人民銀行與銀監(jiān)部門界限模糊職責研究

摘要：人民銀行與銀監(jiān)會機構分設后，盡管新修訂的《中國人民銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》分別對人民銀行與銀監(jiān)會的職能作了詳細規(guī)定，但在實際施行中還是存在支付結算管理、信貸政策制定和執(zhí)行等部分職責界限模糊問題，這不利于人民銀行有效履職，也不利于銀行業(yè)的有效監(jiān)管。為此，需要從相關法律法規(guī)的完善和金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的加強兩個方面加以改進和完善，以有效防范金融風險。

關鍵詞：人民銀行；銀監(jiān)會；監(jiān)管職責；界限

引言

20世紀80年代以前，大多數(shù)國家的中央銀行是銀行業(yè)乃至整個金融業(yè)的監(jiān)管者。而20世紀80年代以后，在部分發(fā)達國家出現(xiàn)了銀行監(jiān)管職能與中央銀行分離的新現(xiàn)象。尤其是英國政府于1997年進行了銀行監(jiān)管體制改革，將英格蘭銀行的銀行監(jiān)管職能分離出來。這一改革趨勢在我國引起了是否分離人民銀行的銀行監(jiān)管職能的激烈爭論，直到2003年，中國銀監(jiān)會的成立才結束了這場爭論。中國銀監(jiān)會的成立，標志著人民銀行多年以來集貨幣政策職能與銀行監(jiān)管職能于一身的監(jiān)管模式的正式終結，對人民銀行產(chǎn)生了深遠影響，這影響既有積極方面的，如提高了人民銀行的獨立性，有利于其更好地履行貨幣政策職能等；但同時，也帶來了新的問題：銀監(jiān)會成立后，我國的銀行業(yè)監(jiān)管模式是銀監(jiān)會與人民銀行的協(xié)同分業(yè)監(jiān)管模式，在此模式之下，如何明晰二者的職能分工就成為迫切需要我們解決的一個問題。這一問題若能有效解決，將有利于保障我國銀行監(jiān)管的有效性，防范金融風險，并能促進我國銀行業(yè)金融機構的穩(wěn)健發(fā)展。尤其是在2008年以來全球金融危機的背景下探討這一問題就更具有實際意義。本文以人民銀行職責的演變?yōu)榍腥朦c，從人民銀行與銀監(jiān)部門履職實踐出發(fā)，對這個重要課題進行積極探索，并在此基礎上明晰兩者職責界限及完善二者分工與協(xié)調(diào)機制。這不僅具有重要的理論意義，而且具有極大的實踐意義。

一、人民銀行職責演變

從1948 年12月1日中國人民銀行成立之初起，人民銀行就承擔起了對金融業(yè)進行監(jiān)管的職能。新中國成立后，人民銀行負責全國金融機構的管理工作，并在全國建立了組織機構體系。但在改革開放之前的 30 年內(nèi)，人民銀行還不是真正意義上的中央銀行，而是商業(yè)銀行、政策性銀行以及中央銀行的綜合體。1979 年我國進行了金融體制改革，中國農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行等機構先后成立，人民銀行開始逐漸向中央銀行轉(zhuǎn)型。隨著1984 年中國工商銀行的成立，人民銀行開始專門行使中央銀行職能，制定貨幣政策，并行使金融監(jiān)管職能。從此，我國的中央銀行制度開始確立并不斷發(fā)展。1984-1992年期間，人民銀行身兼貨幣政策與金融監(jiān)管兩項職能。在這一時期人民銀行負責對全國銀行業(yè)、證券業(yè)、以及保險業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管。而1992-1998年期間，我國先后成立了中國證監(jiān)會和中國保監(jiān)會，將證券業(yè)和保險業(yè)的監(jiān)管職能從人民銀行分離出來。為了加強對銀行業(yè)的監(jiān)管，防范金融風險，2003 年全國人大常委會通過了《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》（以下簡稱《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》）和新修訂的《中華人民共和國中國人民銀行法》（以下簡稱《中國人民銀行法》），成立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會，履行原由人民銀行履行的銀行監(jiān)管職能。至此，人民銀行統(tǒng)一行使貨幣政策和金融監(jiān)管職能的模式正式結束，轉(zhuǎn)而更專注于貨幣政策職能的實施，但仍保留了人民銀行一些重要的銀行監(jiān)管職能（詳見表1），并且新《中國人民銀行法》第五章“金融監(jiān)督管理”專章規(guī)定了人民銀行的九項金融監(jiān)督管理權。

中國人民銀行有權對金融機構以及其他單位和個人的下列行為進行檢查監(jiān)督：執(zhí)行有關存款準備金管理規(guī)定的行為；與中國人民銀行特種貸款有關的行為；執(zhí)行有關人民幣管理規(guī)定的行為；執(zhí)行有關銀行間同業(yè)拆借市場、銀行間債券市場管理規(guī)定的行為；執(zhí)行有關外匯管理規(guī)定的行為；執(zhí)行有關黃金管理規(guī)定的行為；經(jīng)理國庫；執(zhí)行有關清算管理規(guī)定的行為；執(zhí)行有關反洗錢規(guī)定的行為。中國人民銀行根據(jù)執(zhí)行貨幣政策和維護金融穩(wěn)定的需要，可以建議國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構對銀行業(yè)金融機構進行檢查監(jiān)督。國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構應當自收到建議之日起三十日內(nèi)予以回復。當銀行業(yè)金融機構出現(xiàn)支付困難，可能引發(fā)金融風險時，為了維護金融穩(wěn)定，中國人民銀行經(jīng)國務院批準，有權對銀行業(yè)金融機構進行檢查監(jiān)督。中國人民銀行根據(jù)履行職責的需要，有權要求銀行業(yè)金融機構報送必要的資產(chǎn)負債表、利潤表以及其他財務會計、統(tǒng)計報表和資料。注：根據(jù)《中國人民銀行法》的相關條款整理

二、人民銀行與銀監(jiān)部門職責界限模糊問題

人民銀行與銀監(jiān)會機構分設后，盡管新修訂的《中國人民銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》分別對人民銀行與銀監(jiān)會的職能作了詳細規(guī)定，但在實際施行中還是存在部分監(jiān)管職能歸屬不明等職責界限模糊問題。

（一）規(guī)則制定權可能出現(xiàn)沖突

2003年修訂的《中國人民銀行法》規(guī)定人民銀行有權發(fā)布與其履行職責有關的命令和規(guī)章。而《銀行監(jiān)督管理法》第15條規(guī)定，銀監(jiān)會“依照法律、行政法規(guī)制定并發(fā)布對銀行業(yè)金融機構及其業(yè)務活動監(jiān)督管理的規(guī)章、規(guī)則”。據(jù)此，人民銀行與銀監(jiān)會都有制定規(guī)章、規(guī)則的職能。但由于缺乏有效的溝通和協(xié)調(diào)，銀監(jiān)會和人民銀行各自制定的規(guī)則可能存在矛盾和沖突，降低銀行監(jiān)管的有效性。如《商業(yè)銀行服務價格管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）的頒布而引發(fā)的價格標準爭議便是典型例證。《辦法》第5條規(guī)定：“商業(yè)銀行服務收費實行政府指導價的項目主要是涉及廣大居民和企業(yè)利益的收費項目，包括辦理銀行匯票、銀行承兌匯票、本票、支票、匯兌、委托收費、托收承付等人民幣基本結算類業(yè)務”。第6條又規(guī)定銀監(jiān)會和國家發(fā)改委“可根據(jù)銀行服務的市場競爭情況和對廣大居民和企業(yè)的影響程度，確定實行政府指導價的其他收費項目和收費標準”。但是人民銀行的規(guī)定卻與此不同，人民銀行《關于商業(yè)銀行服務價格管理的規(guī)定》第8條規(guī)定：“除電子匯劃實行政府指導價以外，商業(yè)銀行的其他業(yè)務可以實行市場指導價，具體定價標準由各商業(yè)銀行依實際情況自行執(zhí)行收費標準”。兩種規(guī)定的不同，致使商業(yè)銀行在實際操作中無所適從。

（二）部分具體監(jiān)管職能界限模糊

1、支付結算監(jiān)管職能的雙重歸屬。《中國人民銀行法》第 4 條規(guī)定了人民銀行有“維護支付、清算系統(tǒng)的正常運行”的職能，同時該法第27條規(guī)定“中國人民銀行應當組織或者協(xié)助銀行業(yè)金融機構相互之間的清算系統(tǒng)，協(xié)助銀行業(yè)金融機構相互之間的清算事項，提供清算服務。具體辦法由中國人民銀行制定”；“中國人民銀行會同國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構制定支付結算規(guī)則”。目前，支付結算系統(tǒng)由人民銀行的直屬事業(yè)單位清算中心負責管理，清算中心“不僅為商業(yè)銀行的支付結算活動制定相關法規(guī)、對業(yè)務活動中產(chǎn)生的糾紛進行協(xié)調(diào)、提供網(wǎng)絡設備支持服務，還對商業(yè)銀行的支付結算業(yè)務負有檢查監(jiān)督的職能”。可見，現(xiàn)行法律中并沒有對支付結算監(jiān)管職能的歸屬作出明確規(guī)定。實踐中人民銀行分支行在進行執(zhí)行清算管理規(guī)定的執(zhí)法檢查時，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)商業(yè)銀行有壓單、壓票等延壓客戶資金的違規(guī)行為，宥于《商業(yè)銀行法》關于支付結算監(jiān)管權授予銀監(jiān)會的規(guī)定，而不能進行處理。

2、信貸政策的制定和執(zhí)行問題。信貸政策是是人民銀行貨幣政策的一個重要傳導渠道，同時信貸政策的制定和實施也要受貨幣政策的影響。《中國人民銀行法》只規(guī)定人民銀行履行“依法制定和執(zhí)行貨幣政策”的職責。但是信貸政策又是保障商業(yè)銀行規(guī)范經(jīng)營的重要手段，銀監(jiān)會履行職能的一項重要內(nèi)容就是要制定和完善包括信貸政策在內(nèi)的銀行監(jiān)管制度與規(guī)則。實踐中銀監(jiān)會與人民銀行都有在進行信貸管理工作。但由于缺乏必要的溝通和協(xié)調(diào)，發(fā)生沖突就難以避免。如2004年2月，銀監(jiān)會曾公布《商業(yè)銀行房地產(chǎn)貸款風險管理指引》（修改意見稿）征求公眾意見，就與人民銀行發(fā)布的《關于進一步加強房產(chǎn)信貸業(yè)務管理的通知》（銀發(fā)[2003]121號）的有關內(nèi)容相沖突。銀發(fā)[2003]121號文件規(guī)定：“商業(yè)銀行房地產(chǎn)貸款余額與總貸款余額比不得超過30%”。而銀監(jiān)會認為對商業(yè)銀行的監(jiān)管原則是流動性、安全性和效益性，無權限制商業(yè)銀行在某一行業(yè)中的投資比例。銀監(jiān)會的“監(jiān)管寬容”可能導致中央銀行貨幣政策在傳導過程中產(chǎn)生“梗阻”效應，貨幣傳導機制遭到破壞，不能達到預期的政策效果。

3、外匯監(jiān)管部分職能歸屬不明。外匯政策從屬于一國貨幣政策范疇，在我國實際上是由人民銀行負責外匯政策和管理業(yè)務。機構分設以后，人民銀行仍負責制定國家外匯政策，但一些具體的外匯管理工作需要在人民銀行與銀監(jiān)會之間進行適當分權以適應形勢需要。例如，機構分設后外匯資產(chǎn)負債比率指標由誰來負責監(jiān)控；人民銀行具有檢查監(jiān)督商業(yè)銀行外匯業(yè)務、調(diào)節(jié)外匯市場等權力，這與銀監(jiān)會的外匯管理權限具有交叉，二者如何區(qū)分、協(xié)調(diào)均沒有做出明確規(guī)定。以2003年10月銀監(jiān)會頒布的《汽車金融公司管理辦法》為例，該辦法明確規(guī)定“汽車金融公司設立和開展業(yè)務中涉及匯兌管理、利潤匯出、向非居民發(fā)放汽車消費貸款、資本金管理等外匯管理事項的，由有關監(jiān)管部門會同國家外匯管理部門做出相關規(guī)定”，但如何劃分銀監(jiān)會與外匯管理部門的職能權限并沒有加以詳細說明。

4、利率監(jiān)管的割裂。根據(jù)《商業(yè)銀行法》第七十四條規(guī)定將利率違規(guī)行為的監(jiān)管權賦予了銀監(jiān)會。而《中國人民銀行法》規(guī)定人民銀行“依法制定和執(zhí)行貨幣政策”、“確定中央銀行基準利率”，這樣的制度安排割裂了利率制定與利率執(zhí)行的聯(lián)系。人民銀行開發(fā)使用了利率監(jiān)測系統(tǒng)，可以全面覆蓋利率執(zhí)行情況，監(jiān)管利率違規(guī)處于更有利的地位。對利率的執(zhí)行進行監(jiān)管更有利于制定貨幣政策和實施宏觀調(diào)控。因此，利率的制定和執(zhí)行監(jiān)管職責應明確由人民銀行負責。

5、金融信息安全監(jiān)管問題。2008年的“三定方案”規(guī)定人民銀行“指導金融業(yè)信息安全工作”，實踐當中，人民銀行總行對銀行業(yè)金融機構開展了金融信息風險安全提示，分支機構開展了網(wǎng)上銀行、銀行卡安全與合規(guī)管理，有的分支行還將金融信息安全檢查納入綜合執(zhí)法檢查，但缺乏法律依據(jù)支持人民銀行科技部門成為行政執(zhí)法檢查部門，對于發(fā)現(xiàn)的商業(yè)銀行金融信息安全方面存在的問題，也缺乏合法的手段和方式進行處理，僅僅依靠約見談話、通報批評等非法律方式加以約束。而與此同時，經(jīng)中央編辦批準，銀監(jiān)會于2012年8月設立信息科技監(jiān)管部，加強了銀行業(yè)信息科技監(jiān)管督導和專項排查。

6、金融創(chuàng)新職能的雙重歸屬。金融創(chuàng)新會導致金融機構的內(nèi)在不穩(wěn)定性，增加系統(tǒng)性風險，因此銀監(jiān)部門需要依法將各種創(chuàng)新活動納入監(jiān)管范圍，規(guī)范和控制風險過大的金融創(chuàng)新，維護正常的金融秩序。同時，金融創(chuàng)新對貨幣政策也具有重大影響，會導致貨幣總量定義的混亂，降低貨幣政策中介目標的可測性、可控性和相關性，改變貨幣政策傳導機制，因此，人民銀行也必須對金融創(chuàng)新活動進行監(jiān)測、管理和調(diào)控。在金融衍生產(chǎn)品的監(jiān)管上，究竟以誰為主、人民銀行與銀監(jiān)會如何分工協(xié)調(diào)成為迫切需要解決的問題。如在金融控股公司的監(jiān)管方面，目前的金融法律均沒有授予人民銀行或銀監(jiān)會對金融控股公司的完全（或主要）監(jiān)管權，使得實踐中大量涌現(xiàn)的金融控股公司游離于法律監(jiān)管之外，潛伏著金融風險。

（三）金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)與信息共享的牽頭部門不明問題

《中國人民銀行法》第九條規(guī)定：國務院建立金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機制，具體辦法由國務院規(guī)定。《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第六條規(guī)定：國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構應當和中國人民銀行、國務院其他金融監(jiān)督管理機構建立監(jiān)督管理信息共享機制。但由于相關法律、法規(guī)沒有明確金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的牽頭單位，導致直到目前，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制都還沒有常態(tài)的、具體的制度性安排。由于缺乏制度性的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，人民銀行和銀監(jiān)會履職的效果都受到影響。

此外，在人民銀行與銀監(jiān)部門在最基本的信息共享方面也沒有建立相關的常態(tài)化機制。根據(jù)《中國人民銀行法》第 35 條和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第 32 條規(guī)定，人民銀行和銀監(jiān)部門都有權要求報送必要的資產(chǎn)負債表、利潤表以及其他財務會計、統(tǒng)計報表和資料等。這樣，就會產(chǎn)生銀行業(yè)金融機構重復報送和監(jiān)管部門重復收集、重復建設的問題，尤其是在統(tǒng)計口徑、統(tǒng)計科目有不同要求的情況下還會增加報送機構的成本，影響金融統(tǒng)計的權威性。

三、相關建議

明晰二者的職能分工，需要從法律法規(guī)的完善和金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的加強兩個方面“雙管齊下”加以改進和完善，以有效防范金融風險。

（一）加快人民銀行履職有關法律、法規(guī)修改完善

一是在科學劃分職能的基礎上，推動履職核心法律依據(jù)《中國人民銀行法》的修改。進一步厘清人民銀行、銀監(jiān)會職責分工，科學劃分職能，防止出現(xiàn)監(jiān)管真空和監(jiān)管的重疊，特別是必須對各自邊緣職能進行明確地劃分。比如從法律層面將人民銀行支付結算監(jiān)管權、信貸政策制定、存貸款利率監(jiān)管、對金融控股公司的監(jiān)管權、對金融信息安全的指導監(jiān)管權法律化。

二是完善和豐富人民銀行的監(jiān)管手段。法律上賦予人民銀行制定和傳導貨幣政策的有效手段，如收集和獲取經(jīng)濟金融信息的手段和傳導貨幣政策的督查手段等，為建立高效、靈活、有效的貨幣政策傳導機制奠定良好的基礎。同時，增加人民銀行對于支付結算、利率違規(guī)方面的監(jiān)管權，細化人民銀行維護金融穩(wěn)定的法律途徑、手段和方式等，重點解決人民銀行部分職責“有職責，無手段”和職責界限模糊不清的問題，更好地促進履職。

（二）加快完善人民銀行與銀監(jiān)部門的協(xié)調(diào)合作機制

解決目前人民銀行與銀監(jiān)部門界限模糊職責的問題，還需要在二者之間建立一個經(jīng)常性的、多層面的協(xié)調(diào)和信息共享機制。

一是加強溝通，建立科學而靈活的協(xié)調(diào)機制。建立健全人民銀行與銀監(jiān)、保監(jiān)、證監(jiān)部門的金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機制，建立定期聯(lián)系會議制度并附設秘書處等方式，定期或不定期地召開聯(lián)席會議，及時溝通有關金融市場風險和運營情況等。此外，各級人民銀行和銀監(jiān)部門雙方應通過協(xié)商機制協(xié)調(diào)對同一金融機構的現(xiàn)場檢查日程安排，以實現(xiàn)部門間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，共同維護銀行業(yè)穩(wěn)健的發(fā)展。

二是加快建立健全人民銀行與銀監(jiān)部門的信息共享機制。以制度形式明確有關人民銀行與銀監(jiān)會信息共享的內(nèi)容和形式，以及共享的原則和標準，應負的法律責任等。同時，加快金融業(yè)電子化、信息化進程，建立人民銀行與監(jiān)管部門間的監(jiān)控中心數(shù)據(jù)庫，開發(fā)統(tǒng)一的非現(xiàn)場和現(xiàn)場檢查情況反映軟件系統(tǒng)，形成集中、統(tǒng)一、高效的金融信息來源，實現(xiàn)信息資源共享。

參考文獻：

[1]管媛媛我國央行職能分離：問題和對策探討[D]南京財經(jīng)大學碩士學位論文，2008

[2]楊繼勇央行直接監(jiān)管職能分離后的相關問題研究[D]西南財經(jīng)大學碩士學位論文，2007

[3]人民銀行淮北市中心支行課題組人民銀行與金融監(jiān)管部門協(xié)調(diào)機制研究[J]金融縱橫，2004（增刊）

[4]中國人民銀行長沙中心支行課題組人民銀行履職法律體系評估與完善建議[J]金融經(jīng)濟，2011（24）

[5]賓岳成央行主導金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制法律研究[D]北方工業(yè)大學碩士學位論文，2010

[6]莫利娜銀監(jiān)會與人民銀行的監(jiān)管職能分工研究[D]西南政法大學碩士學位論文，2011

[7]印捷我國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制研究[D]湖南大學碩士學位論文，2010

[8]盧肖，邵文韜美國金融監(jiān)管體系改革對改進人民銀行法律地位的啟示與借鑒[J]知識經(jīng)濟，2012（02）

[9]卡塔琳娜·皮斯托，許成鋼不完備法律—一種概念性分析框架及其在金融監(jiān)管發(fā)展中的應用[M]北京中信出版社，2002（03）

[10]夏斌銀監(jiān)會成立后的監(jiān)管協(xié)調(diào)制度安排[J]上海金融，2003（04）