當(dāng)前《現(xiàn)金管理暫行條例》亟待修改完善之思考

摘要：國(guó)務(wù)院于1988年發(fā)布了《現(xiàn)金管理暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），同年中國(guó)人民銀行制定了《現(xiàn)金管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》），并一直沿用、執(zhí)行至今。但二十多年過去了，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)已發(fā)生了翻天覆地的變化，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立與發(fā)展，以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的進(jìn)步，《條例》和《實(shí)施細(xì)則》的局限性日益顯現(xiàn)，其中部分內(nèi)容已不能覆蓋現(xiàn)金流通領(lǐng)域的全部，不能滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)現(xiàn)金的正常要求，滯后于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，有必要對(duì)其進(jìn)行修改。本文旨在對(duì)《條例》和《實(shí)施細(xì)則》實(shí)際運(yùn)用過程中存在的問題進(jìn)行分析，并提出可行性建議。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)金管理；條例；修改

現(xiàn)金管理是當(dāng)前人民銀行的重要職責(zé)之一，是我國(guó)的一項(xiàng)重要金融調(diào)控手段。現(xiàn)金管理職能是否有效發(fā)揮，對(duì)維護(hù)正常結(jié)算紀(jì)律，控制不合理現(xiàn)金支付，打擊金融犯罪，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)正常金融秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展有著重大的意義。我國(guó)現(xiàn)行的《現(xiàn)金管理暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）和《現(xiàn)金管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》），是1988年頒布實(shí)施的，至今已有25年。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立與發(fā)展，以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平不斷進(jìn)步，《條例》和《實(shí)施細(xì)則》的局限性日益顯現(xiàn)，部分內(nèi)容已不能覆蓋現(xiàn)金流通領(lǐng)域的全部，不能滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)現(xiàn)金的正常要求，滯后于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，有必要對(duì)其進(jìn)行修改。

一、《條例》和《實(shí)施細(xì)則》存在的問題

（一）部分規(guī)定隨意性強(qiáng)、可操作性差，與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不匹配

一是現(xiàn)金管理目的針對(duì)性不強(qiáng)。《條例》指出，現(xiàn)金管理的目的是在社會(huì)轉(zhuǎn)型期對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體的現(xiàn)金收付加強(qiáng)管理，為的是控制現(xiàn)金支出，抑制通貨膨脹。但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位確立和經(jīng)濟(jì)體制、分配制度的改革不斷深入，其社會(huì)背景已發(fā)生了變化，一些企業(yè)和個(gè)人利用現(xiàn)金收支活動(dòng)進(jìn)行逃避銀行債務(wù)、洗錢等經(jīng)濟(jì)犯罪活動(dòng)，擾亂了金融秩序。

二是現(xiàn)金管理對(duì)象覆蓋面狹窄。隨著我國(guó)加入世貿(mào)組織后，社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序逐步按國(guó)際規(guī)則辦事。而國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及國(guó)家收入分配政策的變化，現(xiàn)金收支渠道日益多樣化，原有的現(xiàn)金收支格局發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變。《實(shí)施細(xì)則》第二條，關(guān)于開戶單位（企業(yè)）的范圍只包括國(guó)營(yíng)企業(yè)、城鄉(xiāng)集體企業(yè)、聯(lián)營(yíng)企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)以及中外合資和合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)，未包含 “有限責(zé)任公司”、“股份有限公司”等新的所有制形式。而且，其監(jiān)督重點(diǎn)是對(duì)單位支取和使用現(xiàn)金的約束，只對(duì)單位的現(xiàn)金管理做了明確規(guī)定，未涵蓋個(gè)人的現(xiàn)金管理，忽視了對(duì)個(gè)人大額現(xiàn)金支付的限制。同時(shí)，《條例》管理重點(diǎn)以銀行為主，主要對(duì)銀行系統(tǒng)內(nèi)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)金加以管理，而未將證券、保險(xiǎn)、期貨等非銀行金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)金管理和使用納入監(jiān)控范圍，出現(xiàn)管理空白。

三是現(xiàn)金結(jié)算起點(diǎn)過低。《條例》第五條規(guī)定結(jié)算起點(diǎn)為1000元。但二十多年過去了，我國(guó)物價(jià)指數(shù)、經(jīng)濟(jì)水平和貨幣形勢(shì)等都發(fā)生了重大的變化，人民收入日益增加，從而導(dǎo)致手中的現(xiàn)金持有量的增加。新頒布的個(gè)人所得稅法規(guī)定應(yīng)納稅所得額的扣除額已提高到每人每月4500元。顯然1000元的結(jié)算起點(diǎn)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。同時(shí)， 在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行“一刀切”的結(jié)算起點(diǎn)規(guī)定也有待調(diào)整。

四是庫(kù)存現(xiàn)金限額的規(guī)定不具現(xiàn)實(shí)意義。《條例》第九條規(guī)定開戶銀行應(yīng)對(duì)開戶單位核定3至5天的日常零星開支所需的庫(kù)存現(xiàn)金限額，而第五條又規(guī)定開戶單位的現(xiàn)金使用范圍除了主要用于個(gè)人勞務(wù)報(bào)酬，津貼獎(jiǎng)金外，可用于差旅費(fèi)、收購(gòu)農(nóng)副產(chǎn)品，以及結(jié)算起點(diǎn)以下的零星支出。而當(dāng)前，企業(yè)資金流動(dòng)日趨多元化，單純以核定工資限額來(lái)進(jìn)行現(xiàn)金控制已難以適應(yīng)企業(yè)發(fā)展要求，《條例》中關(guān)于各開戶單位的庫(kù)存現(xiàn)金都要核定限額的規(guī)定基本流于形式。

五是缺乏對(duì)現(xiàn)金繳存業(yè)務(wù)的有效管理。《條例》偏重于對(duì)現(xiàn)金支取業(yè)務(wù)的審查，忽視對(duì)現(xiàn)金繳存業(yè)務(wù)的監(jiān)督。而從防范反洗錢的方式上看，現(xiàn)金繳存是重點(diǎn)監(jiān)測(cè)的對(duì)象，嚴(yán)格控制犯罪所得進(jìn)入銀行系統(tǒng)是有效防范和打擊洗錢犯罪活動(dòng)的關(guān)鍵。雖然我國(guó)《人民幣大額和可疑支付交易報(bào)告管理辦法》規(guī)定，對(duì)超過20萬(wàn)元的現(xiàn)金收付活動(dòng)，金融機(jī)構(gòu)必須向人民銀行報(bào)告，但該辦法并沒有要求金融機(jī)構(gòu)對(duì)客戶繳存現(xiàn)金的來(lái)源進(jìn)行嚴(yán)格審查，對(duì)現(xiàn)金繳存業(yè)務(wù)的放任不管，形成了現(xiàn)金監(jiān)管的缺位，為犯罪分子洗錢提供有利途徑。

（二）現(xiàn)金管理處罰主體不科學(xué)

一是開戶銀行被賦予行政主體地位與相關(guān)法律相抵觸。《條例》規(guī)定對(duì)開戶單位違反現(xiàn)金管理規(guī)定的處罰主體是開戶銀行，并賦予行政處罰的權(quán)限。但是，由于我國(guó)金融體制改革以后，各開戶銀行已轉(zhuǎn)變成為擁有獨(dú)立法人，以追求最大利潤(rùn)作為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的金融企業(yè)，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中與其他企業(yè)處于平等民事主體地位。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的規(guī)定，行政處罰只能由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施，而商業(yè)銀行作為經(jīng)營(yíng)貨幣的特殊企業(yè)，不再具有《行政處罰法》意義上的行政管理者身份與職能，故不能對(duì)開戶單位實(shí)施現(xiàn)金管理和處罰，使得現(xiàn)金管理行政處罰職能形同虛設(shè)，缺少必要的法律依據(jù)。

二是各家商業(yè)銀行受利益驅(qū)動(dòng)，造成事實(shí)上的現(xiàn)金管理職能弱化。從業(yè)務(wù)性質(zhì)看，銀行與開戶單位之間更多的是服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系，加之隨著我國(guó)金融市場(chǎng)的逐漸開放，銀行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越激烈，開戶單位對(duì)于開戶銀行的選擇擁有充分的主動(dòng)性。在利益驅(qū)動(dòng)下，開戶銀行為迎合開戶單位需求，爭(zhēng)取客戶，擴(kuò)展存款，往往把方便的現(xiàn)金支付作為競(jìng)爭(zhēng)的一種“服務(wù)手段”，對(duì)開戶單位庫(kù)存現(xiàn)金不愿檢查或檢查中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題也不愿處罰，銀行與開戶單位的關(guān)系早已由管理和被管理關(guān)系轉(zhuǎn)變成聯(lián)合應(yīng)對(duì)央行現(xiàn)金管理的合作關(guān)系。

二、建議

（一）調(diào)整現(xiàn)金管理目標(biāo)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求

完善和修改的現(xiàn)金管理目的應(yīng)以維護(hù)支付結(jié)算秩序，防范、控制、揭露和打擊不法分子利用現(xiàn)金結(jié)算進(jìn)行偷稅漏稅、逃債、詐騙及洗錢等經(jīng)濟(jì)犯罪活動(dòng)，規(guī)避和化解金融風(fēng)險(xiǎn)為主，并引入市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制，指導(dǎo)和規(guī)范開戶銀行、開戶單位及存款人的現(xiàn)金收支行為，維護(hù)存款人的合法權(quán)益，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保證金融穩(wěn)定等，這些均應(yīng)納入新時(shí)期現(xiàn)金管理工作的視野。

（二）順應(yīng)新形勢(shì)，轉(zhuǎn)變現(xiàn)金管理方式

一是拓寬現(xiàn)金管理覆蓋面，進(jìn)一步擴(kuò)展開戶單位外延。將《條例》中未包含的新的所有制形式及個(gè)人納入現(xiàn)金管理對(duì)象之中，對(duì)人民幣和外幣現(xiàn)金的收支活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)控。而且，除了對(duì)銀行系統(tǒng)內(nèi)現(xiàn)金進(jìn)行監(jiān)控外，還應(yīng)當(dāng)包括證券、保險(xiǎn)、期貨等非銀行金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)金的收支活動(dòng)。

二是適當(dāng)提高結(jié)算起點(diǎn)，防止“一刀切”。根據(jù)當(dāng)前實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)情況重新核定結(jié)算起點(diǎn)，適當(dāng)提高，并可根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，分區(qū)域制定相應(yīng)的結(jié)算起點(diǎn)，實(shí)事求是，防止“一刀切”，以更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三是由人民銀行對(duì)開戶單位庫(kù)存現(xiàn)金進(jìn)行核定。對(duì)于開戶單位庫(kù)存現(xiàn)金的核定問題，可以嘗試由人民銀行賬戶管理部門在每年的賬戶年審中對(duì)其庫(kù)存現(xiàn)金核定“指導(dǎo)性限額”，或者直接取消對(duì)開戶單位核定庫(kù)存現(xiàn)金的做法。

四是現(xiàn)金管理方式應(yīng)由“只管理現(xiàn)金支出”轉(zhuǎn)向“現(xiàn)金存取并重”的管理方法。企業(yè)或者儲(chǔ)戶存入大額現(xiàn)金時(shí)，可要求其須提供大額現(xiàn)金的合法來(lái)源證明，及時(shí)對(duì)犯罪分子利用現(xiàn)金首次進(jìn)入金融體系進(jìn)行監(jiān)測(cè)，從源頭上加強(qiáng)現(xiàn)金管理。

（三）修改完善現(xiàn)金管理有關(guān)法律制度，統(tǒng)一執(zhí)法依據(jù)

修改完善現(xiàn)金管理相關(guān)細(xì)則及操作規(guī)程，使現(xiàn)金管理建立在較為完善的法律支持體系之中，解決好法律法規(guī)間的銜接及各職能部門的分工協(xié)作問題，統(tǒng)一執(zhí)法依據(jù)。一是重新界定人民銀行在現(xiàn)金管理中的主導(dǎo)地位，明確其有關(guān)職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)，充分發(fā)揮人民銀行反洗錢的職能作用。二是銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)作為銀行、證券、保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)有對(duì)其領(lǐng)域執(zhí)行大額現(xiàn)金交易報(bào)告情況的監(jiān)督責(zé)任。三是各級(jí)工商、稅務(wù)機(jī)構(gòu)要建立健全組織機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化對(duì)開戶單位的稽核和檢查，履行經(jīng)濟(jì)警察職責(zé)。四是要明確各金融機(jī)構(gòu)在現(xiàn)金管理中的義務(wù)和責(zé)任，并將其納入現(xiàn)金管理對(duì)象進(jìn)行有效監(jiān)督。最終我國(guó)建成由人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、工商、稅務(wù)等有關(guān)行政執(zhí)法部門組成的現(xiàn)金管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以各金融機(jī)構(gòu)具體實(shí)施的多層次、廣覆蓋、立體式的現(xiàn)金管理體系，多渠道的進(jìn)行監(jiān)督管理，提高行政執(zhí)法嚴(yán)肅性。