出書面檢察建議，建議拱墅區城管辦撤銷該項不當具體行政行為，加強行政審批管理，完善審批流程，杜絕類似情況的再次發生。拱墅區城管辦即書面回函，反饋糾正和整改措施。事后，杭州市有多家省、市級媒體都作了詳細報道，社會公眾反映良好，被稱為“拱墅經驗”。〔9〕檢察機關對行政執法監督的這些成功的經驗和做法，在轄區內乃至全國范圍內都起到良好示范作用。盡管這些成功事例在檢察系統也屬于少數，對行政權的監督作用有限，也缺乏充分的法律依據。不過對行政執法檢察監督立法，對于落實檢察機關的法律監督職能，促使行政機關依法行政，理順檢察機關和行政機關的關系，都是一個很好的突破口。