淺議權(quán)力腐敗的防范措施

摘要：自古以來權(quán)力與腐敗似乎相生相伴，有權(quán)力的地方就有腐敗產(chǎn)生的可能。腐敗不僅會削弱權(quán)力運(yùn)用的效能，而且在一個“民以吏為師”的環(huán)境下可能會產(chǎn)生嚴(yán)重的傳染性影響。權(quán)力腐敗現(xiàn)象的屢禁不止卻引起了我們的深思：到底該如何制約權(quán)力的運(yùn)行，如何發(fā)揮其最大的正面效能。探索防范權(quán)力腐敗的措施需將權(quán)力看作一個完整的系統(tǒng)，從內(nèi)部系統(tǒng)和外部系統(tǒng)兩個方面進(jìn)行防控，構(gòu)建防范權(quán)力腐敗的系統(tǒng)化措施，從而鑄造制約腐敗的堅固防線。

關(guān)鍵詞：權(quán)力；制約；防范

一、引言

縱觀古今，人們因相互需要而產(chǎn)生群體，因群體而產(chǎn)生政治，而政治的核心與基本問題即為權(quán)力。西方社會對權(quán)力似乎有著天生的恐懼，孟德斯鳩曾說“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是亙古不變的經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止”。私心是人類行為的基本動因，私心是權(quán)力產(chǎn)生腐敗的天然基因和根本動因，但有私心不等于必然有私利的具體行動，人既可以通過自制他律來抑制私利之心，也以放任甚至惡意彰顯自己的私利之心。私心化為具體的社會行為，需要主客觀兩個方面條件的共同作用才能達(dá)成，即只有通過內(nèi)在的私利價值觀引導(dǎo)和外在的行為規(guī)范約束失守時，私心轉(zhuǎn)化為私利行為才得以完成，任何權(quán)力的行使都必須遵守一定的規(guī)則秩序，只有權(quán)力擴(kuò)張的本性遭遇約束權(quán)力運(yùn)行的規(guī)則失守時，權(quán)力的濫用才可能實(shí)現(xiàn)。

二、權(quán)力腐敗的防范措施

古往今來，人們充分發(fā)揮自己的主觀能動性從各個方面提出了防范腐敗的各種途徑。

（一）近代資產(chǎn)階級的權(quán)力制約理論

1分權(quán)制衡理論：以權(quán)力制約權(quán)力。分權(quán)制衡理論也稱權(quán)力制約論，它是西方國家的立法、行政和司法三種權(quán)力各自獨(dú)立又相互制約和均衡的理論。制衡學(xué)說源于分權(quán)思想，制衡論的前提是分權(quán)，核心是權(quán)力制約，目的是保障人權(quán)。從國際經(jīng)驗來看，權(quán)力制衡的確是監(jiān)控權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的重要而有效的途徑，但是，分權(quán)制衡論主導(dǎo)下的以權(quán)力制約權(quán)力模式雖然能有效制約權(quán)力，但是不可能解決所有的權(quán)力濫用問題。就三權(quán)分立自身而言，立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)三者雖然是并列的，但事實(shí)上，司法權(quán)是其中最弱的。而行政權(quán)則是其中最具擴(kuò)張性的，因此，很難達(dá)到理想的制約效果。

2人民主權(quán)理論：以權(quán)利制約權(quán)力。人民主權(quán)理論是西方思想家基于社會契約論和主權(quán)論提出的民主理論，國家的主權(quán)源于人民權(quán)力的讓渡，因此，人民對國家有天然的監(jiān)督權(quán)。人民主權(quán)論是人類在對政治發(fā)展歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上獲得并經(jīng)檢驗為真理的認(rèn)識，它是對“家天下”和野蠻政治的否定，這種觀念顯然是對客觀世界的正確反映，是較好的解釋權(quán)力來源的觀念。雖然人民主權(quán)論很好地解釋了權(quán)力的真正來源：人民權(quán)利，并引申出人民應(yīng)起到監(jiān)督政府和制約政府權(quán)力的作用，但事實(shí)上，由于作為委托人的人民本身出于權(quán)力約束的弱勢，因此，很難有效制約公共權(quán)力。

3社會契約論：是以道德制約權(quán)力。契約一開始就被人們作為一個社會的最高制度倫理看待，它制約一切具體的行為規(guī)范。雖然這種社會契約論的政治形式常常被人們指責(zé)為一種虛設(shè)。但是由于這一理論較多地涉及人與人之間的關(guān)系，因此，人們普遍認(rèn)為它為責(zé)任提供了一種即使不充分也是必要的條件。道德價值扭曲是腐敗行為得以發(fā)生的重要條件，只有真正源于內(nèi)心的對權(quán)力規(guī)范運(yùn)作（即制度）的道德認(rèn)同，才能產(chǎn)生筑牢思想堤壩的強(qiáng)大內(nèi)驅(qū)力。但由于權(quán)力主體的道德水平無法衡量，而且道德的約束是軟約束，缺乏剛性，因此，道德雖是對權(quán)力制約必不可少的因素，但其制約能力并不十分理想。由此可見，傳統(tǒng)的制約理論既有可取之處，也存在一些問題。

（二）新視野看權(quán)力腐敗防范

20世紀(jì)70至80年代，美國管理理論中形成了一種稱為開放系統(tǒng)的管理理論。所謂開放系統(tǒng)，是指一個通過與其環(huán)境的輸入和輸出來調(diào)節(jié)其生存狀態(tài)的自我維持系統(tǒng)。開放系統(tǒng)理論的基本假設(shè)就是組織與所有的生命系統(tǒng)一樣有著共同的“開放”特征，即相對獨(dú)立于外部環(huán)境，又不斷地與外部環(huán)境進(jìn)行交互活動。開放系統(tǒng)理論與其他管理理論最大區(qū)別在于，它站在最新的管理角度看問題，不但考慮到影響組織的內(nèi)部因素，還考慮到影響組織的外部因素。按照系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，作為開放系統(tǒng)的權(quán)力運(yùn)行首先要解決好系統(tǒng)內(nèi)部各要素的相互關(guān)系，另外又要解決與系統(tǒng)環(huán)境的關(guān)系。

1內(nèi)系統(tǒng)。首先要解決權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部的相關(guān)問題。在組織內(nèi)部，制約權(quán)力腐敗主要取決于以下條件：

（1）準(zhǔn)確的職能定位。職責(zé)不清也就使得用權(quán)不明，不該使用的地方過度使用，權(quán)力交叉、重疊，需要用權(quán)的地方相互推諉。政府機(jī)關(guān)的職能需要準(zhǔn)確定位。在以往的機(jī)構(gòu)改革中，曾經(jīng)實(shí)行過三定方案，即“定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制”，這是一個以職能界定為依托的機(jī)構(gòu)和編制設(shè)置模式，符合機(jī)構(gòu)和編制改革的規(guī)律。因此，權(quán)力制約，首要的環(huán)節(jié)就是對整個政府系統(tǒng)職能進(jìn)行清晰、準(zhǔn)確的定位，將政府應(yīng)該管、管得好、管得了的事情保留在政府職能范圍內(nèi)，而將不該管、管不好、管不了的事情排除在政府職能范圍之外。不但大大減輕了政府的開支，節(jié)約了成本，也使得權(quán)力的使用更加合理，減少了權(quán)力濫用的機(jī)會。只有這樣才能為權(quán)利的制約奠定基礎(chǔ)。

（2）科學(xué)的權(quán)責(zé)劃分。權(quán)責(zé)劃分是任何組織體系順利運(yùn)行的前提之一，可以分為不同管理層次的權(quán)責(zé)劃分和同一管理層次上不同部門的權(quán)責(zé)劃分。就縱向上的權(quán)責(zé)分配來看，權(quán)力分散化意味著政府治理結(jié)構(gòu)的扁平化。減少不必要環(huán)節(jié)意味著權(quán)力運(yùn)行的透明化，而且權(quán)責(zé)的劃分使得“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)需負(fù)責(zé)，違責(zé)受懲罰”，這樣強(qiáng)烈的責(zé)任意識將使得每一位公權(quán)使用者時時刻刻緊記，該如何使用權(quán)力。以往的決策中領(lǐng)導(dǎo)總是“先拍腦袋決策，后拍胸脯保證，再拍屁股走人”，一個領(lǐng)導(dǎo)崗位沒做好重新?lián)Q個崗位繼續(xù)做，造成無限的權(quán)力和有限責(zé)任之間的不平衡，這也是權(quán)力不受制約的濫用的根本原因。

（3）合理的制度規(guī)范。由于市場經(jīng)濟(jì)的逐步確立，我國現(xiàn)階段正在經(jīng)歷社會的轉(zhuǎn)型，當(dāng)然，象征權(quán)力的政治機(jī)構(gòu)的改革也勢在必行。我國權(quán)力監(jiān)督難以落實(shí)到位與制度設(shè)置有很大的關(guān)系，負(fù)責(zé)權(quán)力腐敗監(jiān)督的紀(jì)委、監(jiān)察部門受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，同時黨委部門又是它們的監(jiān)督對象，這就造成了監(jiān)督客體領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督主體的情況。而且同級司法部門的人事、財政大權(quán)又受制于行政部門，造成司法獨(dú)立成了一句空話。從制度上創(chuàng)新，在制度上確定一個好的規(guī)范才能確保一項措施的長久生命力，走出光靠個別鐵腕人物的“其興也勃焉，其亡也忽焉”的怪圈。尤其現(xiàn)代社會的愈加健全的民主體制下。

（4）高尚的職業(yè)德行。“當(dāng)官不為民做主，不如回家賣紅薯”這是我國古代官場樸素的個人德行意識。確實(shí)，再有力的外在監(jiān)督如果沒有內(nèi)化為個人德行，也就是說沒有個人內(nèi)心深處的認(rèn)同感，其作用也是很難發(fā)揮的。在當(dāng)今市場經(jīng)濟(jì)時代，物欲橫流的社會中，權(quán)力往往容易受到金錢的腐蝕，所以光靠個人自己道德修養(yǎng)恐怕很難保留那一片凈土，而且對于整個社會來說也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。自古以來，掌握國家權(quán)力的人們總是以自己為大眾服務(wù)而占據(jù)道德制高點(diǎn)。其實(shí)，對于公務(wù)人員來說，不論職位高低或功勞大小，都必須努力實(shí)踐全心全意為公的意識，真正做到“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”。這是每一位公職人員必須的而不是源于個人高尚德行。現(xiàn)代職業(yè)德行需要的不是掌權(quán)者的高尚動機(jī)，需要的是在位謀政以及承擔(dān)一切的責(zé)任感，是一種不一定高尚卻很實(shí)在的道德特質(zhì)。從個人德行到職業(yè)德行既是時代變化的使然，也是一種進(jìn)步，是對權(quán)力行使的一種軟約束。

2外系統(tǒng)。權(quán)力制約不能僅僅著眼于系統(tǒng)內(nèi)部，因為其就是一個開放系統(tǒng)，其不可避免的與外界發(fā)生這樣或那樣的聯(lián)系。權(quán)力的系統(tǒng)環(huán)境完善與否，將直接和間接地影響著權(quán)力的合理運(yùn)行。一般而言，影響權(quán)力運(yùn)行的外部要素包括以下幾個方面：

（1）成熟的市場經(jīng)濟(jì)。政治是與經(jīng)濟(jì)相聯(lián)系的。三十年來市場經(jīng)濟(jì)的逐步完善，使市場這只看不見的手在資源配置方面發(fā)揮重要的作用，從而使政府真正從微觀經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)退出，行使與市場經(jīng)濟(jì)的要求相一致的公共政職能。政府由參與經(jīng)濟(jì)管理職能到提供公共服務(wù)，權(quán)力運(yùn)行更為專一，同樣腐敗的機(jī)會也就更少了。市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的一般職能是促進(jìn)市場健康有序運(yùn)行，提供公共產(chǎn)品，保護(hù)然環(huán)境和消除外部性，實(shí)施收入再分配和社會保障，對國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展實(shí)施宏觀調(diào)控等。市場經(jīng)濟(jì)的成熟造成兩個結(jié)果，一是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域許多問題可以通市場機(jī)制本身來加以解決，從而使得一些原進(jìn)行市場管理的機(jī)構(gòu)不再必要；二是簡化了政府的經(jīng)濟(jì)管理職能。因此，市場經(jīng)濟(jì)的完善減輕了政府職能，從而間接地限定了政府的數(shù)量，提高權(quán)力運(yùn)行的效率。

（2）完善的規(guī)則體系。個體和組織是社會組成的基本單位，它們具有社會性特征，由此決定著個體與個體之間、個體與組織之間、組織與組織之間的經(jīng)常化、廣泛化的聯(lián)系和交往成為可能。如果一個社會規(guī)則體系不夠完善，或者規(guī)則還沒有被多數(shù)社會成員內(nèi)化為自身的行為準(zhǔn)則，眾多的社會沖突下，由于缺乏完善的規(guī)則體系的控制和社會成員的內(nèi)在約束，為防止和控制各種社會矛盾和沖突，勢必要求發(fā)展管制組織，強(qiáng)化政府作用，這樣就會給權(quán)力腐敗創(chuàng)造條件。相反，規(guī)則的完善化及社會成員對規(guī)則的內(nèi)在化，將對社會秩序起到積極的維護(hù)作用。而一旦大多數(shù)社會成員能夠按照規(guī)則的要求應(yīng)作為而作為，不應(yīng)作為而不作為，依法行使權(quán)利并履行義務(wù)，將勢必縮小和減輕政府組織管制的范圍和力度，一方面大大減輕政府的負(fù)擔(dān)，另一方面也就會給權(quán)力運(yùn)行設(shè)定一個合理的規(guī)范、一個基本的限度，從而達(dá)到限定腐敗的作用。

（3）發(fā)達(dá)的民間組織。從維護(hù)整個社會秩序起見，政府必須承擔(dān)大量的社會管理事務(wù)與公共服務(wù)方面的職能。為更好地履行公共服務(wù)的職能，政府應(yīng)當(dāng)大力培育社會自治組織，使它們能夠承接政府在職能轉(zhuǎn)變過程中讓渡出來的服務(wù)職能。這樣既能滿足公民的公共需求又能提高滿足這種多樣性需求的效率。大量民間組織的存在使得大量政府權(quán)力下放，由公民自我管理自我控制，政府只負(fù)責(zé)大的原則性的問題。同時大量民間組織可以擔(dān)任權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督者，因為這些組織大都與人民聯(lián)系密切而且較大多數(shù)公民具備較多的專業(yè)知識，也就能夠客觀、公正的監(jiān)督權(quán)力使用者。所以，發(fā)達(dá)的民間組織也是權(quán)力腐敗制約措施所必不可少的外部條件之一。

（4）良好的文化環(huán)境。文化環(huán)境常常容易被人們所忽視，然而，無論個人還是組織都不可能脫離既存的文化氛圍，而且這種氛圍對人們存在著潛移默化的影響。比如，在誠信友愛的環(huán)境下成長的孩子長大后總是充滿著愛心，而在欺騙狡詐的環(huán)境下成長的孩子長大后總是充滿仇恨。因此，要想徹底根治權(quán)力腐敗不可避免的需要營造良好的文化環(huán)境，這

種環(huán)境不僅需要在每一位公職人員心中樹立一種“公權(quán)公用”的意識，而且需要在整個社會上形成被人們廣泛接受的理念。當(dāng)然這種理念不是一兩個人的倡導(dǎo)與主張，而是需要沉淀為一種共同的心理素質(zhì)。這樣在系統(tǒng)的內(nèi)外共同作用下權(quán)力才能得到真正的控制，才能走上規(guī)范合理的道路。

三、結(jié)論

權(quán)力是在特定的利益和利益關(guān)系基礎(chǔ)上形成的力量，又是以力量強(qiáng)制約束實(shí)現(xiàn)和規(guī)范利益要求的方式，因此強(qiáng)制的約束力是一切權(quán)利的基本特征。權(quán)力一經(jīng)形成，就會成為支配性的能動力量，在其內(nèi)在的擴(kuò)展性的驅(qū)使下，權(quán)力自發(fā)地趨向擴(kuò)展。從內(nèi)部來防范權(quán)力腐敗是因為權(quán)力本身就是來源于層級嚴(yán)密的組織，內(nèi)部制約有著高效的執(zhí)行力，并且對一些專門性的事務(wù)也更加了解。當(dāng)然，簡單的內(nèi)部系統(tǒng)是不能很好的起到制約作用，忽視環(huán)境，忽視外部存在的客觀事實(shí)是不全面的。正如系統(tǒng)論所認(rèn)為的：任何系統(tǒng)都不可能都是不可避免的與其他系統(tǒng)發(fā)生這樣或那樣的聯(lián)系，任何系統(tǒng)總是不能脫離環(huán)境而存在。健全的內(nèi)部制約加上完善的外部環(huán)境，才是比較完整的權(quán)力腐敗防范體系。

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