基層央行金融消費者權益保護工作面臨的“三難”與破解思考

人民銀行牽頭開展金融消費者權益保護工作，既是履行央行職責、服務科學發展的應有之義，也是拓寬履職空間、提升管理效能的創新之舉。2011年11月起，湘潭市中心支行率先在湖南省內開展試點。近半年的時間來，中支接受和調處了轄內多起消費者申訴和咨詢。在試點取得明顯成效的同時，也暴露出一些問題和困難，集中反應為法律規范缺失的“職能定位難”、糾紛調處復雜的“規范操作難”和平衡金融消費者與機構利益的“服務到位難”。為此，我們結合幾起典型案例，提出了金融消費者維權工作中存在的問題，并就如何建立金融消費者權益保護工作機制提出相關建議。

一、突出民生為本、平臺前移，破解“職能定位難”

目前，我國尚未有明確的針對金融消費者權益保護的專門立法，現行立法中相關金融消費者權益保護的條款少，《消費者權益保護法》對金融消費者保護鮮有直接涉及，或只作原則規定，《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《證券法》、《保險法》等為核心的法律以及一行三會的相關規章制度，主要是規范金融機構正常穩定的運行秩序，消費者權益保護的目標不明確、操作性不強。央行開展金融消費者權益保護，面臨“職責無邊界，履職乏手段”的困境。

典型案例及處置：2011年12月，保護中心辦公室接到市民王某的來電，王某系剛畢業的大學生，希望創業但缺乏資金，看到網絡擔保貸款的信息，咨詢過擔保協會沒有得到答復。工作人員通過詢問了解，全面講解了相關金融政策和業務，建議其去商業銀行申請正規創業貸款，避免了潛在的金融糾紛的發生。

啟示及建議：中支注重發揮金融消費者權益保護在維護人民根本利益、促進社會民生和諧的重要作用。一方面健全機制，除實現金融機構全覆蓋外，與消協、市政務中心、紅網等建立有效溝通渠道，及時全面掌握相關信息，利用試點啟動、“315”等時點開展廣泛的宣傳活動，金融消費者權益保護觀念得到廣泛普及；另一方面主動作為。綜合發揮保護中心統籌協調、督導落實和宣傳調處作用，不只當“收發員”，更做好“調解員”，千方百計、務實高效維護金融消費者的合法權益。從長遠看，消費者金融知識教育還應納入到公民基礎教育范疇。金融監管部門、金融機構、行業協會、教育部門、新聞媒體和社會專業機構等應互相配合，共同建立公眾教育的常態化機制，并以金融監管機構為主導，制定實施我國金融消費者教育的整體規劃。

二、堅持主動督導、依法調處，破解“規范操作難”

糾紛產生主要原因一方面在于信息的不對稱。科技進步讓金融產品和服務的技術性、專業性含量越來越高，金融機構的經濟實力、組織機構和專業人才優勢壓縮了交易雙方的可談判的空間，金融機構更易于利用格式條款、免責條款免除自身責任、轉嫁風險，消費者的弱勢地位在金融交易中愈發明顯；另一方面，現行法律對金融機構信息披露義務及法律責任規定可操作性較差，一些復雜的金融產品并未得到金融機構充分的信息披露，部分金融從業人員向消費者推銷產品時往往片面鼓吹其收益，對產品風險等未予以充分披露或僅以口頭形式模糊披露，誤導消費者盲目購買。

典型案例及處置：市民譚某遭遇“存單變保單”，申訴銀行工作人員使用“欺騙”手段讓其購買保險理財產品9萬元，發現時已虧損1萬多元。保護中心前后4次以電話、走訪等形式了解情況，深入分析業務辦理的流程，發現了保單在受益人簽名及業務復核中的操作瑕疵，最終調處決定由經辦銀行和保險公司共同補償譚某的的損失以及一年的利息。

啟示及建議：一方面要堅持在法律框架下調解處置。充分運用現行法律、法規及相關規定，深入分析金融機構在辦理業務中存在的問題，依法依規維護金融消費者的合法權益。一方面要積極主動督導落實。通過對轉辦給金融機構的案件進行實時跟進了解情況，要求金融機構報送有關投訴案例并及時進行分析等方式，從加強對金融機構開展消費者權益保護工作的監督、評價入手，運用現有金融管理手段，督促金融機構及時解決金融糾紛。同時，加強對金融機構信息披露機制的完善與執行，強化從業人員在消費者保護方面的教育，在營銷金融產品時應對客戶進行充分風險提示，增強金融產品透明度，讓客戶全面充分了解所購買產品的結構期限、潛在風險和收益情況。

三、著力順暢機制、雙向服務，破解“服務到位難”

目前，由于消費者與金融機構相比還處于弱勢地位，法律法規對金融機構的約束不強，市場競爭不充分等情況的存在，導致一般的民商法規范和民事救濟途徑難以滿足保護金融消費者權益的需要。同時，公眾的金融意識和專業知識相對缺乏，對于證據的取得和保存容易疏忽，往往變成“公說公有理、婆說婆有理”的局面，更加大調解金融糾紛的難度，不

利于有效維護金融消費者的合法權益。

典型案例及處置：2011年12月，中支接到湘潭市糾風辦轉來群眾信函，投訴某銀行儲蓄所柜臺出假鈔，且多次交涉未獲得滿意結果。中支立即召集反假貨幣工作人員一同到市工行稻香村儲蓄所進行調查，并請來申訴人到該儲蓄所協調處理此事。經過現場調查監控錄像以及仔細詢問，發現并沒有充分的證據證明該儲蓄所柜臺出假鈔給消費者。基于人民銀行的政策權威和耐心解釋，申訴人最終接受調處。

啟示及建議：在宏觀層面，對金融消費者權益實行傾斜性保護措施。除了按照合同法對格式條款進行規制外，還應建立懲罰性賠償原則和舉證責任倒置原則。目前，我國《消費者權益保護法》規定的懲罰性賠償是兩倍，《食品安全法》規定的懲罰性賠償是十倍。金融消費的特殊性決定了其賠償的標準和測算方法的特殊和復雜，不能簡單參照上述兩法。金融產品的復雜性和金融服務提供者及消費者的地位不均衡，作為弱勢一方的金融消費者在調查取證方面存在諸多困難，規定金融機構負有舉證責任，符合現代民法追求實質正義和保護弱勢群體的理念。同時，修改《商業銀行法》、《證券法》、《保險法》等法律法規，進一步完善我國的金融法律體系，實現對金融消費者合法、有效的保護。在微觀層面，一方面要完善工作機制。加強金融監管部門的協作與內部相關部門的配合，規范處理程序，擴大信息共享，提升工作實效；另一方面要堅持雙向服務。應充分發揮央行權威解讀金融政策和超脫具體業務利益的獨特優勢，既積極維護金融消費者的合法權益，又切實保障執行與金融機構的正常經營管理，在金融穩健運行的基礎上不斷優化金融服務，發揮金融服務實體經濟、服務社會大眾的功能。