淺析政府采購中存在的問題與對(duì)策

摘要：在全國(guó)推進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的過程中，我們面臨一系列發(fā)展難題。政府采購在調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)平衡，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，尋求新的經(jīng)濟(jì)突破點(diǎn)方面有著積極的促進(jìn)作用。如何充分利用這一職能，是一個(gè)值得思考的問題。盡管我國(guó)政府采購在較短時(shí)間內(nèi)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但現(xiàn)行制度在運(yùn)行中仍存在諸多問題。為提高財(cái)政資金利用效率，助力經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，認(rèn)真分析當(dāng)前存在的問題，尋找有效防范措施，具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：政府采購；問題；對(duì)策

一、問題的提出

政府采購作為一項(xiàng)先進(jìn)的政府財(cái)政支出管理制度，在西方國(guó)家已經(jīng)運(yùn)行了200多年，成為許多國(guó)家政府管理公共支出、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、維護(hù)國(guó)家利益的重要的基本制度，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著重要的作用。實(shí)施政府采購制度，有利于提高財(cái)政資金的使用效益，有利于發(fā)揮政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控作用，可以有效強(qiáng)化支出管理，防止腐敗。

我國(guó)政府采購從1996年開始試點(diǎn)，1998年試點(diǎn)范圍逐步擴(kuò)大，到2000年政府采購工作在全國(guó)范圍內(nèi)展開。與西方國(guó)家相比，我國(guó)的政府采購制度起步雖晚，但是在政府和社會(huì)各界的高度重視下，已經(jīng)取得了相當(dāng)大的成績(jī)。十幾年來，從理論研究、制度建設(shè)、資金投入和機(jī)構(gòu)建設(shè)，政府采購各項(xiàng)工作有條不紊的進(jìn)行著。

盡管我國(guó)政府采購工作取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，但是與西方發(fā)達(dá)國(guó)家較為成熟的政府采購制度相比，我國(guó)的政府采購工作還存在著一定的問題。這些問題的存在，阻礙了我國(guó)政府采購的進(jìn)一步成熟與完善，亟待解決。

二、我國(guó)政府采購中存在的問題

近幾年，隨著我國(guó)政府采購的迅猛發(fā)展，政府采購的過程中出現(xiàn)了一系列的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）政府采購范圍有限、規(guī)模較小

政府采購規(guī)模，即政府用于購買貨物、服務(wù)和工程方面花費(fèi)貨幣的數(shù)量之和，它是政府采購制度的一個(gè)重要指標(biāo)，政府采購只有達(dá)到一定規(guī)模才能表明政府采購的效率比較高，才能形成所謂的規(guī)模效益。

參照國(guó)際慣例，政府采購總規(guī)模一般要占到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的10%—15%，或占財(cái)政支出的30%左右。我國(guó)政府采購規(guī)模雖每年都有大幅增長(zhǎng)，但與國(guó)際水平相比，我們采購的總額還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到這個(gè)規(guī)模，缺乏規(guī)模效益。2011年政府采購支出達(dá)11332億元，占當(dāng)年國(guó)家財(cái)政支出的11%，占當(dāng)年全國(guó)GDP的24%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)際水平，不少購買性資金仍游離于政府采購監(jiān)管之外，繼續(xù)擴(kuò)大政府采購范圍和規(guī)模的潛力仍然很大。

采購規(guī)模小，一方面，跟采購范圍狹窄有關(guān)。目前，我國(guó)政府采購的主要構(gòu)成仍然是貨物類等實(shí)物資產(chǎn)，另加各類定點(diǎn)服務(wù)以及少數(shù)工程及房屋修繕等方面，而對(duì)于服務(wù)性采購，尤其是大量的公共服務(wù)，如社區(qū)服務(wù)、市政服務(wù)、公共文化服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、教育培訓(xùn)服務(wù)等方面涉及較少。只有少數(shù)地方將道路橋梁修建、市政設(shè)施等大型建設(shè)、城市綠化維護(hù)等支出項(xiàng)目納入了政府采購范圍，大多數(shù)地方的工程類政府采購還都局限于裝飾、修繕等市政工程，而且大部分此類采購項(xiàng)目都是游離在預(yù)算外的。另一方面，采購的結(jié)構(gòu)比例不合理。在我國(guó)政府采購規(guī)模中一直占很大比重的是行政部門的采購，它增長(zhǎng)速度極快，且占用了大量采購資金，諸如教育、金融、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等能夠產(chǎn)生較大采購效益部門的采購規(guī)模卻很小。大量的財(cái)政資金花費(fèi)在行政性支出上，且節(jié)約的采購資金大多用于臃腫的行政機(jī)構(gòu)的日常花費(fèi)和支出，結(jié)果便是采購資金來源的進(jìn)一步擴(kuò)大受到限制，也從一定程度上制約了采購規(guī)模的擴(kuò)大。

（二）政府采購法律體系尚不健全

第一，《中華人民共和國(guó)政府采購法》已實(shí)施了10年多，《中華人民共和國(guó)政府采購法實(shí)施條例（征求意見稿）》才頒布，而至今正式的《政府采購法實(shí)施條例》尚未出臺(tái)，這使得在采購的實(shí)際工作中缺失清晰的法律依據(jù)和嚴(yán)格的操作規(guī)范準(zhǔn)則。

第二，作為規(guī)范政府采購市場(chǎng)的兩部法律，《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》之間存在一些交叉和不夠明晰的地方，導(dǎo)致了實(shí)踐中，在監(jiān)管部門、監(jiān)管對(duì)象、邀請(qǐng)招標(biāo)概念、審批機(jī)關(guān)、中標(biāo)原則和法律責(zé)任方面存在著明顯的沖突。例如，《政府采購法》規(guī)定各級(jí)財(cái)政部門是政府采購的監(jiān)管部門，《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定監(jiān)管主體是各級(jí)發(fā)改委，造成我國(guó)政府采購監(jiān)管主體不統(tǒng)一；《政府采購法》強(qiáng)調(diào)集中采購，《招標(biāo)投標(biāo)法》提倡自行采購。這樣一方面造成了管理主體不明確，政出多門，使得市場(chǎng)主體無所適從；另一方面，造成各職能部門間配合不力，監(jiān)督出現(xiàn)“缺位”和“越位”的情況。

第三，目前的政府采購法律體系中還存在一定的法律真空，例如我國(guó)還沒有電子化政府采購的法律法規(guī)，現(xiàn)有的政府采購相關(guān)法規(guī)也沒有對(duì)電子化工作做出有關(guān)規(guī)定，這不利于電子化政府采購的規(guī)范發(fā)展。

（三）地方保護(hù)主義擾亂政府采購市場(chǎng)

《政府采購法》規(guī)定，“政府采購應(yīng)當(dāng)遵循公開透明原則、公平競(jìng)爭(zhēng)原則、公正原則和誠實(shí)信用原則。”政府應(yīng)該對(duì)所有參加競(jìng)標(biāo)的投標(biāo)者一視同仁，鼓勵(lì)符合條件的供應(yīng)商參加競(jìng)標(biāo)，地不分南北，貨不分東西，優(yōu)者中標(biāo)，只有各供應(yīng)商以平等的身份參與競(jìng)爭(zhēng)才能夠?qū)崿F(xiàn)政府采購效率最大化，促進(jìn)資源合理流動(dòng)和最優(yōu)化配置。但是，在實(shí)際工作中，有些地方政府受眼前利益、地方利益的驅(qū)使，利用地方保護(hù)主義與政府采購政策功能易混淆的特點(diǎn)，人為設(shè)立壁壘、制造障礙，將異地供應(yīng)商拒之門外，致使采購工作出現(xiàn)地區(qū)“分割”，地方“封鎖”的分散局面，從而阻礙全國(guó)宏觀政策的有效實(shí)施，有礙于全國(guó)統(tǒng)一采購大市場(chǎng)的形成。

例如，有的地方政府實(shí)行政府采購優(yōu)先導(dǎo)向，建立地產(chǎn)名優(yōu)產(chǎn)品推薦目錄制度，爭(zhēng)取更多本地名優(yōu)服務(wù)產(chǎn)品進(jìn)入政府采購目錄和政府可調(diào)控的建設(shè)領(lǐng)域，同等條件，政府采購、市政建設(shè)、重點(diǎn)工程項(xiàng)目?jī)?yōu)先選用。2011年11月，福建省出臺(tái)的《福建省人民政府關(guān)于促進(jìn)當(dāng)前工業(yè)穩(wěn)定增長(zhǎng)的六項(xiàng)措施的通知》中對(duì)于省內(nèi)采購招標(biāo)規(guī)定：“凡是省內(nèi)可以生產(chǎn)的產(chǎn)品，政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位在采購招標(biāo)時(shí)必須選用。省控辦在審批機(jī)關(guān)、事業(yè)單位小汽車時(shí)應(yīng)優(yōu)先考慮本省汽車。”2012年8月，武漢市政府通過一系列穩(wěn)增長(zhǎng)措施，特別是提出扶持中小企業(yè)，其中“政府采購項(xiàng)目年度預(yù)算總額30%以上的份額，將專門面向該是中小企業(yè)采購”。此外，重慶、長(zhǎng)春兩大城市，分別針對(duì)當(dāng)?shù)剀嚻罅可矶ㄗ隽似囅M(fèi)補(bǔ)貼方案，從政府采購、市民消費(fèi)補(bǔ)貼等方面力撐地方自主品牌汽車。

（四）多層級(jí)委托代理關(guān)系造成腐敗

在政府采購活動(dòng)中，由于存在著“納稅人—政府—財(cái)政部門—政府采購專門機(jī)構(gòu)—采購官員—供應(yīng)商”這樣一條長(zhǎng)長(zhǎng)的委托代理鏈，尋租行為的發(fā)生在所難免。這條委托代理鏈最上方的納稅人在這一過程中并無相應(yīng)的決策或管理權(quán)力，真正起到?jīng)Q定作用的是具有專業(yè)知識(shí)、專門負(fù)責(zé)采購的政府官員。作為理性經(jīng)濟(jì)人的采購主體為了追求利益最大化，往往采用阻礙自由競(jìng)爭(zhēng)的辦法來維護(hù)或攫取既得利益。

三、進(jìn)一步完善政府采購的建議和措施

針對(duì)目前我國(guó)政府采購的現(xiàn)狀和世界經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展趨勢(shì)，我們應(yīng)采取以下對(duì)策應(yīng)對(duì)上述問題：

（一）擴(kuò)大政府采購的規(guī)模和范圍

采購規(guī)模的大小表明了政府采購的成熟程度，也決定了政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的力度。只有規(guī)模上去了，政策功能才能充分發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值。

要擴(kuò)大政府采購規(guī)模，首先應(yīng)科學(xué)制定集中采購目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)。集中采購目錄的逐年擴(kuò)大和限額標(biāo)準(zhǔn)的不斷降低，是我國(guó)政府采購規(guī)模不斷擴(kuò)大的重要途徑之一。但擴(kuò)大采購目錄和降低限額標(biāo)準(zhǔn)不能盲目進(jìn)行，要有科學(xué)、合理的規(guī)劃，只有那些能對(duì)采購規(guī)模產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的項(xiàng)目才能納入采購目錄，單純?yōu)榱藬U(kuò)大采購規(guī)模而追求采購目錄的增加是不可取的。比如，可以將對(duì)通用性強(qiáng)，技術(shù)規(guī)格統(tǒng)一、便于歸集的政府采購品種如臺(tái)式計(jì)算機(jī)、便攜式計(jì)算機(jī)、打印機(jī)等，實(shí)行批量集中采購，這樣便可使效率提高與資金節(jié)省緊密結(jié)合起來。綜合以上因素，科學(xué)制定采購目錄，合理降低限額標(biāo)準(zhǔn)，才能切實(shí)有效地?cái)U(kuò)大政府采購規(guī)模。

其次，要加強(qiáng)政府采購預(yù)算管理，嚴(yán)格執(zhí)行。采購預(yù)算編制的科學(xué)規(guī)范，采購項(xiàng)目的完善細(xì)致，直接關(guān)系到整個(gè)政府采購活動(dòng)的質(zhì)量。一是優(yōu)化政府采購預(yù)算的編制。從預(yù)算編制入手，細(xì)化采購項(xiàng)目預(yù)算的編制工作，制定切實(shí)可行的采購計(jì)劃，增強(qiáng)采購的計(jì)劃性，減少隨意性。二是強(qiáng)化采購預(yù)算管理，要求各采購單位及時(shí)做好全年采購計(jì)劃，詳細(xì)列出年度采購項(xiàng)目和資金。政府采購預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，要嚴(yán)格執(zhí)行，對(duì)無采購預(yù)算或超預(yù)算采購的，如果沒有特殊原因，財(cái)政部門不予支付采購資金，以增強(qiáng)政府采購預(yù)算的剛性，硬化政府采購預(yù)算的約束。例如湖北省政府采購中心對(duì)政府采購計(jì)劃執(zhí)行中出現(xiàn)的超出預(yù)算或超范圍采購的情況，采用中止采購程序，組織專家對(duì)項(xiàng)目重新論證的方式對(duì)技術(shù)需求進(jìn)行調(diào)整，使得采購既不超出預(yù)算，又能滿足使用要求。

最后，有效整合政府采購資源，進(jìn)一步向服務(wù)類和工程類領(lǐng)域拓展延伸。與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，采購活動(dòng)應(yīng)逐步涵蓋一些公益性強(qiáng)，與民生息息相關(guān)的支出項(xiàng)目，尤其是社會(huì)保障、安居工程、醫(yī)療工程、教育、文化等項(xiàng)目，要力爭(zhēng)全部納入政府采購范圍，使它們成為擴(kuò)面增量的重點(diǎn)所在。

（二）完善政府采購相關(guān)法律法規(guī)

首先，應(yīng)盡快出臺(tái)《政府采購法實(shí)施條例》，實(shí)施條例要涵蓋政府采購活動(dòng)中的所有人和環(huán)節(jié)，依照政府采購進(jìn)程的邏輯順序，逐一作出實(shí)施準(zhǔn)則和詳細(xì)規(guī)范，不能有任何盲點(diǎn)，使政府采購的所有當(dāng)事人及實(shí)施環(huán)節(jié)都有法可依，有章可循，政府采購活動(dòng)依照法定程序規(guī)范運(yùn)作。

其次，理順《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》的關(guān)系，二者只有實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，才能最大限度地保證政府采購目標(biāo)和功能的實(shí)現(xiàn)。因此，應(yīng)暫緩兩法實(shí)施條例的出臺(tái)，盡快啟動(dòng)兩法立法修改程序，將兩法在現(xiàn)行體制下進(jìn)行修改完善提升，使雙方向同一方向靠攏，如增加工程招標(biāo)投標(biāo)管理職能，采購程序趨向統(tǒng)一。在條件成熟時(shí)，應(yīng)考慮兩法合并，統(tǒng)一整合為新法，徹底解決由于兩法界限不清造成的職權(quán)沖突、腐敗等一系列問題。

最后，完善其他配套法律法規(guī)建設(shè)。在以政府采購法為核心的同時(shí)，還應(yīng)加快研究和頒布其他配套法律法規(guī)，如《政府采購評(píng)標(biāo)工作程序》、《政府采購合同監(jiān)督辦法》、《政府采購績(jī)效評(píng)估辦法》等；為適應(yīng)加入GPA的需要，在法律的制定時(shí)還應(yīng)考慮與國(guó)際接軌的需要。

（三）破除地方保護(hù)主義，建立全國(guó)統(tǒng)一的采購市場(chǎng)

地方保護(hù)主義一方面影響了全國(guó)統(tǒng)一的政府采購市場(chǎng)的建設(shè)，嚴(yán)重阻礙了市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)行，另一方面還破壞了社會(huì)主義法治的統(tǒng)一實(shí)施，踐踏了法律的尊嚴(yán)和權(quán)威。要破除地方保護(hù)主義，可從以下幾個(gè)方面著手：

1消除地區(qū)封鎖。第一，要以法律形式規(guī)范采購市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘，嚴(yán)禁地方私自設(shè)置外地產(chǎn)品準(zhǔn)入壁壘，不得用行政命令阻止外地產(chǎn)品進(jìn)入本地市場(chǎng)；第二，應(yīng)實(shí)行規(guī)范透明的采購程序，采購信息隨時(shí)發(fā)布于全國(guó)性公開媒體，招標(biāo)評(píng)標(biāo)專家應(yīng)隨機(jī)生成，并實(shí)行無記名投票制和多數(shù)票決定制，應(yīng)立法禁止采購人與投標(biāo)人在決標(biāo)前后進(jìn)行私人談判。

2限制定點(diǎn)采購。供貨商的定點(diǎn)采購，實(shí)際上是賦予了這一供貨商某種市場(chǎng)特權(quán)，在這種“定點(diǎn)”之下，往往容易滋生“采購腐敗”。為了追逐高利，獲得“定點(diǎn)”特權(quán)的供貨商會(huì)降低供貨的效率和服務(wù)的品質(zhì)，最終影響政府采購的質(zhì)量和信譽(yù)。應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)《政府采購法》的規(guī)定，以公開招標(biāo)為主要方式。個(gè)別確需定點(diǎn)采購的，要建立健全監(jiān)管機(jī)制，以保證政府采購的廉潔高效。

3禁止指定品牌。地方保護(hù)常用的另一手段便是指定品牌，其危害顯而易見。因此，在政府采購當(dāng)中不得指定品牌，不得采用任何方式，阻撓和限制相關(guān)產(chǎn)品供應(yīng)商自由進(jìn)入本地區(qū)和本行業(yè)的政府采購市場(chǎng)。

（四）采取多種措施，嚴(yán)厲打擊腐敗行為

1建立全方位的監(jiān)督機(jī)制，加大設(shè)租風(fēng)險(xiǎn)

一是建立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，即政府采購當(dāng)事人的互相監(jiān)督。政府采購監(jiān)督管理部門應(yīng)根據(jù)政府采購法律、政策等對(duì)采購人的采購執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督；參與競(jìng)爭(zhēng)的供應(yīng)商，如果發(fā)現(xiàn)政府采購過程中存在“黑箱操作”，采購人存在違法行為，可以通過控告和檢舉來對(duì)采購人進(jìn)行監(jiān)督。二是建立外部監(jiān)督機(jī)制，即司法、審計(jì)、監(jiān)察等機(jī)關(guān)的監(jiān)督。這些部門的外部監(jiān)督雖然側(cè)重于事后監(jiān)督，但能夠起到威懾和預(yù)防作用，對(duì)那些力圖進(jìn)行尋租活動(dòng)的當(dāng)事人能產(chǎn)生一定的約束力。三是形成有效的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，即新聞媒體和群眾等社會(huì)輿論監(jiān)督。充分發(fā)揮新聞媒體的傳播作用，對(duì)發(fā)現(xiàn)政府采購中的尋租行為要公開曝光、公之于眾。總之，應(yīng)充分調(diào)動(dòng)各方面監(jiān)督力量的積極性，形成一個(gè)全方位的監(jiān)督機(jī)制，同時(shí)實(shí)施有效的懲罰機(jī)制。實(shí)施有效的懲罰機(jī)制的目的在于加大政府采購人員的設(shè)租風(fēng)險(xiǎn)，使其因設(shè)租成本加大可能得不償失而放棄主動(dòng)設(shè)租。對(duì)受賄者依法從嚴(yán)懲處，而對(duì)行賄者可依法從寬處理。這樣，有利于打破設(shè)租、尋租博弈雙方結(jié)成生死與共的命運(yùn)共同體，造成博弈局面的不平衡，使設(shè)租者的風(fēng)險(xiǎn)明顯加大，從而不敢輕易入局。

2加快政府采購信息化建設(shè)

通過加快政府采購信息化建設(shè)，提高信息反饋速度，增大政府采購相關(guān)人員機(jī)會(huì)主義行為的代價(jià)。建立高效率的反饋信息系統(tǒng)對(duì)代理人聲譽(yù)機(jī)制的建立具有至關(guān)重要的意義。由政府采購監(jiān)管部門公開發(fā)布“違規(guī)代理人黑名單”，加大懲罰信息的透明度，促進(jìn)代理人聲譽(yù)機(jī)制的建立。同時(shí)利用聲譽(yù)機(jī)制，激勵(lì)政府采購代理人注重自我防范。

3創(chuàng)新采購制度，抑制尋租行為

電子化采購是政府采購制度的一種創(chuàng)新，它保證了信息要素的公開和不斷流動(dòng)，為供應(yīng)商提供了良好的競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)。通過政府網(wǎng)，供應(yīng)商可獲得需要的所有信息，包括采購需求信息、投標(biāo)要求、已發(fā)生項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)、中標(biāo)、成交結(jié)果等。這種信息完全公開的形式，讓每一個(gè)供應(yīng)商都能獲得等量的信息資源，并擁有平等的機(jī)會(huì)參與項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)，避免了為獲得內(nèi)部消息的各種暗箱操作，有效地減少尋租行為。

四、結(jié)語

政府采購在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中具有重要地位，我們應(yīng)以《政府采購法》為基本規(guī)范，同時(shí)做好相關(guān)法規(guī)的銜接，完善政府采購法律體系，同時(shí)要不斷完善監(jiān)督主體制度，協(xié)調(diào)好財(cái)政部門與紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等部門之間的職責(zé)分工，充分調(diào)動(dòng)一切社會(huì)力量，形成全方位相互制約的監(jiān)督體制，從而使政府采購走向法治化、正規(guī)化的道路，以實(shí)現(xiàn)合理使用財(cái)政資源促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的職能。

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