以制度創(chuàng)新推進(jìn)新疆區(qū)域經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展的路徑探析

摘要：制度創(chuàng)新是推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展的重要機(jī)制。作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)，新疆在發(fā)展過(guò)程中面臨的一系列制度約束在一定程度上嚴(yán)重制約著該區(qū)域經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展。本文首先全面冷靜地分析了影響新疆區(qū)域經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展的若干體制性障礙，并在此基礎(chǔ)上審慎地探索、研究通過(guò)制度創(chuàng)新推進(jìn)新疆區(qū)域經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展的戰(zhàn)略思路與基本途徑。

關(guān)鍵詞：制度創(chuàng)新；新疆；跨越式發(fā)展

一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開(kāi)制度因素的作用，離不開(kāi)有效的制度安排。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為制度是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)生變量，在整個(gè)創(chuàng)新體系中居于基礎(chǔ)和保證地位。只有有了有效的制度安排，土地、勞動(dòng)、資本等生產(chǎn)要素才得以充分發(fā)揮作用。因此，制度創(chuàng)新作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)在動(dòng)力，又是一種稀缺資源，越來(lái)越受到人們的重視。其最主要的作用是通過(guò)制度的激勵(lì)功能、保障功能、約束功能、信息功能的實(shí)現(xiàn)，降低交易成本，提高資源配置的效率，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

由于受歷史、區(qū)位、政策、觀念等諸多因素的影響，長(zhǎng)期以來(lái)新疆屬于我國(guó)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)。2010年5月中央新疆工作座談會(huì)為新疆的大建設(shè)大開(kāi)放大發(fā)展創(chuàng)造了千載難逢的歷史性機(jī)遇。但隨著推進(jìn)新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)工作的不斷深入，其面臨的制度約束卻日益顯化，這在一定程度上嚴(yán)重制約著該區(qū)域經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展。因此，全面冷靜地分析影響新疆區(qū)域經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展的若干體制性障礙，并在此基礎(chǔ)上審慎地探索、研究通過(guò)制度創(chuàng)新推進(jìn)新疆區(qū)域經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展的戰(zhàn)略思路與基本途徑，顯得尤為重要和緊迫。

一、 新疆區(qū)域經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展中現(xiàn)存的主要制度約束分析

（一）市場(chǎng)化制度變遷進(jìn)程滯后

1市場(chǎng)體系發(fā)育不健全。市場(chǎng)體系是指相互聯(lián)系的各類(lèi)市場(chǎng)的有機(jī)統(tǒng)一體。培育和發(fā)展統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的市場(chǎng)體系，是我國(guó)建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必要條件。由于受歷史、區(qū)位、政策、觀念等諸多因素的影響，長(zhǎng)期以來(lái)新疆在我國(guó)屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的民族地區(qū)，其開(kāi)發(fā)和開(kāi)放進(jìn)程緩慢，商品市場(chǎng)和要素市場(chǎng)發(fā)育不健全，市場(chǎng)化程度較低，致使市場(chǎng)機(jī)制難以充分而有效地優(yōu)化配置資源、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和提高效率。主要表現(xiàn)在金融體系不健全，金融業(yè)務(wù)不發(fā)達(dá)，資本市場(chǎng)融資能力較弱；生產(chǎn)要素市場(chǎng)的流動(dòng)性較差，經(jīng)濟(jì)的外向度不高，外商投資經(jīng)濟(jì)所占比例太低；勞動(dòng)力市場(chǎng)和技術(shù)信息市場(chǎng)發(fā)育相對(duì)落后等。

2對(duì)外開(kāi)放水平相對(duì)較低。開(kāi)放就是最大的制度創(chuàng)新。新疆地處我國(guó)西北邊陲，雖是我國(guó)擁有鄰國(guó)最多、邊境線最長(zhǎng)的省區(qū)，但因開(kāi)放進(jìn)程相對(duì)滯后，因而很少有機(jī)會(huì)獲得加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展所急需的資金、技術(shù)、先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)等稀缺要素，經(jīng)濟(jì)難以擺脫原有均衡下的循環(huán)而獲得高速發(fā)展。同時(shí)，正是由于對(duì)外開(kāi)放水平較低，沒(méi)有開(kāi)放的壓力，改革就缺乏動(dòng)力，使得新疆的體制改革進(jìn)程也進(jìn)展緩慢。

3政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)過(guò)多。在相關(guān)制度和法規(guī)不健全的情況下， 新疆各級(jí)地方政府部門(mén)及其官員受自身利益的驅(qū)使，往往通過(guò)政策來(lái)“設(shè)租”，對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)過(guò)多，以牟取私利。這種政府行為反過(guò)來(lái)又驅(qū)使企業(yè)或經(jīng)營(yíng)者不是把資源和精力用于市場(chǎng)上的尋利活動(dòng)，而是用在與政府有關(guān)部門(mén)的交易中，由此導(dǎo)致尋租與腐敗，這在一定程度上抑制了經(jīng)濟(jì)主體的創(chuàng)新活動(dòng)，進(jìn)而進(jìn)一步阻礙了新疆區(qū)域經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展。

（二）所有制結(jié)構(gòu)相對(duì)單一

改革開(kāi)放以來(lái)，新疆所有制結(jié)構(gòu)雖然在不斷調(diào)整和優(yōu)化，但當(dāng)前新疆所有制結(jié)構(gòu)的最大弊端仍是所有制結(jié)構(gòu)相對(duì)單一，公有制比重過(guò)大，非公有制比重過(guò)小。所有制結(jié)構(gòu)單一必然使不同所有制企業(yè)之間缺乏競(jìng)爭(zhēng)，造成國(guó)有企業(yè)雖然數(shù)量眾多，但是缺少活力，效益低下，而非公有制企業(yè)數(shù)量少、規(guī)模小，難以在跨越式發(fā)展中發(fā)揮較大作用。

新疆非公有制經(jīng)濟(jì)尤其是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的主要原因在于對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的制度歧視依然存在，使得其難以與國(guó)有企業(yè)擁有平等地位，主要表現(xiàn)為：

第一，產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度不夠完善。由于我國(guó)相關(guān)制度性特別是法律方面的保護(hù)不健全，而新疆在鼓勵(lì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面的工作也很不到位，致使侵犯民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)的問(wèn)題屢有發(fā)生，新疆民營(yíng)經(jīng)濟(jì)向更高層次發(fā)展正面臨著重大障礙。

第二，市場(chǎng)準(zhǔn)入制度存在明顯缺陷。新疆的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)大多數(shù)還局限于小商品加工制造和商品零售業(yè)等競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，這其中既有企業(yè)自身的條件限制，但更重要的是因?yàn)槊駹I(yíng)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則體系不完善，仍存在一些歧視性標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)入條件過(guò)于苛刻，抬高了民營(yíng)資本進(jìn)入市場(chǎng)的“門(mén)檻”。同時(shí)，新疆各級(jí)政府濫用準(zhǔn)入權(quán)力或不當(dāng)設(shè)定準(zhǔn)入條件的情況仍然嚴(yán)重，執(zhí)法機(jī)制也存在嚴(yán)重缺陷，執(zhí)法權(quán)配置不當(dāng)，執(zhí)法監(jiān)督體系未完全理順。

第三，規(guī)范企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的有效機(jī)制尚未形成。在新疆，國(guó)有經(jīng)濟(jì)與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)地位不平等，致使融資渠道相對(duì)單一。新疆民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在市場(chǎng)信息的獲得、稅收政策等方面與國(guó)有經(jīng)濟(jì)處于不平等地位，特別是金融政策上的過(guò)多限制，造成民營(yíng)企業(yè)融資渠道匱乏，難以發(fā)展壯大。

（三）人力資源開(kāi)發(fā)機(jī)制不健全

人力資源開(kāi)發(fā)是推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展的重要途徑。然而新疆的人力資源開(kāi)發(fā)機(jī)制不健全，存在嚴(yán)重的制度缺陷，這在一定程度上制約了新疆區(qū)域經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展。其主要表現(xiàn)在：

1分配制度缺少有效激勵(lì)。新疆的分配制度總體上還比較保守。一方面，對(duì)人才重視不夠，對(duì)人才投資長(zhǎng)期不足，在人才引進(jìn)、人才教育等投入大都處于全國(guó)較低水平，高等院校、科研機(jī)構(gòu)和國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)都居全國(guó)中下游水平；另一方面，平均主義影響仍然存在，科技人員和企業(yè)管理人員的待遇偏低，技術(shù)、知識(shí)等生產(chǎn)要素的回報(bào)率太低，人才價(jià)值得不到應(yīng)有的體現(xiàn)，致使人才流失嚴(yán)重，而且流走的多是層次較高、能力較強(qiáng)的工作骨干和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)較豐富的人才。

2人事管理制度改革相對(duì)滯后。在人事管理制度上新疆基本上還是適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)建立起來(lái)的傳統(tǒng)人才管理方式，人才的社會(huì)化程度不高，很難把人才有效地組織和使用起來(lái)，市場(chǎng)配置人才基本沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái)。在這種管理體制下，人才被看作是單位的“附屬物”，單位往往一味地“關(guān)、卡、壓”，限制人才的流動(dòng)。對(duì)于新疆的跨越式發(fā)展來(lái)說(shuō)，人才的合理流動(dòng)有助于人才的合理配置和有效使用，而這種僵化的人事管理制度，顯然不適應(yīng)跨越式發(fā)展的需要。

（四）行政管理制度不完善

新疆要實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展必須加速制度創(chuàng)新，而此時(shí)經(jīng)受考驗(yàn)最多的是政府。由于新疆作為欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)，其政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革的相對(duì)滯后，目前存在著過(guò)多的行政環(huán)節(jié)和行政審批以及對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)多的干預(yù)，在管理經(jīng)濟(jì)中往往出現(xiàn)“越位”、“錯(cuò)位”和“缺位”的現(xiàn)象，致使政府行政體制在一定程度上直接或間接的阻礙了新疆經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展。

1政府規(guī)模過(guò)大。新疆各級(jí)政府規(guī)模過(guò)大，造成行政成本過(guò)高，給當(dāng)?shù)仄髽I(yè)帶來(lái)了沉重的包袱。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留下的高度集中化傾向，反映在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上，即機(jī)構(gòu)設(shè)置越來(lái)越多，管理越來(lái)越細(xì)，直接導(dǎo)致部門(mén)林立，機(jī)構(gòu)和人員臃腫龐大。

2行政審批環(huán)節(jié)過(guò)多、程序繁雜。新疆在行政審批制度方面存在的問(wèn)題和弊端主要表現(xiàn)在：審批事項(xiàng)過(guò)多、范圍過(guò)廣；審批手續(xù)繁雜，時(shí)間長(zhǎng)、效率低下；審批缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制，滋生了大量的腐敗現(xiàn)象。

二、 以制度創(chuàng)新推進(jìn)新疆區(qū)域經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展的路徑選擇

制度作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)生變量，對(duì)一國(guó)或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言至關(guān)重要。因此，新疆要想縮小同發(fā)達(dá)地區(qū)的巨大差距，必須推進(jìn)以政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度創(chuàng)新為主要模式的制度創(chuàng)新，以克服阻礙其跨越式發(fā)展的相關(guān)制度約束。在新疆實(shí)施跨越式發(fā)展戰(zhàn)略的過(guò)程中，需要著重從以下幾個(gè)方面加快體制創(chuàng)新的步伐，充分利用制度創(chuàng)新來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

（一）市場(chǎng)制度創(chuàng)新，加速市場(chǎng)化進(jìn)程

加速市場(chǎng)化進(jìn)程，培育成熟完善的市場(chǎng)體系，最大限度地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，是新疆區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的重要前提。措施包括：第一，以金融市場(chǎng)為重點(diǎn)加快地區(qū)市場(chǎng)體系建設(shè)，塑造多元化的市場(chǎng)主體，積極鼓勵(lì)和正確引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使其更好地為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。第二，進(jìn)一步提升對(duì)外開(kāi)放水平。新疆應(yīng)充分利用其獨(dú)特的地緣區(qū)位優(yōu)勢(shì)，逐步提高其在沿邊、沿橋開(kāi)放中的戰(zhàn)略地位，使新疆從原來(lái)邊遠(yuǎn)封閉的地緣格局演變成沿邊沿橋、外引內(nèi)聯(lián)、東進(jìn)西出、全方位開(kāi)放的新型地緣格局。第三，不斷完善規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為的法律法規(guī)體系，有效防范尋租與腐敗行為的發(fā)生。

（二）所有制結(jié)構(gòu)創(chuàng)新

所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整是新疆跨越式發(fā)展中整個(gè)制度創(chuàng)新的關(guān)鍵。新疆要實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，必須把非公有制經(jīng)濟(jì)作為支撐點(diǎn)，讓民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在開(kāi)辟財(cái)政稅收來(lái)源，拓寬就業(yè)渠道，壯大國(guó)民經(jīng)濟(jì)力量，增強(qiáng)造血功能等方面成為刺激經(jīng)濟(jì)的重要因素，在地區(qū)發(fā)展中起主力軍作用。首先，要完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，保護(hù)民營(yíng)企業(yè)的合法權(quán)益，充分調(diào)動(dòng)私營(yíng)企業(yè)主的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。其次，減少對(duì)民營(yíng)企業(yè)準(zhǔn)入條件的過(guò)多限制，降低民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)的“門(mén)檻”，為各種不同類(lèi)型的企業(yè)提供一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。最后，改善市場(chǎng)環(huán)境，使民營(yíng)企業(yè)平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。在融資上，完善針對(duì)民營(yíng)企業(yè)的金融服務(wù)體系，從而拓寬民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的融資渠道；在稅收上，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)該與公有制經(jīng)濟(jì)一樣，制止亂攤派、亂收費(fèi)的行為。

（三）健全人力資本開(kāi)發(fā)制度

實(shí)現(xiàn)新疆區(qū)域經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展，建立一套完善有效的人力資本開(kāi)發(fā)制度刻不容緩。主要措施包括：第一，分配制度創(chuàng)新，完善對(duì)人力資本投資的激勵(lì)機(jī)制。貫徹勞動(dòng)、資本、技術(shù)和管理等生產(chǎn)要素按貢獻(xiàn)參與分配的原則的同時(shí)，再配以人才獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，建立以政府獎(jiǎng)勵(lì)、用人單位獎(jiǎng)勵(lì)和社會(huì)獎(jiǎng)勵(lì)等多種獎(jiǎng)勵(lì)方式相結(jié)合的多元化的人才獎(jiǎng)勵(lì)制度。大力改善各類(lèi)人才的工作、生活條件，激發(fā)現(xiàn)有人才的活力，努力營(yíng)造“尊重勞動(dòng)，尊重知識(shí)，尊重人才，尊重創(chuàng)造”的良好氛圍，創(chuàng)造有利于人才充分發(fā)揮才能的環(huán)境條件。第二，深化人事管理制度改革，創(chuàng)新人才引進(jìn)機(jī)制。破除人事管理的

“條塊分割”，取消人才流動(dòng)中的各種不合理限制，健全流動(dòng)人才的社會(huì)保障制度，為人才的流動(dòng)解決后顧之憂(yōu)。加大人才交流力度，鼓勵(lì)人才向艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)和基層流動(dòng)。堅(jiān)持增加人才數(shù)量和注重人才質(zhì)量相結(jié)合，通過(guò)培養(yǎng)、培訓(xùn)和交流，基本形成總量比較充足、結(jié)構(gòu)相對(duì)合理、整體素質(zhì)較高的人才隊(duì)伍，使優(yōu)秀人才“引得來(lái)，留得住，用得上，干得好”，讓他們?cè)陆ㄔO(shè)新疆。

（四）政府行政管理制度創(chuàng)新

政府制度創(chuàng)新是新疆實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展中制度創(chuàng)新的重中之重。新疆政府行政管理制度創(chuàng)新主要有以下三方面：（1）轉(zhuǎn)變政府職能。第一，加速政府管理從管制向監(jiān)控方向轉(zhuǎn)變。政府要簡(jiǎn)政放權(quán)，在政府不該介入或管理低效的領(lǐng)域大幅削減政府直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的職能，把市場(chǎng)能夠解決的問(wèn)題交與市場(chǎng)解決。第二，堅(jiān)持政企分開(kāi)，建立服務(wù)型政府。應(yīng)當(dāng)配合新疆國(guó)有企業(yè)改革，建立和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，使政府從生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域退出，把國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)真正還給企業(yè)。（2）改革政府機(jī)構(gòu)。第一，改革的重點(diǎn)是要實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的合理化，在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的同時(shí)，設(shè)置必要的工作機(jī)構(gòu)，使組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置日趨合理化。第二，要提高行政效率，實(shí)現(xiàn)減員和增效并重齊行。（3）改革行政審批制度。在改革行政審批制度上，應(yīng)當(dāng)把減少審批項(xiàng)目，規(guī)范審批行為，提高審批效率作為目標(biāo)取向。在行政審批制度創(chuàng)新中，新疆應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)審批的立法約束和輿論監(jiān)督的作用。

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