我國預算收支結構的失衡與調整

內容摘要：總體而言，我國當前的預算收支結構處于一種失衡局面。財政收入對于稅收，尤其是間接稅的過度依賴、對于其他收入來源，尤其是國有資產收益的長期忽視，直接造成了我國財政收入的結構性缺陷；而財政支出中行政管理費用的居高不下、民生費用支出的嚴重不足、經濟建設費用的過高投入也直接制約了和諧社會的構建。為此，亟需以公共財政理念為指導，對我國現行的預算收支結構進行適當調整，以促進我國預算制度的完善，最終促進人與社會的全面發展。

關鍵詞：預算收支公共財政結構調整

“毫不夸張地說，一個國家的治理能力在很大程度上取決于它的預算能力。”〔1〕

———AllenSchick

預算是國家政治經濟生活中必不可少的重要方面，預算收支結構的安排合理與否直接決定了國民經濟的發展速度和國民生活水平。經過多年的政治經濟體制改革，我國的預算收支結構已取得了明顯改善。但目前看來，仍有不合理之處，需從公共財政的理念出發在制度層面予以完善。

一、公共財政視角下我國預算收支結構的失衡

公共財政與近現代民主政治和市場經濟相適應。在市場經濟下，市場機制對資源配置發揮著基礎性作用，凡是市場能夠解決的問題，就應交給市場，政府不應介入；而市場在配置資源的過程中又存在不足和缺陷，其中主要表現就是不能有效地向社會提供公共產品和公共服務，因而就需要政府發揮職能。所以，公共財政始終應以滿足社會公共需求為主旨。盡管隨著政府職能的轉變，我國財政運行機制已從生產建設財政逐步向公共財政轉化，但當前的預算收支結構仍存在一定的失衡，還未體現公共財政對“公平性”和“公共性”的根本要求。

（一）預算收入結構未實現“公平性”

在公共財政理念下，預算收入既是實現社會穩定和經濟可持續發展的重要手段，亦是平衡收入差距，優化收益分配，實現“公平”價值的基本方式。然而，目前我國的預算收入突出的問題是：

其一，以間接稅為主的稅制結構難以體現財政收入的公平性。在我國當前的財政收入結構中，稅收占到了絕對比重，而這其中，又以國內增值稅、國內消費稅、關稅、進口貨物增值稅、消費稅、營業稅等間接稅為主。以2010年及2011年的中央財政收入為例，稅收收入占財政收入總額的比例均達到了95%左右，其中，間接稅所占比重在2010年即達到64.4%。在2012年的中央財政收入預算中，稅收總額及各稅種的收入比例仍居此高位，間接稅依舊是財政收入的主要來源，且每項都比2011年度有所遞增。〔2〕盡管這種以間接稅為主、直接稅為輔的稅制結構與我國的經濟發展階段和稅收征管水平相適應，有其合理性。但隨著市場經濟的發展，這種稅制結構的負效應開始逐漸顯現：一方面，企業稅負過重，不利于長遠發展；另一方面，直接稅對收入再分配的調控功能難以發揮，稅制分配正義的功能難以實現。

其二，作為財政收入主要來源之一的國有資本收益難以到位，全民投資未能獲得公平回報。就在當前預算收入過度依賴稅收的同時，同為財政收入組成部分的國有資本的經營預算卻未被重視。盡管在財政學理論上，對于國有資產收益是屬于公共財政收入的范疇還是應作為獨立的概念存在，尚有爭議和質疑。〔3〕但國有資產的公共性決定了其與國家財政不可分割，國有資本經營也無法與國家財政安排、財政權行使相分離。作為全民的財產，其重大事項的決策權應由代表民意的代議機關行使，其資源的配置應由最終所有人——全民的同意為前提。因此，可以說國有資產的公共性是一種終局意義上的公共性，這種公共性的保障最終落實于國有資產收益的實現和合理分配，由此便決定了公共財政對其收入方面的請求權。〔4〕對此，有學者提出的我國現行財政內涵應為“一體五重”的觀點值得肯定，即一個主體（國家或政府）——兩種身份（政權行使者、國有經濟代表者）——兩種權力（政權、財權）——兩種職能（社會管理、經濟管理）——兩種形式（稅收、國有資產（本）收益）——兩種分配關系（稅收分配關系、利潤分配關系）。〔5〕正是基于上述考慮，2007年9月，國務院發布了《關于試行國有資本經營預算的意見》，標志著我國開始正式建立國有資本經營預算制度。但是，從相關統計數據來看，實施效果并不理想。例如，2007年—2009年中央國有企業（以下簡稱“央企”）上繳國有資本收益累計為1371億元，而同期央企利潤總額卻為24772.6億元，如此推算，央企３年來上繳紅利比例僅為5.5％。〔6〕而按照當時《中央企業國有資本收益收取管理暫行辦法》的規定，煙草、石油石化、電力、電信、煤炭等具有資源型特征的企業，上交比例應為10%；鋼鐵、運輸、電子、貿易、施工等一般競爭性企業，上交比例應為5%。盡管軍工企業、轉制科研院、所企業當時還處于免交利潤狀態，但從國有資本在資源型和壟斷型行業的投資規模來看，5.5%的平均比例確實過低。直至2011年，該現象仍然存在。盡管該年度央企上繳的國有資本收益為765.02億元，在絕對數上相對于以往各年有所提升，但與11115億元的凈利潤相比，上繳比例仍僅為6.8%。而更值得注意的是，依據財政部發布的《關于完善中央國有資本經營預算有關事項的通知》，自2011年起，上述各類別的央企國有資本收益收取比例已較原比例分別提高5%。這樣算來，6.8%的比例更難以向公眾交代。由于在央企改革中，國家一方面投入了巨額資金和給予大量壟斷性資源和政策性優惠，另一方面又承擔了大量的改革和經營成本。因此，面對央企近年來利潤的不斷攀升，如此低的收益上繳比例確實有違“投入”與“產出”相配比的公平原則。

（二）預算支出結構未滿足“公共化”

布魯斯·阿克曼認為，自由國度的根本問題是分配問題。分配問題雖然不是一個政治組織必須解決的唯一問題，但卻是它要解決的一個重要問題。似乎再也沒有其他問題會像這個問題一樣徹底激起人們的情緒。〔7〕在一國財政收入有限的情況下，該觀點恰恰表明了民眾對于構建合理的預算支出結構的期待。依據公共財政理論，由于“市場失靈”造成了“公共產品”有效供給的不足。為此，才需要建立起以提供“公共產品”為主要目的的公共財政，此時，作為社會管理者的政府只能以追求公共利益為己任，以滿足社會公共需求為職責。反觀我國目前的預算支出結構，不難發現政府財政行為的“越位”與“缺位”現象依舊凸顯，財政“公共化”特征還需加強，而這種現象背后折射的其實正是我國當前市場經濟建設中政府角色的“錯位”。這主要體現在如下幾方面：

其一，行政管理費用膨脹。行政管理費作為一種維持性支出，理應由財政提供，且隨著政府職能擴大，機構逐步增多，行政支出的適當增長不可避免。但我國目前存在的突出問題是，行政管理費支出占財政支出的比例增長過快，不符合績效管理的理念。自1986年至2010年，該比例已由10%上升到17.5%（該計算還不包括預算外行政管理費用），20多年間增長將近一倍，超出國際貨幣基金組織15.6%的標準，是美國10%的近兩倍、法國6.5%的近三倍，成為世界上行政管理成本較高的國家之一。在如此高的行政管理成本下，我國人均負擔的年度行政管理費用飆升。由于行政管理支出具有純消費的性質，其所占份額越大，用于其他方面的公共支出必然受到擠壓，且從本質上看，政府預算中的行政管理費用就是政府提供公共產品和服務的成本，教育、社會保障等投入才真正代表了基礎性公共產品的產出。而成本越高，產出越低，說明政府的管理績效越差。

其二，民生支出不足。市場經濟從本質上要求政府將其活動主要限于公共領域內，提供非營利性的公共產品是公共化的本質特征。但目前，我國財政支出對于教育、醫療、社會保障等基本的民生投入仍顯不足。盡管在“十一五”期間，我國公共財政總支出中用于教育、醫療衛生、社會保障和就業、文化等方面的民生支出分別達到4.45萬億元、1.49萬億元、3.33萬億元和5600億元，比“十五”時期分別增長了1.6倍、2.6倍、1.3倍和1.4倍，但民生支出占財政支出的比例卻僅為30.8%，尚未達到國際貨幣基金組織2000年統計的發展中國家的平均水平36.49%。〔8〕以教育為例，早在1993年國務院頒布的《中國教育改革和發展綱要》就提出，到2000年財政性教育經費支出要占GDP比重的4%。但這個目標一直未實現。直至2012年，公共財政預算、政府性基金預算中安排用于教育的支出以及其他財政性教育經費的計劃投入才勉強達到該標準，〔9〕即便如此，該比例仍低于世界各國的平均值以及中等收入國家的最低比例。〔10〕這些民生支出的不足，凸顯了我國財政預算中公共產品供給的低效。

其三，經濟建設投資過度。在我國財政預算中，經濟建設支出是用于生產或基礎建設方面的投資。從縱向看，經濟建設費用在財政支出中的比例已從1990年的44.36％下降到2008年的27.8％。然而這幾年又有大幅度上升。從橫向看，2008年我國經濟建設支出占GDP的比重為7.4％，是經合組織國家平均水平的3倍。〔11〕而且這一比例還未將國有資產經營預算中的投資支出列入其中，否則會更高。以財政部公布的2012年中央國有資本經營預算為例，在875億元的預算支出中，與經濟建設投資有關的資本性支出為744.72億元，其中不乏中央企業兼并重組專項資金、中央企業境外投資支出、新興產業發展支出等。〔12〕可見，我國現行的財政政策仍有著濃厚的建設型財政色彩，其所投資的領域不僅涉及到水、電、道路等公共項目，而且還包括一些應當由企業、私人或市場從事的經濟活動。

二、預算收支結構失衡的成因探析

正如有學者所言：“制度形成的邏輯，并不如同后來學者構建的那樣是共識性的，而更多是歷史性的。”〔13〕我國的預算收支之所以會形成現有的結構，與我國政治經濟體制改革的現實是分不開的。

（一）財政預算過度依賴以間接稅為主體的稅制結構

稅制結構是國家為了達到組織收入、調節經濟的目的，在按一定標準進行稅收分類的基礎上，合理設置稅種所形成的一個相互協調、相互補充的稅收體系。它主要包括了主體稅種的選擇、輔助稅種的設計、稅種間的相互關系三方面內容，其中主體稅種在稅收體系中收入比重最高，并決定一個稅制結構的性質和主要功能。〔14〕按照主體稅種的不同，稅制結構大致可分為三類：即以間接稅為主體的稅制結構、以直接稅為主體的稅制結構以及間接稅和直接稅并重的雙主體稅制結構。在這些稅制結構中，以間接稅為主體的稅制結構主要側重于效率，商品勞務稅是其主要構成，收入比重最大并起主導作用。由于該種稅伴隨著商品流轉行為的發生而及時課征，不必像所得稅那樣規定征收期。同時，按照流轉額課稅，不受納稅人成本、費用及盈虧的影響，稅源深厚并隨經濟的自然增長而增長，因而有可靠穩定的收入來源。在經濟轉軌時期，受經濟發展程度的影響，我國的人均收入水平較低，靠所得稅等直接稅難以籌集到足夠的財政收入，而以間接稅為主體的稅制結構客觀上成了財政收入的主要依靠。

（二）國企改革長期忽視國有資本收益

長期以來，國企的利潤問題在改革中幾乎被忽略不計。自1994年“利改稅”后，國企不再向國家上繳利潤。然而，據資料顯示，從2002年開始，國企經營狀況就有了明顯改善，當年實現凈利潤3786億元，此后利潤每年以30%左右的速度遞增，2006年國有企業實現利潤達12193億元，其中，央企利潤就達7700億元。〔15〕時移事易，目前國企的經營狀況、國企的治理結構與上世紀90年代相比都有極大改善。如果說當時為了國企改革的需要，基于現實考慮不要求國企進行利潤分配是合理的，那么在當前的國企發展狀況下，要求國企向國家分紅亦有著充分的理由。一方面，基于公司法理論，國家作為股東享有利潤分配請求權；另一方面，國家承擔了大量國企改革和經營的成本（包括社會成本和資源成本），國家有理由要求企業補償。盡管自2007年后，國家參與經營性國有資本的收益分配進入實質性操作層面，但如上分析，實施效果并不理想。這其中的原因很多，但通過財務管理漏洞規避分紅義務尤其值得關注。這是由于企業上繳的利潤額是由稅后利潤與分紅率相乘而得，為了少交分紅，企業很可能利用信息不對稱的優勢進行利潤轉移或利潤隱瞞，以使企業賬目呈現出微利甚至于虧損的狀態，最終規避上繳義務。譬如，加大稅前支出、提高管理層薪酬、增加職務消費、濫發獎金、超標準發放員工工資福利等等。

（三）行政機關私利性爭奪預算支出

公共選擇學派的杰出代表布坎南認為，在經濟人假設的前提下，政治家雖然由選民民主選舉產生，但基于經濟人的本性，在諸多社會公共決策中，他們未必會代表全社會的公共利益，也會追求自身利益的最大化。由于在具體事務執行中，政府不是抽象的概念而是由現實的政治家組成，因而每個政府部門的政策往往更關注他們自身的內部發展，很可能出現部門利益和個人利益對公共利益的侵蝕，進而背離自身的公共利益代理人角色。〔16〕在財政支出方面，政府的這種私利性表現并不鮮見。在我國，盡管一次次精簡政府機構及其人員，但始終沒有走出“再精簡——再膨脹”的怪圈。機構人員規模越大，政府官員控制權就越大。可以說，機構人員膨脹和預算控制不完善的相互作用，最終促成了行政型財政的固化，〔17〕而這也直接降低了國家財政預算的使用績效。

（四）國有資產投資方向的錯位與越位

就支出結構而言，發展中國家的公共支出具有明顯的生產性、建設性特征，用于建設的預算支出占政府總支出的比重往往要高于發達國家。這主要是因為多數發展中國家仍處于經濟起飛階段，社會經濟發展對基礎設施有著強烈需求。于是，基礎設施和其他經濟建設便成為公共支出的重點。但目前，我國國有資產投資于經濟建設的領域已不僅涉及到了基礎設施等公共產品或準公共產品，而且涉及到了諸多本應由市場機制發揮作用的私人領域。目前，從傳統計劃經濟時期承繼下來的國有經濟面面俱到的格局并未發生實質性改變，國有資產在資源配置上仍然發揮著主導作用，幾乎覆蓋了所有行業和領域。這樣的投資結構必然會產生兩個明顯弊端：其一，在競爭性行業，國有資本與民間投資進行著不公平的競爭，既對民間資本產生“擠出效應”、影響民間投資熱情，又制約了社會經濟整體效益的提升；其二，在政府財力有限的情況下，真正需要國有資產投資的產業和部門難以發展，公共產品的提供難以保障，政府公共服務職能的發揮面臨困難。對于國有資產投資方向的這種“偏軌”，除了原有經濟體制的遺留影響外，現行的政府官員考核機制也難辭其咎。在一定程度上，考核標準就是指揮棒。在以GDP和財政收入增長為主要指標的政績考核體系下，各級、各地政府進行著大量的短期投資，這種追求政績的“經濟競賽”，致使經濟建設支出居高不下，并且極易偏離“公共產品”的軌道。

三、公共財政理念下預算收支結構的調整方向

當代西方財政經濟理論將公共物品理論和公共選擇理論作為政治經濟學的兩大基本組成，體現了“公共”兩字對于經濟學和財政學的深遠影響。〔18〕可以說，公益的維護及提倡是現代國家的積極任務，也是許多政治運作行為所追求的目標之一。〔19〕美國學者馬斯格雷夫對財政職能的基本定位就是供應公共物品、實現分配正義、實施宏觀政策。〔20〕因而，財政收入的結構應當體現著政府對市場的介入和干預；而財政支出的方向則應體現著“公共性”的基本需求。由于財政收支結構的設計直接體現了政府職能，因而，以公共財政理念為指導，對我國現行的預算收支結構進行適時的調整有助于政府職能的轉變和優化。

（一）預算收入結構的調整

1.稅制結構由重效益向效益與公平并重轉變

目前，我國以間接稅為主體的稅制結構，在組織財政收入方面雖發揮了重要功能，但因其累退性特征較為突出，限制了稅收調節手段的運用，因而具有明顯的缺陷。其一，以間接稅收入為主，表明政府稅收主要是通過社會消費含有較高間接稅負的消費品來實現，這種稅負分布機制會由于高收入者消費傾向低于低收入者消費傾向，從而導致低收入者稅負高于高收入者的不公平現象。其二，稅收對經濟的穩定器功能，主要體現為直接稅的調控。當間接稅比重過高時，在通貨緊縮和企業虧損條件下，降低所得稅不僅空間有限，而且對企業意義不大，而減免間接稅，則不僅會大量減少財政收入，而且有向下拉動物價的效應，不利于發揮稅收杠桿對經濟的穩定作用。其三，目前我國70%以上的稅收由企業負擔，而企業稅收中又有70%左右來自間接稅，盡管企業可以將間接稅稅負轉嫁給消費者，但是在企業競爭日益激烈的背景下，間接稅稅負過高，會造成企業轉嫁稅負的難度增大，特別是企業紛紛依靠降價手段來維持市場份額時，稅負轉嫁的空間越來越小，當轉嫁不出去時，企業就不得不承擔一部分稅負，導致效益下降。〔21〕在當今世界各國國際性的減稅浪潮下，這一稅制結構自然難以適應國際市場競爭的需要。〔22〕因此，改變現行以間接稅為主體的稅制結構極為必要。

在各種稅制結構中，以所得稅、社會保障稅等直接稅為主體的稅制結構更多的強調公平。由于所得稅按照負擔能力征收，高收入者適用高稅率，低收入者適用低稅率，因而體現了稅賦公平原則；同時，所得稅的累進制具有“內在穩定器”的自動調節功能，不僅有利于調節個人之間分配不公的問題，而且有利于發揮稅收的宏觀調節作用。此外，由于直接稅中的個人所得稅、社會保障稅（其中大部分）直接由納稅人個人負擔，涉及到公眾個人的利益，所以公眾關注的程度較高，財政支出受到公眾監督的力度加大，這就可以保證財政支出更加合理、有效。〔23〕然而，由于這一模式的適用需要有高度發達的生產力和較高的人均國民收入為基礎，同時，還需要在經濟管理、會計核算、稅收征管等方面具備較為先進的方式和經驗，因而，多為發達國家采用。

目前，比較適合我國的稅制結構應是間接稅和直接稅并重的雙主體稅制結構，以此實現效率與公平間的平衡。盡管我國當前的生產力水平以及人均收入水平都還不高，不具備以直接稅為主體的稅制結構所要求的客觀經濟基礎。但從我國經濟發展的趨勢來看，生產力水平的不斷提升以及人均國民收入的穩定增長都為所得稅的征繳提供了增長潛力，因而，逐步提高直接稅比重具備一定的可行性。因此，選擇雙主體的稅制結構是在客觀分析我國當前經濟發展狀況的基礎上所做的理性選擇。

在具體的改革方式上，應調整直接稅與間接稅的比例，逐步實現由間接稅為主向間接稅與直接稅并重的過渡。據有關資料顯示，直接稅與間接稅的數量比例，高收入國家一般為2∶1，中等收入國家一般為1∶1，低收入國家一般為0.4∶1。〔24〕從我國今后發展趨勢來看，間接稅比重應大致降到稅收收入的50—60%，相應提高的直接稅比重應大致達到稅收收入的40—50%。當然，任何制度的演進都是一個系統工程，直接稅比重的提高也不是依賴某一種稅的單方面改革，而是整個稅制體系的協調發展。通過完善稅制體系，協調各種稅的比重變化，最終實現雙主體模式。

2.國有資本經營預算收入制度的日漸完善

自2007年《關于試行國有資本經營預算的意見》和《中央企業國有資本收益收取管理辦法》頒布后，有關國有資本經營預算收入制度的爭議就未曾間斷。這些爭議主要集中于兩方面：一是紅利的收取比例過低；二是收取紅利的企業范圍過于狹窄。對此，在2010年，經國務院常務會議通過后，財政部發布了《關于完善中央國有資本經營預算有關事項的通知》（財企【2010】392號），決定從2011年起將5個中央部門（單位）和2個企業集團所屬共1631戶企業納入中央國有資本經營預算實施范圍，〔25〕同時適當提高央企國有資本收益收取比例，其中資源類央企國有資本收益收取比例由10%提高到15%；一般競爭類央企收取比例由5%提高到10%，軍工科研類企業收取5%。

該制度相比之前的收益規定無疑具有顯著進步，但仍有進一步完善的空間：一是納入國有資本經營預算的企業范圍應進一步擴展。目前，鐵路、交通、科技等部門所屬中央企業仍未納入預算試行范圍，該現狀應盡快予以改變；同時，為保證財政收入的完整性，對于地方國有企業的利潤上繳制度也應盡快規范，從性質上看，其亦應屬于公共財政收入的重要組成部分；二是收益的收取比例有待進一步提高，尤其是壟斷性領域和資源性領域的企業；三是應加強對國有企業的財務管理，保障上繳利潤的實現。對于前文提及的轉移利潤或隱瞞利潤的行為，應通過嚴格的年度審計制度、財務信息報告制度和財務信息披露制度予以規范。

（二）預算支出結構的優化

財政支出結構的優化是建立公共財政體制、保證政府職能轉變最重要的環節，也是緩解公共產品結構失衡、彌補社會不公的根本途徑。財政支出結構是否合理直接關系到財政支出本身的效率以及公共產品提供的效率。〔26〕由于每年的財政資金有限，不同的領域對稀缺性的財政資金的取得存在很大的競爭關系，因此，從預算角度對支出結構進行大體平衡和協調，進而實現公共財政的基本目標尤為必要。

其一，嚴格限制行政管理支出。如前所述，由于行政機關的私利性和內部性，每個行政部門都希望得到更多的預算資金，而這種純成本的支出實際上降低了預算資金的使用效率。過于膨脹的行政管理費用，實際上損害了社會公眾的共同利益。因為在某種意義上，政府與社會公眾之間是一種法定的特別信托關系，政府是社會公眾的受托人，從社會公眾手中集中財力，以提供市場無法提供的公共產品。〔27〕既然政府手中的財力本是社會公眾的公共資金，動用這筆資金的目的就應當是為了受益人的利益，即社會公眾的共同利益和長遠利益。如果作為受托人的政府濫用權力，就會表現出財政支出行為的侵益性，〔28〕在本質上這就是一種違背委托人和受益人利益的背信行為。且根據德國統計學家恩格爾所揭示的規律，隨著經濟發展，行政管理支出占公共支出的比重應當逐步下降。2005年世界各國的統計數據也證實了這一點，即發展中國家行政成本占財政支出比重的平均水平為22.77%，而發達國家的平均水平則為12.61%。〔29〕可見，無論是基于法律關系分析、統計學規律，還是實證研究，行政管理費用所占的財政支出比例在未來都應當下降。具體到我國，建議可參考國際標準，以不超過財政收入的15%為宜。至于降低行政管理支出費用的具體方法，除推進政府機構改革，合理設置機構職能、配置機構人員外，還應當強調信息公開，而這種“公開性”本身也是公共財政的內在要求。

其二，重點關注民生支出。民生支出主要是對教育、衛生、醫療、就業、社會保障、公益慈善等一系列維持和促進社會和諧發展的基礎性、公共性社會事業的投入，是公共財政支出結構調整中需要重點支持的內容。在民主的現代社會中，保障和促進人權是現代國家公共財政的根本目的，而公民的許多基本權利（如健康權、受教育權等）都需要財政的大力支持，這才是公共財政存在的正當性與合理性的主要根源。現代國家的財政安排應努力使公民權利得以最大程度地實現。英國經濟學家霍布森就認為，財政應當以增加社會公共福利為其根本目標。在發達國家，民生支出在財政支出中占有重要地位。據國際貨幣基金組織2000年的統計數據顯示，美國為60.3%、英國為57.9%、加拿大為59.3%、法國為70.5%。〔30〕由于我國目前的經濟發展還未達到發達國家的水平，用于經濟建設方面的投入要高于西方，同時，由于我們的行政管理效率仍有待提高，行政管理費用難以驟然下降。因此，對民生方面的財政支出很難立刻達到發達國家水平，但是，不斷提升民生支出在財政支出中的比例無疑是一個基本發展方向。在今后幾年，該比例如能達到財政支出的40%—50%應比較合適。

其三，合理界定經濟建設支出。公共財政的背景是市場經濟制度。而在市場經濟條件下，資源配置主要交由市場進行，政府和財政不應介入過多。針對當前我國經濟建設支出，尤其是通過國有資產收益進行的再投資支出過高的現象，需要從兩方面進行制度完善：其一，應建立國有資本經營預算與當前公共預算的對接制度。目前，我國財政預算適用的是復式預算法，這樣就人為割裂了國有資本經營預算與公共預算的關系，而且如上文所言，在本質上國有資本經營預算理應屬于公共預算的范疇。在實行制度對接后，國有資本經營收益在支出方向上，除資本性支出、費用支出外，還可以按照公共財政的要求統籌使用，將提供醫療、教育衛生、社會保障等公共產品也作為其主要支出方向之一。〔31〕其二，應明確公共產品、準公共產品、私人產品的界限，并以此為標準，確定財政需要逐步退出的“競爭性領域”。這也是財政公共化的內在要求。從學界目前的主流觀點來看，自然壟斷行業的網絡基礎設施（如鐵路、民航、郵政、供水、供電）、市政基礎設施（如道路、機場、港口碼頭、水利設施、環境污染治理工程）等具有強烈的公益性質，應屬于預算投入的范圍。另外，基于國家經濟安全考慮，關系國計民生的關鍵性行業應體現國有經濟的控制力，國有資產對其投資亦有正當性。除此之外的行業則應交由市場來進行資源配置。鑒于我國正處計劃經濟向市場經濟的轉軌時期，經濟建設投資比例的設定可以較高于域外平均水平，但應有所限制，以財政收入的20%左右為宜。

這里需要補充說明的是，對介于公共產品和私人產品之間的準公共產品的提供，政府可以通過設計出“補充機制”〔32〕或者“激勵相容機制”，〔33〕鼓勵私人積極參與，引導民間資本投入，這一方面可以提高準公共產品的提供效率和質量，另一方面，還可以降低經濟建設費用，將更多的財政資金用于民生支出。

結語

公共財政收支結構受到政府職能定位以及經濟發展階段的直接影響，因而，對其調整和優化需要一個逐步完善的過程，絕非一蹴而就。對此，有學者非常準確地指出，我國財政公共化的內涵應包含兩個步驟：一是以財政傳統職能的退出推進市場化的形成，二是以逐漸生成的市場機制界定和規范財政活動的范圍。因此，財政公共化與經濟市場的契合情況直接決定著轉軌的績效。〔34〕基于此，筆者認為，盡管本文對我國今后預算的收支結構進行了大體構想，但更多意義上只是一種理念和思路。相信隨著社會經濟的發展、政府職能定位的理性轉變、公共財政理念的不斷深化，我國的預算收支結構能夠走向成熟和完善。