社會管理創新中的質量安全問題與對策

內容摘要：質量安全是關系民生、穩定和發展的核心問題，除了依靠傳統質量監管模式以外，更應通過創新社會管理來解決。受制于各種歷史的和現實的原因，特別是由于企業誠信缺失、法律制度不完善、監管執法不到位以及應急機制不健全，我國質量安全面臨著嚴峻的形勢。國外在質量安全管理上確立了民眾健康權益至上、預防為先、政府主導與多方參與等理念，通過構建并實施分類的全過程質量安全監管制度、嚴厲的法律責任制度、完備的質量安全信息收集和溝通制度等積累了諸多經驗。通過社會管理創新推動我國質量安全建設，應當構建適應新形勢的質量安全監管機制，發揮政府主導作用；落實企業質量安全主體責任，加強源頭治理；發揮社會組織的作用，強化質量安全動態協調機制建設；重視消費者的訴求，化解質量安全問題引發的社會風險；建立高效的質量安全問題應急處置機制。

關鍵詞：社會管理創新質量安全監管模式監管理念

一、質量安全與社會管理創新的關系

質量安全是指產品、工程、服務、環境等質量，達到保障人身及財產安全的標準和水平。質量安全事關重大，是一個社會賴以存在和保持穩定的關鍵所在，也是各國社會管理的核心主題。從我國的現實狀況看，要進一步提升質量安全水平，除了依靠傳統質量監管模式以外，更應通過創新社會管理來實現。

（一）質量安全是關系民生、穩定和發展的核心問題

在現代化過程中，許多問題的風險在不斷加大，“生產力指數式增長，使危險和潛在威脅的釋放達到了一個前所未有的程度”（風險社會理論創立人烏爾里希·貝克語），中國正日益變成一個風險社會，其中最為突出的問題之一就是質量安全問題。質量安全問題的重要性，可以從以下幾個方面來認識：

1.質量安全問題關系消費者權益，影響擴大內需經濟政策的有效實施。在現代社會中，與消費需求大規模增長同步的，是生產生活資源日漸稀缺。在這種緊張關系下，部分企業為實現利益最大化，一味追求降低生產成本，甚至不惜危害消費者生命、健康、財產等基本權益。現代市場經濟是以消費為基石構建的，消費需求是保持經濟增長的恒久動力，同時，鑒于國際經濟格局的深刻變化，我國確立了以擴大內需為取向的經濟政策，這都要求我們格外注重保護消費者權益。質量安全問題的頻發，不僅侵犯了消費者的財產權利和人身權利，還嚴重挫傷消費者對產品服務質量的信心，導致消費意愿下降，從而影響擴大內需、刺激經濟發展政策的有效實施，最終危害我國經濟的可持續發展。〔1〕

我國經濟與世界經濟的聯系日益緊密，目前已有200多種產品的產量位居世界第一，成為名符其實的制造業大國。但不容忽視的是，近年來因質量安全問題，“中國制造”在全球經濟體系中受到廣泛質疑，并引發許多中外貿易摩擦和糾紛，不僅對中國企業的國際形象、國際競爭力提升造成損害，也給中國經濟造成巨大損失，成為我國對外貿持續健康發展的重大障礙。〔2〕

3.質量安全問題攸關民生幸福。民生幸福已成為新時期黨和政府最重要的工作任務。而無論民生，還是幸福，都離不開質量安全這個前提，只有保障產品、服務、工程、環境安全，才能有效維護民生，也只有不斷提升產品、服務、工程、環境質量，才能真實滿足人們高品質生活需求，也才能實現人民幸福。〔3〕

4.質量安全問題影響社會穩定。改革、發展和穩定是國家的根本任務，社會穩定與否直接影響到改革和發展，因此是一個全局性和根本性的問題。由于質量安全事件往往具有群體性、易變性、復雜性等特點，不僅牽涉面廣，跨地區、跨行業、跨主管部門，而且容易引起連鎖反應，會從單純的質量問題轉變為社會問題、政治問題，成為引發社會危機的導火索。一旦發生，往往會產生嚴重負面影響，危及社會和諧與社會穩定，甚至影響到黨的執政地位和國家政權。

（二）社會管理創新必須重視質量安全問題的應對

當今中國社會發展的主題依然是經濟發展。經濟發展主要依賴投資、消費和外貿，這三方面的發展都離不開質量安全。推動經濟又好又快發展，其實質就是更加注重質量安全和效益的發展。因此，為了促進經濟發展，保持社會穩定，實現公平正義，在社會管理創新中也就必須重視質量安全問題。

社會管理創新必須重視質量安全問題，要將質量安全問題納入到社會管理創新之中。

1.加強和完善質量安全的社會管理格局，形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與齊抓共管的局面。政府要注重質量安全的立法、質量安全環境的建設、引導和組織社會輿論。監管部門包括質檢、工商、衛生、農業、工信等部門，要加強管理，嚴格執法，應對和處理各種質量安全事件。社會組織包括社會團體、行業組織、媒體、中介機構等，要發揮社會監督、行業自律、引導和推行先進的管理理念和方法。企業是質量安全的責任主體，要真正承擔起義務和責任。消費者要提高質量意識，積極維護自己的權益。

2.加強和完善黨和政府主導的維護群眾權益的質量安全機制，形成科學有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制，統籌協調各方面利益關系，〔4〕加強質量安全的矛盾源頭治理，深入開展質量安全矛盾“大排查”，完善人民調解、行政調解、司法調解三位一體的“大調解”工作體系，把產品、服務、工程、環境等領域的質量安全糾紛調解隊伍建設好，形成依靠基層黨政組織、行業管理組織、群眾自治組織，及時有效化解質量安全矛盾的機制，切實維護群眾合法權益。

3.加強和完善質量安全的信息網絡管理，健全網上輿論引導機制，建立對質量安全問題的信息公開機制和信息反饋機制，避免質量安全問題負面影響的擴大化。

4.加強和完善社會道德和社會誠信建設。近年來相繼發生“毒奶粉”、“瘦肉精”、“地溝油”、“彩色饅頭”等事件，正如溫家寶總理所說，這些惡性的食品安全事件足以表明，誠信的缺失、道德的滑坡已經到了何等嚴重的地步。因此，有必要加強社會主義精神文明建設和核心價值體系建設，增強全社會質量安全的法制意識。

（三）社會管理創新需要現代化的質量安全管理

質量安全管理不僅是質量管理的重要組成部分，也是社會管理的重要一環，應當適應新的形勢需要，努力構建新型的質量安全管理制度體系。在當前和今后較長時期內，加快構建和健全新型質量安全管理制度體系的主要任務是：著力從源頭治理、動態協調和應急處置三個層面，構建相互聯系、相互支持的一整套規范、機制和制度體系，盡可能減少質量安全問題，及時化解質量安全風險，果斷處置因質量安全問題所引起的社會沖突與社會對抗。以此最大限度地激發社會創造活力，最大限度地增加和諧因素和減少不和諧因素，最大限度地化消極因素為積極因素。具體包括：

1.加強質量安全的源頭治理體系建設。要構建質量安全的源頭治理體系，使關口前移，盡可能防止、減少、弱化由于質量安全所引發的嚴重社會問題和社會沖突的發生。由于質量安全問題因市場自發調控失靈而產生。因此，政府要發揮主導作用，進行社會性規制，包括確立質量標準，健全質量評價體系、發布質量狀況分析報告等，將質量安全隱患消除于未然。

2.強化質量安全的動態協調機制建設。質量安全管理不是也不可能消除所有社會矛盾。抓好源頭治理可以盡可能地減少質量安全問題，但不可能解決所有問題。舊的矛盾和問題解決了，又會出現新的矛盾和問題。為此，必須構建質量安全的動態調解和化解機制，以使矛盾和問題不斷得到及時化解和向好的方面轉化，盡最大可能做到不積累、不激化、不蔓延、不升級、不向壞的方面轉化，使社會處于動態平衡、自我優化、井然有序、健康運行的狀態。〔5〕在這樣的思路下，質量安全問題的解決需要建立各種動態協調機制，包括質量安全警示制度、缺陷產品召回制度、多元糾紛解決機制等，最大限度地化解矛盾，消解影響社會穩定的各種風險因素，維護社會正常秩序。

3.推進質量安全的應急管理體制建設。當前我國正處于工業化、城鎮化的快速發展時期，即便抓好源頭治理和動態協調，仍然會發生一些質量安全突發事件，加上自然災害引發的突發事件，應急管理任務十分艱巨。特別是質量安全事件往往具有突發性、群體性、跨地域等特點，影響十分巨大，因此需要構建政府主導的質量安全應急管理體制，及時有效應對，最大限度地減少相關事件帶來的負面影響，減少社會動蕩風險。

二、我國社會管理中質量安全面臨的嚴峻形勢及成因分析

（一）我國質量安全面臨的嚴峻形勢

盡管從整體上看，隨著經濟社會的不斷發展，特別是近年來通過不斷加強政府監管，我國質量安全水平呈現出總體向好的態勢。但不可否認，近年來爆發的一系列質量安全惡性事件，令人觸目驚心，反映出我國質量安全面臨十分嚴峻的形勢。比如初級農產品屢屢發生濫用農藥、生長素等問題，典型案例如“海南高毒農藥豇豆”、“青島韭菜農藥超標”等。在藥品方面，強生公司在2010年內召回問題產品15次，輝瑞公司4次召回“立普妥”，總數達38.8萬瓶，雅培減肥藥“諾美婷”撤市，“曲美”召回，維C銀翹片出現安全爭議等。在化妝品方面，2010年公布的“禁用化妝品”名單上，21種品牌含有激素、4種品牌鉛汞含量嚴重超標、9個品種的唇膏致癌、10種產品嚴重含有有害物質，很多大品牌赫然在列。食品領域的質量安全問題更是頻繁發生。“地溝油”死而復生、禁而不絕。毒奶粉“借尸還魂”幾度重來，“圣元奶粉”與嬰兒性早熟事件，蒙牛和伊利的公開“對掐”，激素和抗生素添加“牛奶門”，導致“三鹿”事件后消費者對奶制品剛有所恢復的信心又不斷遭受打擊。2011年更是出現雙匯“瘦肉精”及上海“染色饅頭”等影響重大的事件。再比如基礎設施建設方面，橋梁事故、樓房事故時有發生，上海的“樓倒倒”事件引起巨大反響，其他“樓摳摳”、“樓歪歪”等事件亦不時見諸報端。企業生產過程中發生的安全事故引起環境破壞也屢見不鮮，例如紫金礦業重大環境污染事件、吉林化工水污染事件等。

（二）我國質量安全問題的成因分析

導致我國質量安全問題如此嚴峻的原因十分復雜，既有歷史的原因，也有現實的原因，既有企業自身的原因，也有外部監管的原因。并且，基于我國經濟與社會發展的歷史階段和特定國情，質量安全問題在今后相當長時間內仍可能十分突出。歸類分析其基本成因，對于提出行之有效的對策建議具有重要意義。

1.企業誠信缺失。毋庸置疑，保障質量安全的源頭在企業。企業應以誠信為根本，遵守生產標準，完善生產條件，保證質量安全，從而維護消費者利益。然而，近期我國發生的一系列產品質量安全事件，充分暴露出一些企業只追求眼前利潤，漠視質量安全，在日常生產經營中缺乏嚴格的質量管理理念、科學的質量控制流程、強烈的自律意識和社會責任意識，從而導致質量安全問題頻發。例如，2011年4月發生的“錦湖輪胎事件”，就是企業缺乏自律及社會責任的典型。錦湖輪胎是韓國錦湖韓亞集團在中國投資建立的大型企業，產品覆蓋轎車輪胎、商用車輪胎、越野車輪胎、載重車輪胎等多個類別。在該起事件中，錦湖決定召回30萬個輪胎，涉及北京現代等品牌車型整車75000多輛。錦湖雖然規定了嚴格的生產標準，而在實際生產中卻不執行，為了節省成本使用廢棄的半成品，導致輪胎存在鼓包、爆胎、制動能力下降等嚴重安全隱患。錦湖輪胎事件并非單一個案，它反映出當今一些企業即使具備嚴格質量管理規范和技術條件，也會為了追求高額利潤而不執行，漠視甚至犧牲消費者利益，嚴重缺失企業誠信。

2.法律制度不完善。目前我國已初步建立了保障質量安全的法律制度體系，《產品質量法》統一規定產品質量管理和產品質量責任；《消費者權益保護法》明確規定因產品質量造成消費者損害應予以賠償；其他質量安全方面的法律還有《食品安全法》、《農產品質量安全法》、《藥品管理法》、《建筑法》、《計量法》、《標準化法》、《進出口商品檢驗法》等，以及為數眾多的涉及質量安全的行政法規、地方性法規、部門規章。總體而言，我國有關質量安全的法律法規缺乏系統性，相互間的銜接性差，存在一些立法盲點，同時對于充分運用市場機制來保障產品質量安全重視不夠。質量安全問題在實踐中錯綜復雜，需要與時俱進的規則治理，但到目前為止，質量安全問題“無法可依”的情況仍多有存在。例如，我國房地產市場發展較快，商品種類也日漸豐富，但建筑質量安全問題仍非常突出。相關機構調查顯示，在購房者投訴的問題當中，質量安全問題的投訴占到一半以上，包括建筑材料不合格、混凝土標號不達標、房屋漏水、管線破裂、墻體裂縫等。由于設計、施工、后期管理等各環節均缺乏明確具體的法律規范，發生問題也很難通過法律途徑解決。2010年上海“樓倒倒”事件就是典型例證。該事件涉及建筑設計、建筑材料、質量檢驗等多個問題和開發商、建筑商、施工方、監理方等多個主體，但由于質量標準、檢驗程序、責任分配均沒有專門的法律予以規定，只能依據《民法通則》、《消費者權益保護法》等一般的法律規定，無法有效地解決質量安全責任的分配及承擔問題。再如，遇到突發環境安全事件，像日本不久前發生的核泄漏事件，我國也沒有明確和具有針對性的標準和規范，僅有《突發事件應對法》，沒有相應實施細則，也缺乏相關配套制度。

3.監管執法不到位。近年來出現的一些質量安全事件，表明我國監管執法同樣存在疏漏。有些執法疏漏是由于監管標準缺失造成的。例如，由于各地區經濟發展不平衡以及各地在質量安全標準建設投入有差距，導致地區間存在監管標準差異，使一些質量安全問題在有的地方得不到有效監管。有些執法疏漏是由于監管機關機制安排不合理造成的，例如分段監管很難做到“無縫對接”。有些執法疏漏是由于日常執法不夠嚴謹造成的，最終由小漏洞釀成大事故，侵害民眾的財產和生命安全，為政府的社會管理工作增加難度和風險。2011年發生的上海“染色饅頭”事件就是典型例證。媒體的報道反映出監管部門存在諸多監管缺失：一方面是分段監管導致監管漏洞，一方面是執法不嚴、監管不力。驗貨時檢驗人員實際上不檢測色素、只核對數量，抽查時不進車間。這種“坐辦公室抽查樣品”式的監管，給不法企業提供了可乘之機。雙匯“瘦肉精”事件則是另一起典型例證。國家早已明令禁止使用“瘦肉精”飼料，但養殖戶照用不誤，雙匯公司也長期使用含“瘦肉精”的豬肉生產火腿腸食品，而層層監管形同虛設。從生豬飼養到加工成火腿腸的整個過程，根據職責分工，分別由應畜牧、商務、工商、質檢等部門從養殖、屠宰、流通、銷售及其他各個環節分別監管。其中只要一個環節發現問題，就能阻斷不安全食品的流出，但在現實監管中，各部門之間經常出現“斷鏈”。由于監管分工銜接不緊密，比如養殖和屠宰之間的生豬收購和運輸環節由哪個部門負責監管，沒有明確規定，而下游監管部門也不能有效彌補上游監管的漏洞，導致一些不安全食品“一路綠燈”擺上百姓餐桌。〔8〕

4.應急機制不健全。從整體上看，到目前為止政府還未對質量安全事件形成成熟、有效的應對機制。一旦發生質量安全事件，往往出現信息披露不夠充分、處理方式不夠透明、善后措施不夠徹底等情況，安全危害難以得到有效控制，社會秩序往往遭受嚴重破壞，政府的“維穩”壓力也隨之上升。“三鹿”事件是這方面的典型例證。早在2004年的阜陽劣質奶粉事件中，“三鹿”奶粉就出現在不合格的企業名單中，后疾控中心工作人員人為把“三鹿”從“黑名單”中剔除，允許其繼續正常銷售。在奶粉質量問題剛暴露時，石家莊市政府不同意“三鹿”集團提出的產品召回提議，也沒有將相關問題逐級上報，而是強調保密，隱瞞信息。由于政府信息披露不充分，導致網絡傳聞四起，真偽難辨，引發了社會公眾的恐慌。在事件調查處理過程中，方式方法不夠透明及時。在事件善后階段，雖然有關部門對相關責任主體進行了處罰和問責，但是并沒有因該事件為契機形成一個完善的應急機制。〔9〕

三、域外質量安全對社會管理的影響

在現代風險社會中，質量安全已經成為全球性問題。在世界各國和地區，質量安全問題不僅給民眾的生命和健康帶來危害，阻礙經濟的正常發展，而且影響社會和諧穩定及政府聲望，甚至引發政局和社會動蕩。因此，世界各國和地區在社會管理中不僅普遍高度重視質量安全問題，而且根據自身質量安全問題的現狀和特點，不斷地創新社會管理以期能夠有效應對質量安全問題的挑戰，從而達到保障質量安全的目的。如美國、德國、法國、日本、俄羅斯、韓國等，在其經濟發展的不同時期，根據質量安全的不同情況，就曾不斷地對其社會管理的理念、體系、機制及制度進行修正和完善。對這些國家的相關經驗進行分析和總結，可以為我國創新社會管理體制，保障質量安全提供有益的啟示和借鑒。

（一）管理理念方面

1.民眾健康權益至上

各國在經濟發展初期，為了促進經濟持續快速發展，均以促進經濟發展為導向，注重發揮市場經濟的自身調節功能，優先考慮生產者利益，相對輕視消費者利益和民眾健康權益。但是，隨著經濟發展和消費者意識的覺醒，面對質量安全事件給經濟、社會發展帶來的嚴重負面影響，美國、日本、歐盟等發達國家逐漸將民眾健康權益至上、關注民生作為質量安全管理的基本價值取向。

如美國，在1858年媒體就曝光了奶廠出售的“兒童衛生奶”，實則是摻雜大量污物的“泔水奶”，每年造成嬰兒死亡人數在8000人以上。但直到1906年才通過《純凈食品和藥品法》，這與當時社會管理忽視民眾健康權益密不可分。《純凈食品和藥品法》的通過標志著政府保障食品藥品安全、保護消費者利益時代的來臨。在風起云涌的消費者運動和不斷發生的質量安全事件的雙重推動下，經過一百多年的發展，美國已建成世界上最為安全和嚴格的食品、藥品監管體系。這一歷程反映了其社會管理理念從注重經濟發展到注重保護民眾健康的過渡。英國則明確將“消費者至上”作為其2000年成立的食品安全監督機構——食品標準局——應遵循的三個指導性原則之一。2003年日本通過的《食品安全基本法》也明確將“國民健康至上”作為該法的基本理念，明確了在生產者利益與消費者利益發生沖突時，應優先保護國民健康。歐盟則將保護人類健康作為其三項環境政策目標之一。再如美國政府明確表示對建筑工程質量監督的目的是保證公民的生命、健康及財產安全，確保達到設計、施工質量的最低要求。〔10〕

2.預防為先

預防原則與風險管理是相對應的，它針對的是風險，而不是損害。預防為先是質量安全風險管理的基本原則，它將質量安全監督管理的重點從事故后的應對轉向預防事故的發生。

歐盟的前身歐共體曾執行了一系列環境計劃，確定環境優先項目指南。1983年的環境計劃開始從治理轉向了預防和安全保護。1987—1992年的第四個環境計劃進一步強調了預防，并安排了環保的科技研究項目。1987年的《單一歐洲法》使歐共體擁有了更明確的與環境政策有關的法律權力，正式確立了預防和避免的原則，污染者付費的原則和在源頭治理的原則，并增加了環境補貼的原則。2011年1月4日，美國總統奧巴馬簽署了《FDA食品安全現代化法》。該法對1938年通過的《聯邦食品、藥品及化妝品法》進行了大規模修訂，可以說是過去七十多年來美國在食品安全監管體系領域改革力度最大的一次。食品和藥品管理局（FDA）首次獲得立法授權，要求在食品供應的各個環節設立全面的、基于預防的控制機制。該法將食品和藥品管理局食品安全工作方式從過于偏重疾病發生后作出反應轉向事先預防。用美國零售制造商協會董事長兼首席執行官潘·貝利的話來說：“這次具有里程碑意義的立法將有助于FDA獲得更多的資源和權力，通過預防的戰略加強國家食品安全體系，重鑄美國民眾對所供應食品安全的信心。”〔11〕

3.政府主導，多方參與

頻繁發生的質量安全事件，使主要發達國家和地區認識到質量安全監管僅僅依靠政府的力量是不夠的，需要引入市場和政府之外的第三方力量。根據公共管理的“機構俘獲”理論，除市場失靈外，政府在市場經濟體制下也可能失靈，面對政府和市場的雙重失靈，需要借助相對獨立于政府和市場之外的第三方力量，即社會公眾的力量參與監管，即需要構建社會監管機制。所謂社會監管機制，在質量安全領域是指以行業協會、各級各類消費者權益保護組織、消費者個人以及其他各種社會團體在內的社會公眾普遍參與質量安全特別是食品安全監管的一種制度。作為政府監管機制的補充，社會公眾參與其中的社會監管機制，可使相關制度更加完善、管理更為有效.同時也能增強公眾對政府質量安全監管的信心。

日本、歐盟、美國、香港等發達國家和地區，除了政府組織的食品安全檢測體系之外，還有規范的民間檢測機構積極參與食品檢測工作。美國的一些民間食品監測組織不僅定期到市場上隨機抽檢各種食品，而且主辦旨在宣傳食品安全常識的雜志，并將食品檢測結果登載在雜志上。香港消費者委員會一項重要職能是進行產品測試，為消費者提供客觀、中肯的信息。香港消費者委員會同時出版月刊《選擇》，發布消費者權益的資訊、建議和意見，該月刊不接受任何商業廣告，其每期內容香港各大媒體均大幅報道。

韓國為了鼓勵民眾參與監督食品安全，農林水產部和食品藥品安全廳都設立了專門的舉報電話，全國統一號碼，時刻有人接聽，同時還開通網上舉報。凡是舉報人舉報的事件涉及違法，根據違法情節和規模會給予舉報人適當獎勵，最高獎勵金額可達到100萬韓元。

再如美國的《凱文法》，該法是以一個名叫凱文的孩子的名字命名的。凱文因為吃了被大腸桿菌0-157污染的牛肉導致腸道出血而死亡，凱文的母親及其家人為了避免其他的孩子再發生類似悲劇，不斷奔走，推動出臺了《凱文法》。該法最大的特點就是允許美國農業部可以不經法庭裁定，直接關閉肉類被污染的工廠，這成為公眾參與促進食品安全立法的一個典范。〔12〕

此外，美國的環境質量總體上比較好的一個重要原因就是政府、企業及公眾之間在環境保護上形成共同參與的機制，政府作用主要體現在投資、規劃和監管企業等方面，多數大企業則重視并自愿承擔社會責任，環保資助、污染補償做得比較到位，同時非盈利機構、社區等對環保也非常重視，投入較大，其資金基本來自民眾捐款。

（二）管理體系方面

1.不斷完善質量安全監督管理的法律法規體系

為了給政府具體監管行為提供法律保障和執行依據，保證政府監管的公平、公正、公開及有效，世界上主要發達國家和地區，都建立了相對完善的法律法規體系。

此外，不斷頻發的質量安全事件，也是促使一些國家完善質量安全監督管理法律法規體系的重要推動力。

2.不斷促進和完善質量安全監督管理體系

為了提高質量安全監督管理工作的效率，避免因職能交錯造成的管理體系混亂，世界上主要國家和地區根據本國和地區的政治體制、經濟發展水平、地域范圍、人口數量和文化背景等具體國情，不斷改進和完善各自質量安全監督管理體系，建立符合自身特點的質量安全監督管理模式，對機構的設置、職能劃分、運行機制、從業人員資質等方面都有明確的規定。

食品安全監管模式類型及典型代表國家和地區一覽表

[食品安全監管模式＼典型代表國家和地區＼單一食品安全監管模式＼愛爾蘭、丹麥等歐盟國家及香港地區＼多部門監管模式＼日本＼綜合監管模式＼美國＼]

其中，丹麥和香港特別行政區為了提高監管效率，改革原有的多部門監管模式實行單一食品監管模式。2004年之前，丹麥食品安全由農業部、漁業部、食品部三大部委共管，每個部門都擁有自己的領導和職員。監管機構的復雜性，導致當時的食品安全監管出現一系列問題，主要表現在各個部門的職責發生重疊或者出現分割區，各個部門的檢測出現沖突，資源利用效率低下。通過合并，丹麥政府成功地將由三個部門共管的食品安全監管機制轉變為一個獨立的食品安全監管機構——食品與農業漁業部，統籌對全國的食品安全進行監督，提高了監管效能。2005年，香港發生了豬帶豬鏈球菌、淡水魚含孔雀石綠等食品安全事件，促使政府將食環署及漁護署兩個負責食物管制的人員合并，并把分別隸屬政府的化驗所、大龍獸醫化驗所、食物衛生化驗所、衛生署化驗所等有關食物化驗的工作合并，成立一個監控食品安全的食物安全中心，進行從源頭到市場的全程監管，統籌所有涉及食物安全的事宜。

（三）管理機制方面

1.強化對企業的外部約束機制

保障質量安全是一個系統的工程，需要各方主體各負其責，通力協助。其中，企業在確保質量安全方面負有第一位的責任。企業是產品的生產制造者，只有企業明確自身對產品質量的第一位責任，才能確保產品質量安全。任何政府主管部門都無法代替企業對質量安全的決定性作用，企業是質量安全的第一責任人，即企業是質量安全的源頭。

為了從源頭上有效預防不斷發生的質量安全事件，主要發達國家和地區目前都將強化對企業的外部約束機制作為落實企業承擔質量安全責任的重要途徑。具體的外部機制包括對企業及其產品進行監督和檢查，要求企業執行強制性標準和預防措施，對違法廠家進行嚴厲處罰以及社會輿論監督等。

如美國最近通過的《FDA食品安全現代化法》，明確規定FDA對所有食品生產企業設施進行檢查的頻率應當不斷提高。這種檢查包括對出口美國的食品生產、加工企業。然而，在過去FDA極少對一些食品生產、加工企業及農場進行檢查，最多每10年對一些食品生產、加工企業進行巡視，而對更多食品加工廠則是從來沒有進行過巡視。《FDA食品安全現代化法》還要求食品企業必須落實FDA制定的強制性預防措施，并且要執行強制性的農產品安全標準。為應對食品安全問題，歐盟《食品衛生法》規定從2006年1月1日起，各成員國飲食行業必須執行“危害分析關鍵控制點”（HACCP）質量體系規定的流程。韓國在2004年6月被曝光的“垃圾餃子”風波之后，則加大了違法廠商的處罰力度。此外，韓國輿論對于質量安全的報道非常重視，對非法商販和不良從業人員的曝光毫不留情，往往形成“人人喊打”的局面。美國質量協會于1994年開始向社會公布“美國消費者滿意指數”（ACSI），通過調查大量消費者、消費量測算得出數據，具有很強的經濟指導性，被稱為“美國消費者的聲音”。該數據主要是追蹤消費者滿意率，對各個行業、重要商品、各大公司、社會團體、政府機構等進行產品質量、服務水平、服務質量觀察評價，每年公布4次（每季度公布一次），每次公布都有專家點評，消費者以此作為消費導向，由此對企業質量安全形成了強有力的外部約束。〔13〕

2.建立有效的質量安全危機應急處理機制

為了應對質量安全的緊急事態，目前世界上主要的發達國家和地區都相繼建立了質量安全危機應急處理機制。如韓國在1995年三豐百貨大樓倒塌事故后制定了《災難管理法案》，對各級政府預防災難事故的義務和緊急救災搶險制度作出了明確、具體規定。瘋牛病和蘇丹紅事件后，英國建立了突發事件應急機制。2001年俄羅斯制定《聯邦緊急狀態法》。2004年，根據《食品安全基本法》規定，日本相關府省通過了《食品安全相關府省緊急應對基本綱要》，食品安全委員會、厚生勞動省，農林省、環境省等據此制定了各自的應對方案，確定了緊急應對的基本機制。

3.建立有效的質量安全社會救濟機制

為了消除質量安全事故造成的嚴重后果，彌補受害人遭受的損失，恢復社會良好秩序，需要建立有效的質量安全社會救濟機制。方法之一是借助保險分散風險的功能，要求企業投保質量安全責任險，即推行強制責任保險。

此外，對于特別重大的質量安全事故，僅憑受害個體通過司法程序尋求救濟不僅漫長，而且會嚴重影響社會的穩定。此時，政府介入依靠國家力量確保受害人得到賠償是有效的、必須的。如日本于1979年設立醫藥副作用基金救濟制度，即《醫藥品副作用被害救濟基金法》，以確保醫藥品副作用受害者迅速獲得救濟。再如墨西哥灣漏油事件后，美國政府促使英國石油公司（BP）設立一筆200億美元的基金，專門用于賠償漏油事件的受害者。基金由美國資深律師管理，三位法官組成的小組負責監督，并處理對申訴的裁決。并且這筆的金額不是賠付的上限，而且這筆錢有別于BP應支付的環境破壞賠償費用，取得了很好的穩定社會秩序的功效。

（四）管理制度方面

1.實施分類的全過程的質量安全監管制度

任何質量安全事件的發生，都經歷了從潛在危險到實際損害，有一個顯現化的過程。為了實現質量安全，就要阻止顯現化過程的發生，即對全過程進行監管。因此，世界上主要國家和地區普遍根據不同類型的質量安全，實施分類的全過程監管，力圖使監管具有針對性的同時，避免監管“縫隙”的出現。

在工程質量監督領域，世界上主要的國家和地區對于工程質量的監管普遍實行從設計質量到施工質量的全過程質量監管。如美國對工程質量監督管理實施設計質量監督（對建筑物的結構、防火及消防等委托專業機構進行審核）和施工過程中的質量監督（從施工許可證、使用許可證的頒發及施工過程中連續的監督檢查三個方面進行）。

在食品監管領域，世界上主要國家和地區也都實施從農田到餐桌的全過程監管制度。如歐盟明確提出要加強和鞏固從農田到餐桌的控制能力，全面完善全程監管。即強調從農田到餐桌的整個環節進行全程監管，包括生產、收獲、加工、包裝、運輸、貯藏和銷售等，對可能會給食品安全構成潛在危害的風險預先加以防范，避免重要環節的監管缺失，并以此為基礎實行問題食品的追溯制度。日本的《食品安全基本法》明確規定：“鑒于從生產農林水產品到銷售食品等一系列國內外食品供給過程的一切要素均可能影響到食品的安全，應當在食品供給過程的各個階段適當地采取必要措施，以確保質量安全。”

2.實行嚴厲的法律責任制度

實行嚴厲的法律責任制度，一方面可以加大違法者違法成本，有效遏制質量安全事件的發生；另一方面可以鼓勵消費者積極維權，通過訴訟方式改變企業的行為，從而達到保障質量安全的目的。

在英國、美國、加拿大等國，食品安全的違法者不僅要承擔對于受害者的民事賠償責任，而且還要受到行政乃至刑事制裁。這些制裁措施除罰款外，主要還有沒收和銷毀違法產品、責令停產停業和吊銷營業執照等，違法情節嚴重的，還可能被判處監禁。如美國國家公路交通安全管理局，對豐田汽車未能及時通知美國政府有關汽車缺陷，并采取召回措施的行為處以1600萬美元的罰款。

在民事賠償領域，世界上主要發達國家和地區普遍適用懲罰性賠償。據統計，在美國所有的產品責任案件中懲罰性損害賠償占到了10%-13%。美國民眾在政府部門的支持下依靠集體訴訟（集團訴訟）的法律手段，經常發起針對違規企業數以億計美元的民事賠償訴訟。如2005年，被揭露在藥物臨床實驗中造假的默克制藥停止銷售其名為“萬絡”的止痛藥，美國食品和藥物管理局（FDA）也隨即發表相關政策聲明。在隨后消費者提起的集團訴訟賠償中，美國食品和藥物管理局（FDA）方面的證人和證詞多次被律師引用。最終，默克制藥被迫同意賠償45億美元的天價，以彌補其造假行為對消費者造成的傷害。

此外，在歐美國家，維護消費者權益方面確立了“最低賠償制度”。消費者哪怕僅僅是為了一包瓜子去投訴，也有可能至少獲得數十美元的賠償。這對于鼓勵消費者積極維權保障質量安全起到了重要作用。以美國為例，各個州都建立了“最低賠償制度”。夏威夷的最低賠償金額是1000美元，一些經濟不太發達的州，最低賠償金額也達到25美元。〔14〕

3.建立完備的質量安全信息收集和溝通制度

不論是風險評估、風險管理，還是風險溝通，信息的收集、提供、溝通在保障質量安全中無疑具有舉足輕重的作用。目前世界上主要國家和地區都建立了具有自身特點的質量安全信息收集和溝通制度。

如美國《消費者產品安全法》第15條和第37條要求制造商、分銷商及零售商向美國的消費者產品委員會報告任何“實質性產品危險”信息，并報告在特定的3年內是否有3個或者更多的和解或者訴訟涉及同一產品。沒有按照上述要求向美國消費者產品委員會報告的，將面臨罰款。2003年4月沃爾瑪因未根據上述規定及時報告訓練滑翔機造成的事故，造成拖延，被處罰75萬美元。2005年初，消費者產品委員會還建立了適用于零售商沃爾瑪的自愿報告系統。消費者產品委員會通過對報告信息的分析，尋找如何避免危險，以及是否要求廠商對產品進行召回。歐盟食品安全局和參與合作的各成員國建立了信息共享的平臺，通過這一平臺，各成員國的主管部門參與者不僅可以得到各國詳實的食品安全信息，而且能夠充分利用這一平臺，建立歐盟各國的“食品和飼料快速預警系統”和“可追溯體系”，以解決出現緊急和特殊的食品安全問題。2002年德國發生除草醚（Nitrofen）丑聞，該事件的經驗教訓是：若食品企業發現問題能及時上報，就可以避免類似的危機發生或可能控制住危機。為此，《聯邦食品和日用品法》增加了一項規定：如果企業認為，其向市場提供的食品不符合對健康保護的規定，就有責任立即對主管監督部門報告。有問題的食品在發生危害之前必須加以封存。收集信息是風險溝通的前提，及時、全面的信息公開在應對質量安全危機中也至關重要。1999年比利時“二惡英污染雞事件”導致比利時衛生部和農業部部長相繼被迫辭職，并最終導致內閣的集體辭職，其重要原因之一就是比利時政府未能及時公開信息。2002年5月21日，菲律賓主島呂宋島發生大面積停電事故，全國人口一半以上受到影響。停電事故發生后，當地盛傳將要發生軍事政變，大停電是有人陰謀破壞，對于政變傳聞許多民眾竟然深信不疑。菲律賓軍方立即予以否認，菲律賓全國電力公司及時公布，是馬尼拉以南的輸送電纜出了連串毛病，使兩大發電廠當日早上10時57分無法繼續運轉，以至馬尼拉和廣泛地區停電，從而避免了社會動蕩的風險。〔15〕這從一個側面印證了及時的信息公開對于質量安全事件應對的重要價值。

四、創新社會管理有效保障我國質量安全的對策建議

面對當今質量安全的嚴峻形勢，在吸取國外應對質量安全問題種種經驗的基礎上，我們認為，必須對質量安全社會管理進行系統的完善和創新，才能有效保障我國的質量安全。

（一）構建適應新形勢的質量安全監管機制，發揮政府主導作用

1.更新監管理念，轉變監管模式

胡錦濤同志在主持中共中央政治局第四次集體學習時指出：“建設服務型政府，首先要創新行政管理體制，要著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，把政府主要職能轉變到經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務上來，把公共服務和社會管理放在更加重要的位置，努力為人民群眾提供方便、快捷、優質、高效的公共服務。”現階段，政府職能與工作對象發生了變化，但管理手段還保有計劃經濟的影子，政府應盡快從原來對社會主體的指令性管理轉換到為市場主體服務與為企業生產經營創造良好發展環境上來，因此，“服務型政府”是優化質量安全行政監管所必須樹立的理念，同時要更加注重源頭治理，不斷加強制度建設，使質量安全管理關口前移，盡可能使社會矛盾和社會沖突少產生、少轉化、少激化，努力做到關注民生，以人為本，服務為先。

從監管模式上看，應當從自上而下的傳統監管模式向合作型模式轉化，這是服務型政府內在的根本性要求的體現。政府應當依法配置監管職權、規定監管手段、確定監管程序和落實監管職責；應當推動政府主導下的社會共同治理，發揮行業協會的優勢，積極引導公眾參與，幫助企業建章立制，進行行業自律。政府對質量安全負總責，同時也要與企業、利害關系人、消費者建立相互信任、平等協商、理性溝通、信息共享的合作關系。

2.深化監管機制改革，提升監管水平

（1）完善政府決策機制，推進企業與公眾有效和有序的參與。當代社會管理以參與式治理、合作式治理為理念，強調相對方與政府有效的互動式合作，共同承擔社會風險，共同決策，并承擔相應的法律責任。然而，公眾參與必須遵循有效參與和有序參與的原則，因此應當由監管部門牽頭，建立重大政策專家咨詢制度、公示制度、公開征求意見制度及社會風險評估制度等，在保證公眾有效與有序參與的同時，提高決策的合法性、合理性、可行性、安全性。

（2）推進多元化信息公開。隨著我國《政府信息公開條例》的實施，信息公開、透明政府逐漸成為現代政府的行為準則和目標，質量安全的行政管理和監督既要在主體、依據、程序上開放，也要在權力運作過程中開放。諸如質量安全標準的制定，風險評估及風險評估管理等環節都應該向企業和消費者公開。公開不僅僅是信息的告知和引導，而是通過交流來重新塑造行政機關與公眾之間的穩定的社會關系，維持彼此之間的信任。

3.優化行政資源配置，提升技術保障能力

在市場經濟不斷發展的背景下，我國政府的行政管理應相應調整。大致而言，對于市場機制能有效解決的問題，應充分發揮市場的作用，政府主要應扮演規則制定者和監督者的角色。相反，對于市場機制不能有效解決的問題，則應更多地發揮政府管理的優勢，加強政府監管，并注重提高監管的有效性。國內外經驗表明，質量安全問題顯然屬于后者，因此，在優化行政資源配置的大背景下，加強而不是削弱質量安全監管，是社會管理創新中的必然選擇。

鑒于質量安全的監管工作具有“依數據說話，用技術執法”的特點，標準化程度很高，與質量安全緊密相關的質量檢驗、計量檢測、特種設備、認證認可、檢驗檢疫等環節都需要相應的技術支持和保障。這種技術支持和保障不僅是一種靜態的配備，而且應隨著現代科技的發展不斷更新、升級，從而更好地維護質量安全。因此應做到以下幾點：其一，整合并加強質量安全的行政監管職能，設立總體負責、全程監管的最優化組織結構，明確工作重心并突出其專業性。對于與消費者安全密切相關的產品，可進行分類監管。另外，對于一些操作層面的具體工作，監管機關可以根據具體情況授權社會組織來實施，充分利用社會資源并激發公眾參與的動力；其次，應當給予質量安全監管工作足夠的經費保障；其三，應當配備人員充足、專業對口、結構合理的專業技術人才隊伍，保障監管工作的技術水平和技術能力。

4.完善監管標準，建立監管標準體系

2010年我國提出和主導制定的國際標準達227項，我國承擔的ISO、IEC技術機構秘書處達到50個，擔任ISO/IEC技術機構主席、副主席達25人，但我國質量安全監管標準體系的建立距離美國等發達國家還有相當的差距，也使我國在國際質量安全事務中不掌握制定標準的“話語權”。與此同時，欠缺統一的質量安全監管標準體系，導致監管缺位，更是引發質量安全問題的重要原因。因此我國亟需建立明確、系統的政府監管標準體系，使質量安全監管工作“有法可依”，權責明確。

（二）落實企業質量安全主體責任，加強源頭治理

質量安全的源頭在企業，落實企業對質量安全的主體責任是社會管理中源頭治理的重要方面。國內外經驗表明，企業完善內部治理結構，規范、約束自身行為，形成有效的自律和自我監督，是有效解決質量安全問題、提升質量安全水平的根本之策。可以從如下幾個方面來落實企業對質量安全的主體責任。

1.督促企業建立質量安全內部控制制度

第一，提高企業質量安全意識，健全質量安全控制體系。如督促企業構建安全防范體系，建立崗位質量安全規范、質量安全管理制度；加大投入，完善和加強原材料、生產過程、出廠檢驗等檢驗檢測制度，逐步建立產品質量追溯體系。推廣優秀的質量安全控制和管理方法，提高質量安全控制技術水平，如全面質量管理工具的運用（TQC，TotalQualityControl）及具體技術工具的運用（如GIS組件技術、PDA數據采集工具、B/S體系的運用）；加快質量安全技術裝備研發推廣應用，推進質量安全達標；強化質量安全基層基礎，如質量安全的考核制度、培訓制度等。

第二，建立質量安全責任追究制度。根據企業的治理結構，建立質量安全控制關鍵崗位責任制，明確企業主要負責人為質量安全第一責任人，簽訂責任書，建立對質量安全事故的領導責任及直接責任人的責任追究制度。第一責任人所在單位發生質量安全事故未及時向監管部門報告的，第一責任人和直接責任人必須承擔法律責任。同時，政府主管機關針對職業經理人可建立質量安全誠信檔案（也可以是總的誠信檔案，但應包括質量安全的內容），并定期發布，記載有關人員在質量安全問題上的失信行為和責任追究情況。

第三，完善質量責任擔保制度。如完善目前的缺陷產品召回制度。另外，應鼓勵企業提供質量安全承諾，在法定的擔保制度（如“三包”制度）外就質量安全問題提供更為便利、快捷和滿足消費者期望的擔保，特別是與民生相關性強的消費類產品，引導企業履行質量責任，追求以質取勝。

第四，建立危險產品和重大質量安全事故報告制度。某些產品的危險性是逐步被認識的，因此，要做到早發現、早預警、早控制就需要企業對可能具有“危險”信息的產品進行報告，如在三年內是否就同一產品的安全性發生過較多的投訴或訴訟。另外，重大質量安全事故發生后，往往影響廣泛，牽涉面廣，企業應及時向主管部門報告。報告制度中應明確報告事項、時間及安全補救措施等相關內容。

第五，督促企業建立對質量安全事故的應急處理制度。企業是質量安全事故的責任人，應有應對質量安全事故的應急預案和制度。譬如應急預案應包括：（1）停止生產，召回問題產品。質量安全事故發生之后，企業要在第一時間內停止問題產品的生產，并將已生產產品進行封裝或銷毀，對于已售出的問題產品，應向社會及時通報，召回并妥善處置。（2）提供相關信息，引導社會救援。企業對于自己生產的產品更為了解，在質量安全事故發生之后，應及時向政府和社會提供產品信息，以便于專家等社會力量更有效地參與事故救治。生產企業的積極引導是最大程度上展開救援的關鍵環節。

2.建立完善的質量誠信體系

建立質量誠信體系是質量安全問題上重塑信用的重要手段，也是我國社會信用體系的重要組成部分。當前，我國很大一部分質量安全問題是因企業失信造成的，而解決失信的關鍵在于促使市場信息充分披露和有效傳導，建立激勵相容機制，讓企業把對質量安全的追求視為對自我利益的追求，緩解信息不對稱所帶來的高交易成本和社會福利凈損失。因此，要實現這一目標，質量誠信體系應包括下列內容：

第一，完善的質量信用信息平臺。以企業質量檔案為基礎，建立全國統一的企業質量信用信息共享平臺。該平臺可充分利用互聯網的優勢，實現信息的快速傳遞和及時處理，動態采集企業及產品質量信息，更新和充實企業質量信用數據庫。該平臺不僅應實現產品的可追溯，且及時公開為社會公眾服務的信息，特別是企業的質量信用信息，接受消費者的查詢，投訴與反饋，并動態地將這些信息納入企業的誠信評價中。

第二，建立誠信聯動機制，健全失信懲戒制度。誠信聯動機制是指質量主管部門與工信、商務、銀行、海關、工商和稅務部門合作，共享企業的質量信用信息，并根據企業的信用予以不同對待或區別監管的機制。一方面，對于質量信用較好的企業，不僅質量主管部門會在企業申請名牌產品、國家免檢產品、質量管理獎勵、出口免驗產品等質量獎勵時優先推薦，而且其他共享質量信用信息的部門或單位也會給予“優待”。另一方面，如果質量信用不佳，甚至被列入質量信用“黑名單”，則不僅應對失信行為承擔相應的法律責任，而且在將來還將受到區別對待，如失去各種資格或面對更高的費率，長期處于不利的競爭局面，面臨被市場淘汰的危險。

第三，完善質量信用評價體系。質量信用評價體系主要由信用評價指標體系和信用評價等級制度構成。質量信用評價指標體系應實現對企業信用的客觀、公正、科學評價，既包括了質量、計量、標準、認證認可、檢驗檢疫等各類基本的信用信息，也包括了抽查結果、質量承諾完成情況、質量違法違規情況等非常規信息。同時，也應與調查并核實的消費者投訴舉報及實時更新的消費者滿意指數評價系統掛鉤。依據信用評價指標，采用定量分析與定性分析相結合，可相應劃分企業的質量信用等級，推進質量信用分級監管并公示必要的信息。

3.完善懲罰性賠償制度

從國外的經驗看，針對質量安全事故而判令企業對消費者承擔懲罰性賠償責任是遏制和有效約束不法行為，抑制企業的投機行為，增大企業的違法成本，真正促使企業落實質量安全主體責任的有效方法。如前所述，在美國所有的產品責任案件中，懲罰性損害賠償占到了10%—13%。即便是未判決懲罰性損害賠償的案件，美國法院判決的對受害人人身損害賠償的數額也較高，往往大于實際支出的醫療費用和其他實際開支，并且受害人的疼痛、痛苦這類“主觀損害”的賠償占補償性損害賠償總額的大部分，使得企業違法成本高企，迫使企業自律，盡力保障質量安全。同時，懲罰性賠償金對于安撫受害人的情緒，減輕事故所引發的負面后果、維護社會穩定具有重要意義。

目前，雖然我國《消費者權益保護法》、《食品安全法》及《侵權責任法》已經確立了有關懲罰性賠償的規則，但由于上述法律規定中對其適用范圍、條件及懲罰性賠償金數額的規定較為嚴苛，實際上削弱了懲罰性賠償制度的懲罰和遏制功能。為充分發揮懲罰性賠償制度的威懾和遏制作用，應放寬適用條件和適用范圍（如不限于造成他人死亡或者健康嚴重損害的情形），明確懲罰性賠償金的具體考慮因素以及合理的數額。

4.推行產品責任保險制度

落實企業對質量安全的主體責任并不是為了加重企業的負擔，而是希望通過明確責任減少質量安全事故，真正提高產品質量。由于質量安全事故往往不可預知，因此為保證消費者在發生質量安全事故后得到及時和有保障的賠償，同時減輕企業的風險，避免企業承擔潛在的過大風險甚至是破產的風險，可以比照《道路交通安全法》所規定的“機動車第三者責任強制保險制度”，推行質量安全責任險制度及涉及消費品的產品責任強制保險制度。當發生質量安全事故造成人身傷亡、財產損失的，由保險公司在質量安全責任（強制）保險責任限額范圍內予以賠償。同時，應明確消費者直接向保險公司索賠的權利。產品責任保險制度不僅能保障消費者受損的權益得到補償，也能重塑和增強消費者對質量安全的信心。

（三）發揮社會組織的作用，強化質量安全動態協調機制建設

社會組織承擔著服務、溝通、鑒證、監督等社會功能。在社會管理中，社會組織是社會協同管理的重要力量，并將起到越來越重要的作用。社會管理創新要求完善各項制度和政策，推動包括社會團體、行業組織、中介機構、志愿者團體等在內的各種社會組織發展壯大，提高它們在社會管理中的協同能力。社會組織按照具體職能可以劃分為多種類型，其中與質量安全關系最緊密的有監督鑒證類、行業協會類、社會公益類、準司法類等四類，它們對于提高質量安全均可以發揮重要作用：

第一，監督鑒證類。這類社會組織包括消費者協會、社會性鑒定機構、質量檢驗機構、計量認證機構等。這類社會組織要么通過及時有效地處理消費糾紛，對生產者、經營者進行外部監督，提高質量安全水平；要么對質量問題進行鑒定檢查，發現質量缺陷，維護消費者權益。前者的作用有賴于它的中立性和有效性。因此，一方面，有關部門應對消費者協會給予資金、人員、辦公設施等方面的支持，使其與生產者、經營者的利益脫鉤，確保地位的中立性，另一方面，根據《人民調解法》及相關司法解釋的精神，將消協主持下達成的調解協議也納入司法確認的范圍，提高調解的法律效力。后者的作用則取決于它的專業性和科學性。因此，除了繼續貫徹人員、財務、業務、名稱與行政機關、事業單位的“四脫鉤”，堅持依照市場主體經營管理，有關部門還應加強對其資質、技術、設備等的考核和監管。

第二，行業協會類。行業協會類社會組織可以承擔在政府與企業之間溝通協調，制定行業標準，實施行業認證和質量監督，對行業內違反質量安全的行為進行查處和制裁等職能。行業協會具有一定的公共性，可以有效地彌補政府質量監管部門行政執法能力的不足，克服企業的自利性，結合本行業的特殊性制定并推廣質量安全標準，并及時進行檢查和獎懲。換言之，通過行業自治提高本行業的質量安全，維護本行業的商業信譽和社會公信力。當然，由于行業協會具有類行政的規則制定、執法檢查權，為防止其濫用權力，形成行業“保護傘”，有關部門除了給予政策支持以外，還應當依法加強規范和引導。

第三，社會公益類。社會公益組織一般指的是非政府的、不以追求經濟利益最大化為目標的自愿性社會組織，包括志愿者組織等。在提高質量安全方面，社會公益組織可以發揮調查收集相關信息，披露質量問題和安全風險，支持消費者維權，向有關部門、行業組織提交報告和提出改善建議等作用。個體消費者相對于生產者、經營者而言總是處于弱勢地位，“單打獨斗”式的維權通常也不能起到懲罰、威懾不法商家的功能。社會公益組織則可以彌補這一缺陷，聚集公眾的力量，共同促進社會質量安全水平的提高。

第四，準司法類。準司法類社會組織指的是具有解決糾紛、化解矛盾的類似司法裁判功能的社會組織，包括人民調解委員會、公證機構、仲裁機構等。根據我國法律及相關司法解釋的規定，經過司法確認的人民調解協議、經過公證具有給付內容的合同協議、仲裁裁決書均具有執行力，在義務人不自動履行的情形下，權利人可以向法院申請強制執行。這類組織雖然不涉及質量安全的標準制定、檢查獎懲，但通過為消費者提供多元、便捷、快速的救濟措施，方便其維護權利，加大生產者、經營者的違法成本，從而在客觀上促進質量安全的改善。

在制度建設方面，上述社會組織可發揮重要作用的機制包括：

1.多元糾紛解決機制

因質量問題引起的糾紛，可借助社會組織的參與，將糾紛解決機制多元化，以應對消費者多樣化的需求。首先，社會組織可提供檢測、鑒定、評估、咨詢等服務，使糾紛解決具有相對客觀的基礎。其次，社會組織可參與“大調解”的格局，降低糾紛解決的成本和費用，提高糾紛解決的速度和效率。即將行政調處、社會調解和法院調解相結合，及時、有效地處理質量問題引發的糾紛，化解社會矛盾。對于因質量問題引起的糾紛，可以由行政機關、社會組織先行調解，并對調解協議進行司法確認，賦予其司法效力；消費者向法院起訴的，也可以委托其他部門、組織、人員進行調解或者交由附設法院內的社會調解組織進行調解，減少消費者獲得補償的時間、經濟成本。第三，在主管部門的指導下，社會組織（如消費者協會）可以設立質量糾紛的仲裁機構，實行“小額質量糾紛解決程序”，對于數額較小、事實清楚的質量糾紛按照簡便方式進行處理和裁決，包括當即受理、現場檢驗、行政調處、遵照先例（此前已處理過類似糾紛，則直接適用其結果）、及時理賠等。〔16〕第四，社會組織可支持或代表消費者進行訴訟，更有效率地保障消費者的權益，制止質量安全事故的發生或追究事故責任。

2.輿論監督和信息披露機制

社會組織可通過新聞媒體等途徑進行輿論監督，揭示質量安全隱患，披露質量安全問題，對質量安全問題進行監測和預警，加大對質量安全違法行為的曝光力度。例如，和前述的落實企業主體責任相配合，如果企業或企業的管理人員出現失信行為，可宣示性地告知消費者企業所存在的信用風險。另如，網絡方面的行業組織可以推動以網站為代表的網絡媒體自我約束、自我管理，積極主動地引導網上輿論。這種充分的信息披露不僅方便消費者作出購買是否安全的選擇，而且企業也可根據消費者選擇所傳遞出的市場信號布局商品結構，這就讓消費者通過選擇把市場機制融入了質量安全體系中，從而便于營造全社會優良的質量安全文化環境。同時，社會組織可通過正確的輿論導向提高質量安全意識、普及質量安全常識、溝通各方觀點、揭示問題實質、理順復雜關系、消除恐慌氣氛、平復社會情緒、化解積怨矛盾、避免極端行為。

（四）重視消費者的訴求，化解質量安全問題引發的社會風險

1.完善訴求表達機制

首先，應完善質量安全問題的舉報和投訴處理機制。目前消費者雖然可以通過12315、12365、96315等渠道對質量安全問題進行投訴、舉報。但由于這些渠道分由工商、質檢、消協等不同部門負責，并未加以有效整合，消費者往往難以區分，影響處理的效率和最終效果。為了提高舉報和投訴處理的整體效能，應當將與質量安全有關的權益維護、信息收集、情況分析、質量鑒定、打假指揮、消費預警等職能統一劃歸一個部門負責。這符合現代行政及社會管理體制的趨勢。具體而言，可以在現有基礎上統一設立涵蓋電話、網絡、報刊等途徑的質量安全問題投訴、舉報渠道，擴大投訴、舉報覆蓋范圍，提高處理反饋效率。不僅如此，很多質量安全問題在引起重大危害之前，已有大量受害人進行投訴和舉報，但除非有新聞媒體的介入報道，經常不能及時引起有關部門及社會公眾的關注，避免損害的進一步擴大。因此，作為配套機制，還應建立統一的公布處理結果、持續進行宣傳報道的長效機制。例如，設立專門進行質量安全宣傳及受理相關投訴、舉報的中央級電視臺，像新聞臺一樣進行24小時滾動播放；由相關部門定期（可以周為單位）召開新聞發布會，統一公布近期重大質量安全問題及其處理結果；在統一的網站上按日公布相關案件及數據，進行信息披露。

其次，設立舉報人的保密和獎勵制度。從實踐來看，知情人、受害人因為害怕打擊報復或沒有足夠的激勵機制，往往不敢或不愿進行舉報、揭露，從而在客觀上降低了不法生產者、經營者的違法成本和風險。有鑒于此，應當對投訴人、舉報人的個人信息實行嚴格保密的制度。設立專項獎勵資金，指定專門部門負責，凡經查證屬實的舉報，應給予舉報人一定的物質或精神獎勵；經查證屬實的投訴，應及時補償受害人的損失，并視投訴的客觀效果（例如提供了查處嚴重質量違法案件的線索）給予一定的獎勵。

最后，完善質量安全管理的申訴及異議機制。相關部門對質量問題的投訴、舉報不能及時有效地處理和答復，容易將消費者的不滿從生產者、經營者轉移到相關部門身上，從而使經濟問題轉化為社會問題甚至政治問題。消費者對行政執法部門的不作為、拖延等行為有權向監督部門提出申訴，對于申訴結果不服的還可以提起異議。不僅應明確負責申訴及異議處理的部門，而且應完善相關程序設置，比如受理及處理的期限、組織聽證處理爭議等。

2.完善質量安全事故受害人救助制度

質量安全受害人遭受了重大的經濟、身體、精神等損失，如果不能得到及時有效地補償或救助，往往就會演變為群體事件或纏訴纏訪，影響社會和諧穩定。有鑒于此，應在重大質量安全事件發生以后，考慮設置受害人賠償基金，進一步落實質量安全事故的事后補償機制。這種賠償基金并不是由國家財政出資設置的救助基金，而是由企業出資設立的賠償款項，政府只承擔監管職能。〔17〕設立這種基金的原因是：有一些質量安全事故具有處理周期長、涉案金額特別巨大的特點，一方面，受害人可能在得到賠償之前就離開了人世，即便他們的繼承人或受益人最終能夠拿到賠償，對死者而言也已失去了意義；另一方面，這種損害又往往是長期的、慢性的，所以累積下來的損害數額非常巨大，一旦落實賠償，不但生產企業會倒閉，連企業之前所購買的責任保險單的賠償額度也遠遠不能滿足賠償要求，最終的結果仍然是受害人無法得到足額賠償。這個問題是前述的產品責任保險所無法解決的，因此有必要設立專門的賠償基金。該基金可實行民事賠償優先于行政處罰的原則，提高理賠的效率。除了這種應急機制以外，也可以在高風險行業設立質量安全事故賠償基金作為預防性基金，在質量安全事故受害人因各類質量安全事故無法得到賠償或合理賠償的情形下予以賠償，以更好地保障消費者的權益。

（五）建立高效的質量安全問題應急處置機制

由于突發性的質量安全事故客觀上無法完全避免，所以有必要構建高效的質量安全問題應急處置機制，特別是應完善應急處置領導體制和各項應急處置的具體機制，有效化解質量安全事故引發的社會風險。

1.完善應急處置領導體制

根據《突發事件應對法》第4條規定，國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。按此要求，突發性的質量安全事故發生后，主管部門應立即根據實際需要及特別重大、重大、較大和一般這四級事故的等級，設立質量安全突發事件應急指揮機構，負責突發事件應對工作。這一體制具體應包括：

（1）各職能部門的聯動機制。質檢、民政、公安、衛生、工商等職能部門需形成聯動機制。建立此種聯動機制可以適時地通過各職能部門聯袂作業達到及時救援及妥善處置的目的，為質量安全事故的應急處理提供體制保障。

（2）應急指揮機構應包括主要領導人。質量安全事故涉及民生與生產，影響重大，有時僅僅依靠危機應對小組很難應對，此時必須讓主管部門的主要領導人出現，確保危機應對的權威性、強制性，以利于組織內部各職能部門、組織成員之間危機應對的協調運作。在一些必要的時候，由領導人出面承擔相應職責，還可以保證信息通暢，維護組織形象。

（3）涉外案件上報制度。在某些質量安全事故中，往往由于境外因素的參與使得案件處理較為棘手，一些涉及外籍人員和境外同胞的質量生產事故就會使得應急機構受到權限限制。因此，對此類事故應及時向上級有關機關上報，并請示處理意見。

2.完善各項應急處置機制

質量安全事故的應急處置應堅持“以人為本，生命第一”的處理原則。質量安全事故的發生極容易引起造成人員傷亡，生產、生活、基礎設施等方面的破壞，工作和社會秩序的混亂等，所以，這種情況下的危機管理目標不只一個，包括生命財產的救助、相關單位的處置、社會秩序的恢復等。此時，應首先確立救援工作的優先次序，牢固樹立“生命第一”的原則，始終把質量事故對人的影響放在首位加以考慮，簡化事故處理程序，把握最佳的控制與處理時機，防止造成更多的人員傷亡與財產損失。因此，為了提高應急處理的效率，有必要完善以下各項應急管理機制：

（1）緊急控制和救援機制。①建立有關人員應召制度。對于大規模的質量事故，在險情排除和傷亡救援的難題面前，需要有大量的救援隊伍，所以，建立和完善有關的應召制度，比如警察休假應召制度、志愿人員的應召制度以及社會公眾的應召制度則為緊急救援提供了人員保障。②明確報告時限，縮短救援時間。應根據不同案件的情勢規定報告時限，避免各種拖沓現象的發生，最大程度上展開緊急救援。③避免連鎖反應，防控次生事故和衍生事故。質量安全事故的發生比較容易引起次生和衍生事故，比如環境問題、醫療事件等，在進行緊急處理時要密切注意這些連鎖反應的發生。④完善應急優先權和應急保障機制。交通、通信、設備使用上相關工作人員可以使用應急優先權以建立應急保障機制，比如政府可以征用應急救援所需設備、設施、場地、交通工具和其他物資。⑤與社會組織合作。在緊急救援和事件處置時，政府部門與行業協會等的積極溝通和合作可以有效化解質量事故。以藥物生產為代表的產品質量事故，政府機關在處理的過程中要注意參考行業協會和相關檢驗檢疫機構的意見。他們的專業判斷為質量安全事故的應急處理提供了重要指南。⑥積極聘用外部專家。有關食品安全等方面的外部專家的介入可以有效彌補質檢部門在知識、能力、經驗方面的不足，也能更加冷靜地進行問題分析和處理。另一方面，外部專家在與公眾溝通時由于其特殊的身份具有權威性和公正性，更容易取得公眾的信任。⑦警示毗鄰和相關單位等。質量事故往往會由于其較強的流通性而向其他相關單位和人員蔓延，所以對這些單位予以警示非常有必要。

（2）溝通機制。①完善新聞通報制度，統一輿論基調。我國現有的新聞通報制度已經比較健全，但是質量安全問題非同小可，在對外進行及時公告時，要密切關注公眾情緒，根據實際情況和需要，需要時進行及時辟謠，引導正確的輿論導向。②信息的專門化管理。為了完成救援和事故處理，相關部門要實現對于信息的專門化管理，由專業人員進行相關信息的收集、分析和傳播，以更好地發揮信息在現代社會中的重要作用。③輿論跟蹤和分析。為了實現社會穩定，對于輿論的跟蹤和分析成為不可缺少的重要部分，并根據情況采取相應措施安撫公眾，穩定民心，避免由于輿論泛濫造成的社會不穩等問題的發生。④區分保密與非保密等。與社會公眾保持溝通與交流并不是全盤相告，仍要注意保密信息和非保密信息的區別。

（3）善后處理機制。①主管部門的職能檢查和重建。質量危機處理之后，組織應綜合分析、檢討在技術、管理、組織機構和運作程序上的不足，進而提出改進組織機構建設的相關意見和措施，包括現有職能部門的弊端整治和新的職能部門機構的建設。②建立危機應急備用系統。危機處理之后，應及時總結經驗教訓，設立常備化的應急備用系統，將來發生類似事故時可以展開常規化的緊急救援。③健全被害人援助制度，使危機帶來的社會震蕩削減到最低程度。④建立和健全災害心理援助制度。質量安全事故處理之后，部分受害者可能會遭受心理創傷，政府機關通過各種途徑展開對這些人員的心理救助以穩定民眾情緒。⑤必要時可以對企業進行接管，在主管部門的管理下對企業相關項目進行改造，以確保質量安全。⑥設立第三方性質的獨立調查制度。質量安全事故的發生可能是生產企業的主體責任不強，也可能是相關政府部門的不作為或者是作為不規范而引起，因此，在危機后應設立公正客觀的獨立調查委員會來甄別事件誘因，比如瑞典的議會監察員公署，〔18〕獨立調查委員會作為督查機關有權向社會公布真相。