基于資產負債表的地方政府負債融資信用評級指標體系研究

摘要：隨著我國工業化和城鎮化的不斷推進，市政項目建設需求不斷增長，從目前市政項目建設狀況來看，受到地方政府財力的限制，難以通過財政支出渠道滿足市政項目的融資需求。在這種情況下，大力推進地方政府負債融資體系的發展顯得非常必要，而發展地方政府負債融資市場一個基礎性制度架構就是建立相應的地方政府負債融資信用評級體系。本文闡述了簡化后的地方政府資產負債表的編寫及其在地方政府負債融資評級體系中的重要作用，進而從理論上建立了地方政府負債融資的信用評價指標體系。

關鍵詞：地方政府；負債融資；可交易資產；信用評級指標

2009 年，隨著國家批準發行 2000 億元地方政府債券政策的出臺，中國的市政債券市場開始逐漸活躍起來。隨著我國工業化和城鎮化進程的不斷推進，市政項目的建設需求不斷增長，相應建設資金缺口大幅擴大。從目前市政項目的建設狀況來看，建設資金受到地方政府財力的限制，難以通過財政支出渠道滿足市政項目的融資需求。在這種情況下，大力推進地方政府負債融資體系的發展非常必要，對我國城市化建設總體目標和和諧社會的建設也有著重要的意義。發展地方政府負債融資市場一個基礎性制度架構就是建立相應的地方政府信用評級體系。

國內理論界對地方政府債券的研究主要集中于國際地方政府債券實踐的比較研究、我國地方政府債券發行的可行性研究以及地方政府債券發行的制度安排等方面，在地方政府債券的評級理論與方法方面的研究較少，而基于地方政府資產負債表的地方政府負債融資信用評級指標方面的研究則更少。

一、編制地方政府資產負債表的重要意義

從目前的情況看，地方政府有很大的現實資金需求。但是中央政府卻控制著地方債的管理權，產生這個矛盾最根本的原因是地方政府尚不成熟，不具備健全的資產負債管理能力。這種能力缺失的最直接表現就是地方政府沒有一個標準的資產負債表。

要完善地方政府的資產負債管理能力，就要從資產管理和負債管理兩方面入手，強化地方政府的管理能力和責任意識，編制地方政府的資產負債表，通過資產負債表的編制可以達到以下效果：

（一）摸清地方政府的資產和負債家底

地方政府編制資產負債表的過程就是摸清家底的過程。長期以來，我國地方政府雖然要編制資產負債表，但是這種資產負債表的功能停留在滿足內部管理需要的層面，依附于預算，是預算報表的重要組成部分，側重于對預算收支及其結果等資金流量的確認和反映，而對于資產和負債等存量資產的反映較少。因此，可以說，各級地方政府無法真正掌握本級政府的家底，對于資產和負債的實際存量、債務需求的實際金額并不掌握。

通過編制地方資產負債表，地方政府就可以摸清家底，在此基礎上確定自己的承債能力和債務上限，再分析一段時間內預算收支情況，確定資金需求。這樣，可以使地方債的發行限定在合理的范圍內。

（二）變內部監控為外部監控

基于資產負債表外部報表的屬性，地方政府層面的資產負債表需要向外公布，以接受社會公眾的監督。這樣就將公眾引入到地方債的監控體系中，實現政府內部監控為主到公眾外部監控為主的轉變，既提高了政府優化資產負債結構的意識，又能有效降低上級財政和權力機構的監控成本。

二、政府可交易資產負債表的設計

政府資產負債表的編制，主要還是出于對主權信用風險、或有債務對財政的影響、宏觀金融風險等方面研究的需要。我國政府目前尚不編制資產負債表，但政府資產和負債是事實存在的，國外大量研究都認為需要編制政府資產負債表，目前新西蘭等許多國家已開始編制政府資產負債表或通過資產負債框架監控或有債務風險，并幫助政府制定相關政策。相關研究已經探討了簡化資產負債表的編制，但各有差異。

世界銀行曾建立了政府資產負債表如表1。另外，Elizabeth研究應用了表2形式的政府資產負債表。

表1是基本囊括政府所有資產和負債的簡化的資產負債表，由于財政破產與企業破產不同，地方政府即使面臨財政支付危機，甚至破產，作為地方政府的實體仍然是存在的，因此當地方政府面臨債務風險時，政府真正能夠用作抵御風險的資產，顯然不是政府擁有的資產總量，而只是其中的可交易的一部分，即可交易資產。因此，a 項一般是政府為履行公共職責所不可缺少、不可售賣的資產，因此需從資產總量中剔除。其次，對于 c 項，因與其它資產有本質的不同，我國不允許出售其所有權，只能轉讓其開發使用權，在政府發生支付危機時，不能立即變現，在研究中不應計入資產總規模。至于 d 項，由于我國政府對私營部門融資提供幫助主要是通過政府擔保形式，而政府直接對私營部門貸款基本不存在，所以該項可不予考慮。因此，在表1中，當政府發生支付危機時，可用于變現的資產就僅僅剩下政府擁有的金融資產一項了。

對于地方政府負債，地方政府負債主要包括：一是政府本身的各種借款，即直接負債；二是各類法人公司舉借債務，但政府及其有關部門為借款提供擔保。而或有債務包括的種類比較多，主要有： 其它公共部門發行的債券、政府擔保、銀行不良資產、社保基金缺口、自然災害引發的財政支出等等。基于此，本文編制的地方政府可交易資產負債表如表4所示：

三、地方政府負債融資的信用評價指標體系的建立

無論是地方政府債務還是主權債務，只要適度并得以充分利用是足以推動經濟發展的重要杠桿，而影響政府負債能力的因素很多，要考察政府負債的規模，就需要構建一套科學的指標體系，以便對地方政府債務風險及財政收支狀況進行監控。

信用評級指標的選取堅持簡潔、明確、實用的原則構建。（ 1） 基于經濟實力如 GDP 總量是最終債務償還基礎，財政收入決定政府債務流動性的綜合因素，所以將財政狀況與生產總值為主要參考變量。（ 2） 以流動性與清償能力為主要指標，一旦不能及時足額地償還債務就是超出了適度債務的界限。（3） 對于適度債務的考察不僅要從靜態的角度來測度，還要考察政府債務的結構性與動態性指標用以揭示風險的層次與彈性。具體的指標體系如表5 所示。

以上指標臨界值的限定是否合適，對于準確地監測各項債務指標的變動情況以及正確地判斷政府負債風險狀況具有很大的影響。關于指標體系臨界值本文給出三個界限值，確定四個區段，依次為： 適度區、中度區、高度區和危機區，并分別賦予不同的分值，將每一時點上各指標所包含的分析指標分值相加得出各指標的分值，再通過賦予各指標不同的權重相加就能得到總體指標的分值。具體驗算過程是，將四個區間賦予不同的分值，適度區為0分、中度區為1分、高度區為 2分和危機區為3分。確定分析指標的三個界限值和四個區間如表6所示。

根據與政府償債能力的相關程度賦予不同的權重Wk，k = 1，2，……6。在這 3 組指標中與政府償債能力相關程度最高的就是靜態指標，其次就是動態指標。因此在計算總體負債規模指標的時候就要分別賦予靜態指標以較高的權重，分別賦予 X1、X2、X3、X4、X5、X6以 2、2、2、2、1、1 的權重，之所以賦予后兩組指標較少的權重是考慮到二者之間也存在較強的邏輯關聯性。根據指標的權重計算綜合指標的最大值為 2* 4* 3 + 1* 1* 3 + 1*1* 3 = 30。根據中國實際情況，取 8為“適度區”與“中度區”的界限值，15為“中度區”與“高度區”的界限值，25 為“高度區”與“危機區”的界限值，由此得到政府負債規模的測度區間如表 7 所示。

對已確定的界限值來說并不是絕對不變的，而是隨著國家宏觀經濟政策、經濟結構以及經濟狀況的變化而動態變化的，是可以動態調整的。

四、結論與啟示

本文從政府資產負債角度研究政府負債融資的信用風險，從而將政府資產與負債聯系起來，將政府“可交易性資產”看作保障政府債務順利償還的基礎，避免了以往研究政府債務融資單純就債務論債務的局限。另外，本文還認為我國應該盡快實現行政單位的會計核算制度由收付實現制向權責發生制的轉變，這樣才能真實、完整地核算地方政府資產額，并且盡快編制地方政府資產負債表，建立地方政府債務管理機制來加強地方債的管理，加強地方人大對債務管理的監督。最后還要借助市場的力量，引入評級機構，允許評級機構對地方政府進行信用評級，評級機構也應完善對地方債品種的信用研究和評級評定，并在這個領域里得到社會的重視和監督，同時增強地方財政透明度，為充分發揮評級機構的作用作出積極鋪墊。