中國民族地區經濟和諧發展的制度創新研究

[摘要]經濟和諧是民族和諧發展的物質基礎，經濟發展的不和諧是制約民族關系和諧發展的根本原因。妥善解決經濟發展的不和諧問題，是促進中國民族關系和諧發展的關鍵。目前民族地區經濟發展的不和諧問題主要體現在經濟要素配置、經濟利益平衡和經濟活動聯系等幾個方面。應通過制度創新構建促進民族地區經濟和諧發展的制度基礎，有效解決經濟發展的不和諧問題，為推動民族關系的和諧發展營造良好的經濟環境。

[關鍵詞]民族地區；民族經濟；民族和諧；經濟和諧；制度創新

中圖分類號：F127.8 文獻標識碼：A

文章編號：1674-9391（2013）02-0017-09

基金項目：2009年度國家社科基金重大招標項目“新形勢下推動民族地區經濟社會全面發展的若干重大問題研究”（ 09 ZD011），2011年國家民委課題“我國民族和諧與社會和諧的關系研究”（2011-GM-002）。

作者簡介：田釗平（1970-），男，土家族，湖北巴東人，博士，浙江大學經濟學院博士后，杭州科技職業技術學院教授、高級會計師，研究方向：區域經濟、制度經濟。 浙江 杭州 311000

“社會和諧”既是中國特色社會主義的本質屬性，也是全國各族人民的共同愿望和奮斗目標。在一個多民族國家，民族關系是否和諧，始終是一個影響“社會和諧”的重要方面。因此，《中共中央、國務院關于進一步加強民族工作、加快少數民族和民族地區經濟社會發展的決定》（2005）和《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》（2006）明確地將“和諧”作為民族關系的本質要素，要求“鞏固和發展平等、團結、互助、和諧的社會主義民族關系，使各族人民和睦相處、和衷共濟、和諧發展”。從總體上講，民族和諧關系的構建涉及經濟、政治、文化和社會四個大領域，本文擬就民族地區經濟領域的和諧問題進行研究。

一、經濟和諧是民族和諧發展的前提與基礎

傅立葉（1829）就系統提出過建立和諧制度的構想，主張用和諧制度取代不和諧的資本主義制度，其中就涉及經濟和諧的思想。凱里（美國）和巴師夏（法國）等在十九世紀中葉從利益分配關系上提出經濟和諧的思想。馬克思從經濟利益關系和經濟資源配置兩方面提出了經濟和諧的思想。經濟和諧強調的是在一個社會的經濟領域內，經濟要素配置、經濟活動聯系，以及經濟利益關系處于一種整體的協調狀態之中。胡錦濤高度重視經濟發展對于促進和諧的基礎性作用。他指出實現人與人、人與自然和人與社會的和諧必須建立在“經濟發展基礎上”。他同時也強調，經濟發展并不必然帶來和諧。經濟領域的和諧發展是民族和諧發展的重要物質基礎，沒有經濟領域的和諧發展，民族和諧就如“空中樓閣”。

改革開放30多年來，我國經濟實力不斷提高，人民生活質量不斷改善，民族和諧、社會和諧不斷穩定發展。但經濟發展也面臨著不少的矛盾，特別是東西部地區的發展差距問題。從動態來看，民族和諧在不斷發展變化著，絕對的民族和諧是不可能存在的，保持一定差異基礎上的民族和諧是可行的，也是現實的，更是各地追求發展的壓力和動力。如果貧富差距的擴大化長時間得不到糾正和解決，必然會導致民族間的不和諧。國家實施西部大開發戰略已10年有余，但東西部地區發展差距問題依然十分嚴重，①差距不僅未見縮小，反呈逐年擴大之勢。從GRP、人均GRP兩個指標來看，東西部地區2005年的差距分別為76431.33億元和14430元；2010年擴大至150622.17億元和23877元。①

人類發展史表明，經濟快速發展，人們生活富裕，則人民安居樂業，社會和諧穩定；經濟停滯不前，老百姓貧困潦倒，則社會必然不和諧、不穩定，乃至出現動蕩和混亂。我國東西部地區經濟發展差距問題事關國家的長治久安，其重要性是不言而喻的。鄧小平指出：“社會主義制度優越性的根本表現，就是能夠允許社會生產力以舊社會所沒有的速度迅速發展，使人民不斷增長的物質文化生活需要能夠逐步得到滿足。”民族地區因經濟發展落后，所帶來的城鄉、地區和貧富差別、“看病貴、看病難”和“上學貴、上學難”，以及失業、就業和社會保障等等問題積重難返。如何解決這些不協調、不和諧問題，經濟的持續和諧發展是關鍵。經濟領域中的不和諧發展問題是導致民族不和諧發展的焦點，也是解決民族不和諧發展問題的難點。因此，民族和諧的構建，必須堅持把發展生產力作為根本任務、努力創造更多的物質財富，才能為各民族共享發展成果奠定堅實的物質基礎。

二、制約民族地區經濟和諧發展的因素與問題

（一）經濟要素配置方面存在的不和諧問題

1.人力資源配置不和諧，人力資本形成能力較低，人才流失嚴重

人類進入知識經濟時代，科學技術轉化為直接生產力的周期越來越短，智力已成為經濟社會發展的重要資源，人的因素較之物的因素日趨重要。物質資本的投入已不是經濟發展的關鍵，相反，人力資本已成為提高社會勞動生產率的關鍵因素。人力資本的投資與開發已成為民族地區經濟發展成敗的關鍵。從資源上講，民族地區的優勢主要體現在自然資源方面，而在人力資源配置上極不平衡，處于弱勢地位。教育是形成人力資本的關鍵要素，通過教育可以提高區域人力資本積累，從而促進區域經濟的發展。目前民族地區人口的文化程度整體偏低，文化和科技教育相當薄弱，人才隊伍總量不足，結構不平衡，分布不合理，高層次優秀人才緊缺人才流失相當嚴重，人力資源積累能力也比較低下。從每十萬人口高等學校平均在校生人數來看，2005西部地區為1244人，東部地區為2734人；2010年西部地區為1752，東部地區為3038人，可見西部地區人力資源的形成能力遠遠低于東部地區。從普通高等學校 （機構） 教職工數來看，西部地區的教職工人數占全國比重在2005-2010年期間始終在22%左右，并未發生太大變化，但遠低于東部地區占全國的比重（42.5%左右）。由此觀之，民族地區人才資源配置機制尚不健全，人才發揮作用的政策環境亟待完善。

2.資本配置不和諧，國有投資上漲幅度偏大，融資結構極不平衡

資本要素的流動，是區域經濟發展的源泉。一般而言，經濟越發達的區域，資本要素的區際流動越頻繁，流動規模越大；而經濟越不發達的區域，資本流動越稀少，流動規模越小。自改革開放以來，我國資金的總體流向是從民族地區流入東部等發達地區，西部大開發戰略實施以后國家雖在民族地區實施了許多的優惠政策，但“由西向東”流的趨勢并未得到根本性改變。從全社會固定資產投資總額來看，西部地區全社會固定資產投資總額占全國比重雖略有上升，2005年占比20.3%，2010年升至22.3%，但與東部地區相比總量間的差距仍是逐年擴大的，2005年兩者間的差距為27981.3億元，2010年則擴大至52963.5億元。從國有經濟固定資產投資額來看，東部地區國有（含集體）經濟固定資產投資額占全國比重大幅下降，2005年為50.00%，2010年降至35.67%；西部地區國有（含集體）經濟固定資產投資額占全國比重卻逐年上升，2005年為21.13%，2010年升至27.78%。良好的資本市場，不僅可以促進經濟增長，而且可以縮小收入分配差距，實現增長與公平的雙贏，依靠政府和國有經濟的投資不是一個好的現象，有可能保護了西部地區的保守性和依賴性，使得西部地區難以形成經濟起飛和持續發展的能力。西部地區的經濟發展遇到的最大難題依然是資金問題，如果完全依靠傳統的融資方式，是無法解決其資金瓶頸問題的。從東西部地區A股上市公司情況對比來看，截止到2012年2月3日，西部地區上市公司僅346家，市值占總市值6.99%，而東部地區高達1371家，市值占總市值達82.41%。西部地區的直接融資雖取得一定新進展，但上市公司數目和規模在全國所占比重很小，與東部地區相比極不平衡的現象相當突出。

3.制度供給不和諧，優惠政策缺乏制度優勢，非正式制度與正式制度缺乏耦合

改革開放之初，國家針對經濟特區和沿海開放城市實施了一系列的優惠政策，正是這些由于傾斜政策的實施，才導致了20世紀90年代以來東、西部地區差距的擴大。在實施的西部大開發優惠政策中，國家對民族地區在投資、稅收、融資、人力資源等政策上的傾斜力度是遠遠不夠的。從已出臺的各專項政策來看，優惠政策的支持力度不夠，東、西部地區間原有的政策差異僅被拉平了而已。民族地區在政策上的相對劣勢，加劇了民族地區的區位劣勢，弱化了其在自然資源稟賦上的相對優勢。西部地區的優惠政策從供給方面來看，主要是一種被動型的“奉命立法”，屬于強制性制度供給。各項優惠政策在西部地區的實施過程中，由于與非正式制度存在著不協調，往往會使得優惠政策產生“事倍功半”的效果。國家在制定扶持和幫助民族地區的發展計劃時，對少數民族傳統文化、價值觀、文化模式的研究不夠，存在著對接受幫助的少數民族具體情況不了解的現象，容易導致“幫助措施”缺乏“有效性”。幫助的具體領域和具體措施是國家單向決定的過程，接受幫助的少數民族沒有選擇的權利，限制了少數民族根據自身特點和需要發展經濟文化的主動性，從而也會限制幫助措施“預期效果”的現實化，容易出現“事與愿違”的結果。因此，并不是所有的幫助措施都是有效的。這種缺乏有效性的幫助措施的實施，不僅難以有效改變少數民族經濟文化落后的狀況，增強其平等權利行使的“可行能力”，而且也是對有限的國家資源的浪費，進而會制約各民族共同發展繁榮的進程。[1]民族地區由于少數民族在觀念、習俗、文化等方面存在剛性，導致其無法內生出誘致性制度變遷。

（二）經濟利益分配方面存在的不和諧問題

1.區域間貧富差距懸殊，且呈逐年擴大之勢

（1）從財政收入對比情況來看。作為對于利益分配關系進行調整的巨大變革，1994年實行的分稅分級財政體制，在改革伊始即要求“利益分配要向民族地區傾斜”，但從執行結果來看，除了對保留原有的民族地區補助和專項撥款等臨時性政策外，基本上沒有給予民族地區實行差別化財政體制機制的空間。在分稅制財政體制下，無論是在地方固定項目的劃分方面，抑或是在共享稅的分成比例上，還是稅收增長返還系數的確定上，民族地區都與其它省市同等對待。這種有悖于分稅制“利益分配要向民族地區傾斜”基本原則的改革思路和做法，對民族地區財政帶來深遠的影響。2005-2010年我國西部地區財政收入總量分別為2464.82、3059.36、4085.49、5159.19、6056.39、7873.41億元，占全國比重16.56%、16.71%、17.33%、18.01%、18.58%和19.39%，而同期東部地區財政收入總量占全國比重高達60.16%、59.25%、59.62%、58.39%、54.67%和56.65%。我國西部地區所占比重雖略有上升，但東西部地區財政收入總量差距卻持續擴大。東西部地區財政收入總量2005年相差6490.22億元，至2010年已擴大至15132.01億元。

（2）從居民收入對比情況來看。在2005-2010年期間，全國城鄉的居民收入均大幅增長。從城鎮居民人均可支配收入來看，2005年為10493元，2010年已升至19109元，上升0.82倍；從農村人均純收入來看，2005年3255元，2010年升至5919元，上升0.82倍。對于西部地區的城鄉居民收入而言，從縱向對比來看，城鄉居民的收入亦大幅增加。西部地區城鎮居民人均可支配收入2005年為8700元，2010年升至15806元；農村居民人均純收入2005年為2356元，2010年升至4418元。但從橫向對比來看，西部地區無論是城鎮居民人均可支配收入，還是農村居民人均純收入，均遠低于全國的平均水平，與東部地區相比其差距更加明顯。2005年東部地區城鎮居民人均可支配收入為13262元，東西相差4561元；2010年為23273元，東西相差7467元。2005年東部地區農村居民人均純收入為5267元，東西相差2911元；2010年為8143元，東西相差3725元。西部大開發戰略實施之后，東西部地區的城鄉居民收入差距不僅未見縮小，反呈逐年擴大趨勢，經濟分配關系的不協調明顯加劇。

2.區域內部貧富不均，差距日趨擴大化

（1）從財政收入對比情況來看。在2005-2010年期間，從財政收入總量縱向對比來看，西部地區內部各省（市、區）增長幅度都比較大。四川省財政收入總量最多，2005年為4797億元，2010年已升至15617億元，上升2.26倍；西藏自治區的最少，2005年為120億元，2010年升至366億元，亦上升了2.05倍。從橫向對比來看，各省（市、區）間的差距非常大，且呈擴大之勢。經筆者計算西部地區2005-2010年財政收入的標準差分別為：1307、1649、2271、2822、3314和4373。標準差是逐年擴大的，這也反映出西部地區各省（市、區）間財政收入的差距在逐年擴大，特別是財政收入較好的省份與較差的省份的差距擴大趨勢十分明顯。

（2）從居民收入對比情況來看。西部地區內部居民收入無論是各省（市、區）間的差距，還是城鄉間的差距都在逐年擴大。第一，西部地區各省（市、區）間城鄉居民收入的差距呈擴大趨勢，各地區間的居民收入極不平衡。2004-2009年西部地區城鎮居民人均可支配收入的標準差分別為：1010、1028、1151、1288、1548和1692；農村居民人均純收入的標準差分別為：386、448、485、594、684和724。無論是反映城鎮居民收入的標準差，還是反映農村居民收入的標準差都是逐年擴大的，可見西部地區各省（市、區）間城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均純收入的差距亦在逐年擴大。第二，西部地區各省（市、區）內部城鄉居民收入的差距也在逐年擴大，貧富差距比較懸殊，城鎮居民人均可支配收入均比農村居民人均純收入高3倍以上。繪制的城鄉居民的人均收入差額曲線呈上升趨勢，這也說明其城鄉居民收入的差距逐年擴大的趨勢日趨嚴重。

（三）經濟活動聯系方面存在的不和諧問題

1.經濟協作以政府推動為主，協作形式多于實質性內容

目前東西經濟協作在西部地區同國內其他地區經濟活動聯系中占據著舉足輕重的地位。在我國真正涉及東西部地區經濟協作的模式可以歸納為兩種模式，一種是地方政府推動的泛珠三角區域經濟協作模式，另一種是由中央政府推動的對口支援模式。泛珠三角區域經濟協作模式，由于地方政府（省級）是積極的推動者，經濟協作體現更多的是地方政府的意愿，參與主體并不具有廣泛性，外在的協作形式多于實質性的協作內容，因此經濟協作的效果并不十分明顯，西部地區尚未從經濟協作中獲得相應的“協作紅利”，所涉及的相關省區的經濟發展差距未見縮小，仍呈擴大趨勢，最終實現區域的共同發展和“普遍的富裕”的目標還有很長的路要走。對口支援的經濟協作模式，其實質并非經濟協作，其本質特征主要是東部地區（富裕地區）對西部地區（貧困地區）的援助和幫扶，這種模式并未體現區域間互惠互利、共謀發展的原則。對口支援模式下各主體的利益并未受到足夠重視，單向利益輸送的特征嚴重制約了東西部地區協作各方的積極性。對東部地區而言，其政府將對口支援主要是作為政治任務完成的，缺乏主動性；對西部地區來說，接受的援助相對于其經濟發展的需要來說也是杯水車薪，難于解決根本性問題，同時也容易養成依賴思想。經濟協作的效果在很大程度上取決于利益分配問題的處理效果，甚至可以這樣說利益分配問題處理的好壞決定著區域經濟協作的成敗。目前，我國東西部地區的經濟協作因缺乏利益協調機制，導致經濟協作中存在著各種各樣的障礙和矛盾。利益協調機制可以區分為市場協調、政府協調和社會協調三種方式。政府協調往往由于政府擁有強勢行政權力而事半功倍。但是，政府作為與區域經濟協作利益的相關者，其公正性難以保證；政府協調過多，又會傷及市場自我調節機能，同時也會增加行政成本。

2.國內貿易額逐年上升，占全國的比重未發生根本性改變

民貿民品優惠利率優惠政策在民族地區貫徹落實，為促進民族地區少數民族產業的快速發展，構建和諧經濟社會起到了積極的推動作用。享受到優惠政策的民貿民品企業市場競爭力明顯增強，民族地區涌現出了一批具有民族區域特色的產業化龍頭企業，促進了民族產業結構和民族產品優化升級，為支持民族地區經濟社會發展做出了積極的貢獻。2005年西部地區國內貿易額為11580.50億元，而2010年則增長至27332.50億元，而同期東部地區的國內貿易額分別為36973.80億元和83904.40元，可見西部地區的增長速度遠遠低于東部地區。西部地區國內貿易額占全國比重2005年為17.24%，2010年升至17.41%，僅上升0.17%。這與西部地區國土面積占全國總面積的71%、人口占全國總人口的28%的情況是嚴重不匹配的。西部地區國內貿易絕對額的大幅上升與國家針對民貿民品實施優惠政策是分不開的。但是，總的來看，民族地區民族貿易對經濟發展的作用還遠未發揮出來，這其中的原因有許多，但民族貿易政策所存在的問題是不容忽視的。

3.進出口貿易額逐年增加，在全國對外貿易結構中處于極弱地位

2005-2010年期間，西部地區進出口貿易總量方面均出現大幅上升的態勢。2005年西部地區對外貿易中出口額、進口額和進出口總額分別為2575.59、1937.66和4513.26億美元，而2010年則大幅升至7201.49、5637.14和12838.63億美元，分別是2005年的2.80、2.91和2.84倍。但從西部地區對外貿易額占全國總額的比重來看，逐年略有上升，但總體變化不大。西部地區2005年對外貿易中出口額、進口額和進出口總額占全國的比重分別為3.38%、2.94%和3.17%，而到了2010年三個比值分別為4.56%、4.04和4.32%，僅分別上漲了1.18、1.10和1.14個百分點。西部地區的對外貿易相對于全國而言地位有所下降，微乎其微的作用依然如故，對經濟增長的貢獻率比較低，其作用遠未發揮。

4.實際利用外資差距大，引資的地區結構極不合理

改革開放以來，我國引進外資都是以東部地區為主，在上世紀80年代，外商投資投向沿海地區的占90%以上。上世紀90年代以后，這一比重有所下降，但總的趨勢沒有明顯改變，對沿海地區的投資，累計占全部投資額的88%以上。進入本世紀后西部地區固定資產投資利用外資大幅上升，東部地區出現下降趨勢，但“東重西輕”的結構性問題仍然沒有出現明顯變化。2005年西部地區固定資產投資外資投資262.93億元，2010年外商投資部分增至418.98億元，從絕對額來看增加幅度不小，但從占全國比重來看，2005年占6.61個百分點，2010年占8.40個百分點，僅增加1.79個百分點。西部地區與東部地區相比，吸收外資的差距比較明顯，2005年東部地區吸收外商投資3050.20億元，2010年升至3370.38億元。由于外資是地區固定資產投資中的重要因素，因此外資投資地區分布的不均衡，直接導致我國地區投資結構的失衡，影響了我國西部地區經濟的協調發展。

三、促進民族地區經濟和諧發展的對策與建議

（一）協調經濟要素配置方面的制度創新

1.加快人力資源開發和利用的立法，提高人力資源形成能力

教育投資嚴重不足，加上人才大量流失，使得民族地區人們思維的習慣化、制度安排的模式化難以有效改變。為此，我們應該用法律優惠代替政策優惠，積極制定并實施《民族地區教育促進法》及配套法律法規，以促進民族地區教育的大發展。可以通過擴大國家在民族地區教育投資的支出比例，加大民族地區教育投資的力度；將民族地區的職業教育納入免費教育、加大職業初中教育的力度；普及職業培訓、擴大職業培訓的范圍等有效措施，提高民族地區人們的“心智能力”，改變民族地區人們的思想觀念，以提高民族地區整體的人口素質。從資源上講，民族地區的優勢主要體現在自然資源方面，而在人力資源上則處于弱勢。要改變這種人力資源上的劣勢，從整體上講，不僅需要大力發展民族教育，培養數百萬計的高素質勞動者和各類人才，同時也需要國家采取措施穩定本地人才和吸引外部人才的加入。[2]為此國家通過制定和實施《民族地區人才移民法》及相關配套法律法規，來穩定民族地區的人力資源隊伍，吸引東部等地區的人才向民族地區流動就顯得尤為重要。可以通過發放遷移費用補貼、住房補貼、投資補貼以及提供培訓機會等優惠法律規定，來強化民族地區人才隊伍開發與建設工作，徹底改變民族地區落后的用人觀念，使民族地區的經濟發展獲得源源不斷的動力源泉。[3]

2.拓寬民族地區融資渠道，引導資本向民族地區流動，提升其融資能力

資金短缺是長期以來影響和困擾民族地區經濟發展的“瓶頸”。國外政府為促進本國落后地區的發展大都設立了專門的基金予以支持。如歐盟的“結構基金”和“聚合基金”、巴西的亞馬遜投資基金等。為加快我國民族地區的經濟發展，可借鑒國際上的一些成功經驗，并結合我國的具體國情，設立以中央財政作為主要支持的民族地區開發基金。當然，民族地區的建設和發展，需要巨額資金作為投資基礎，單靠政府投融資、開發基金的支持是無法滿足的。如何充分發揮民間的投資積極性，調動民間財力來為民族地區的經濟建設服務應引起我們足夠的重視。目前民間投資者缺乏到民族地區投資的主動性和積極性，主要是由于民間投資者對民族地區政府服務的信心不足、到民族地區投資所帶來的收益并不比在東部地區所賺得多等原因造成的。國家應通過投資補貼、利息補貼以及就業補貼等優惠措施引導民間資本向民族地區進行投資。從我國信貸資金的流向看，信貸資金主要由欠發達地區（民族地區）流向發達地區。在存款余額較低的情況下，由于信貸資金向東部發達地區的流動，導致西部地區存款余額轉化為貸款余額也越來越少，民族地區的貸存比下降幅度較大。顯然民族地區的資金供應僅靠間接融資是無法保證的。因此加快民族地區金融市場的建設，通過建立專為民族地區服務的區域性證券交易中心、設立民族地區風險投資基金等措施，提升民族地區的融資能力，提高直接投融資比重，已經成為民族地區解決資金需要的當務之急。[4]

3.強化非正式制度的創新，重視與正式制度的耦合，提高制度的有效性

非正式制度約束對實際的制度創新進程具有相當重要的影響，最終的制度創新過程實際上總是正式制度變化與非正式制度變化的統一和互動過程。在我們進行改革過程中，不僅要注重正式制度的變遷與創新，還必須加強對非正式制度的改造與培育。演化經濟學告訴我們，環境因素等一些初始條件深刻地影響著我們的行為，甚至在這些初始潛在的條件長時間消失之后依然發揮作用。人的思想、觀念和文化傳統可以看做是制度演化的一個非常重要的初始因素。而且，即使在一個經濟體系中其正式制度安排有了整體性變化，可實際的執行結果仍取決于新建立的正式制度同那些只能逐漸改變的非正式制度之間的關系的互動。因此，我們必須加強非正式制度的創新和優化，把正式制度的創新與民族地區優秀的文化傳統與民族習性結合起來，建立起一套與正式制度相適應的意識形態、價值觀念、習俗習慣、倫理道德等非正式制度安排。當前民族地區發展中的問題實質上是外來移植的正式制度與民族地區本土內生的非正式制度的協調問題。青木昌彥認為“即使能從國外借鑒良好的正式制度，如果本地非正式制度因為惰性而一時難以變化，新借鑒來的正式制度和舊有的非正式制度就勢必產生沖突。其結果，借鑒來的制度可能根本就無法執行。”[5]因此，無論傳統社會抑或現代社會，人們生活的大部分空間仍然由非正式制度來約束，其創新就顯得尤為重要。在市場化制度變遷過程中，如果正式制度與非正式制度不相協調，就有可能出現劇烈的制度變形和文化沖突，影響交易秩序，降低經濟運行的穩定性，最終影響經濟發展。制度安排的經濟績效要求正式制度與非正式制度必須形成相互融合、彼此促進的關系。

（二）協調經濟利益關系方面的制度創新

1.細化資源開發優惠政策，完善利益補償機制，實現地區間的優勢互補

民族地區地域遼闊，資源極為豐富，發展潛力巨大，在我國經濟格局中的地位越來越重要。搞好民族地區的資源開發和經濟結構調整，有利于實現全國資源經濟的合理布局，真正實現地區之間的優勢互補。如何將民族地區的資源優勢轉化為經濟優勢，加快民族地區的經濟發展，制定針對民族地區資源開發的優惠政策乃是當務之急。為更好地落實相關法律關于民族自治地方的自治機關開發利用自然資源的優先權的規定，有必要出臺民族地區開發本地自然資源的實施細則，引導和鼓勵的政策措施要進一步明確，以便于操作和運用。特別是要建構有利于民族地區的環境成本分擔和利益補償調整機制，使民族地區的生態建設得以正常運行、民眾利益得到切實維護的問題，要提高民族地區因資源開發的稅收分成比例、提高補償的資金額度等等。民族地區的資源開發不能讓當地政府和民眾游離于資源開發的主體之外。對于民族地區的資源開發，要在科學發展觀的指導下，按照市場經濟的運行機制，盡快將計劃經濟時代的“政府計劃、效益低下、資源耗竭、環境污染、資本密集、少數人受益”型的開發模式轉變為“市場導向、效益優先、資源節約、環境友好、勞動密集、人民受益”型的開發模式，[6]實現民族地區人與自然的和諧相處，經濟社會可持續發展的良性格局。

2.建立區域間橫向財政轉移支付制度，實現公共服務的均等化

當前我國均衡財力主要是中央對地方政府轉移支付這一種方式，略顯單一。隨著經濟的發展，均衡地方財力需要中央政府付出越來越大的成本，且這一支出有著較為明顯的剛性特點，這就增加了中央政府的財政風險和支出壓力。其實，西方發達國家在均衡地方之間財力狀況方面，還存在省際政府之間的橫向轉移支付這種形式，某種程度上它的運行狀況相當良好。橫向財政轉移支付就是由富裕地區直接向貧困地區轉移支付，通過橫向轉移改變地區間既得利益格局，以實現地區間公共服務水平的均衡。在我們可以利用對口幫扶的實踐經驗，來設計我國地區間財政轉移支付方案。橫向財政轉移支付的目的是均等化各地區的公共服務水平，解決各地區間社會經濟發展不平衡問題。因此，我國橫向轉移支付方案的設計可根據地區間財力的強弱和公共服務水平的高低，在科學測算的基礎上，確定轉移支付資金的結構比例，運作方式和計算方法。通過法定的橫向轉移支付制度替代目前政治色彩較濃的對口支援政策，保證民族地區政府能提供與發達地區同標準的公共服務，以最終實現公共服務均等化的戰略目標。法制化、制度化是合理的轉移支付制度有效實施的可靠保證，也是實現轉移支付目標的內在要求。因此，建議在條件成熟的情況下，對財政轉移支付制度的內容、具體用途、監督形式、處罰規則等，應以立法的形式明確下來。

（三）協調經濟活動聯系方面的制度創新

1.拓寬民貿優惠政策的覆蓋面，健全部門間的協調配合機制

國家民委應重新確定并拓寬民貿民品企業范圍，進一步放寬利差補貼對企業性質、經營范圍的規定，將有利于民族地區資源開發利用、有利于少數民族群眾脫貧致富、有利于改善民族地區生產、生活條件，有市場、有效益、有信譽的企業納入補貼范圍，以提高信貸政策的惠及面。特別是要針對民族地區高新技術產業、民族地區旅游業和民族地區農牧產業化龍頭企業開發的特色農產品給予重點支持，為實現民族地區產業的更新換代和可持續發展注入后勁。同時，為保護傳統的民族產品和頗具特色的民族用品工藝制作過程、技術，應制定特色民族用品儲備制度，以增強少數民族地區產品的民族特性。民族地區的個體經濟與私營企業也應納入享受優惠政策待遇范圍。行業管理是市場經濟發展的客觀要求，也是轉換政府職能的根本體現。為加強民族貿易行業的管理，提高各項民族貿易優惠政策的貫徹落實，可根據需要成立省（自治區）、市、縣三級民族貿易協會，以加強民族貿易企業的自律和監管。應通過建立協調機構，加強部門間的配合、協調，促成民貿民品優惠政策的落實。

2.完善區域經濟協作制度環境，創新區域經濟協作組織體系

區域經濟協作需要良好的制度環境。在區域經濟協作中，當不同主體間發生利益沖突，或者區域局部利益與整體利益不統一時，單單依靠地方政府的自覺意識是難以實現區域經濟協調發展的。因此，區域經濟協作必須要有適當的制度來予以支撐和保障。制度創新是健全和完善東西部地區經濟協作制度環境的關鍵，利用制度變革與優化來降低復雜系統中行為不確定性顯得尤為重要。[1]（P.41-45）區域經濟協作的制度體系應包括國家、區域和地方（含省、市、縣三級）三個層次。當前，需要特別關注的是國家和區域層次的制度供給。在國家層面的制度供給方面，國家應通過制定《區域經濟協作法》及相關的實施條例和細則，來統籌、規范和引導我國區域間的經濟協作。在區域層面的制度供給方面，東西部地區的地方（主要是省級）應在遵循國家《區域經濟協作法》相關規定的前提下，制定區域經濟協作的法規。平等協作、互惠互利是區域經濟協作共存共榮長久持續的重要支撐。要實現區域經濟協作有效聯動離不開具有約束力的區域經濟協作組織體系的支撐和保障。現有的“聯席會議”，由于參與主體的局限（限于政府）、協商結果缺乏約束力等問題，導致東西部地區經濟協作很難進入實質性階段。因此，我們應根據東西部地區經濟協調發展的客觀需要和具體情況，建立包括中央政府、地方政府、行業、企業等共同參與、相互合作的具有一定約束力的區域經濟協調組織體系。重點應從兩個方面入手，一是政府方面，應構建包括國家（戰略層）、區域（決策及協調層）和地方（執行層）三個層次的經濟協作組織體系。二是非政府方面的，應構建社會團體（協調層）、企業和居民（執行層）兩個層次的經濟協作組織體系。社會團體層面，應由行業協會、商會、工會等社會團體來協商成立，主要是代表各自合作區域的企業和居民來表達利益訴求和參與協商，但目前某些社會團體作為政府的附屬品首先進行自身改革也是必須的。對于企業和居民層面，在區域經濟協作中，要拓展企業和居民的參與范圍，充分表達他們的利益訴求，將會提高經濟協作的效果。從某種意義上而言，企業和居民才是區域經濟協作的邏輯起點和微觀基礎。通過完善而嚴密的多層次協調組織體系確保信息的通達，培育良好的共生環境，確保各參與主體的意見及利益訴求及時準確地在參與主體之間進行傳遞，及時發現問題、及時解決問題，對于區域共生關系的持續穩定發展具有特別重要的作用。

3.重構外資管制政策體系，建立長久的對外開放機制

改革開放以來，在引進外資方面“東重西輕”的結構性問題仍十分突出。民族地區的對外開放程度遠不及東部等其他地區。擴大民族地區對外開放廣度和深度，也是推進民族地區市場化進程的重要內容。由于民族地區深處內陸，對外開放的自然條件極為不利，但是，正因其條件苛刻，才顯示出對外開放的重要性。民族地區應該抓住和利用自身優勢，在國家重構外資管制政策體系的機遇中，加大對外開放的力度。民族地區傳統的擴大對外開放就是地方政府導的所謂“招商引資”，這一模式現在看來己經具有局限性。“招商引資”在外開放的早期階段非常重要，它圍繞著資本開展一系列對外開放活動，在引進資本后，希望帶來新的技術、科學的管理方法以及沒有顧慮的國際市場，這一模式在早期的東部地區取得了顯著成績。但是，“招商引資”也有后遺癥，就是忽視了本土經濟戰略，對經濟發展缺乏長遠規劃，往往導致外資想建什么就建什么，產業過度競爭，出現各地方政府博弈的格局。其結果是一方面導致必然的投資過熱后的衰退，一方面形成巨大浪費，大量土地以極低的價格從一級市場上流出。因此，為建立有效長久的對外開放機制，應重構符合我國國情的外資管制政策體系，民族地區應構建本區域的經濟長久發展計劃，兼顧外資和本土經濟對經濟發展的影力。在此基礎上，可以適當的對有利于本土經濟戰略實現的外資和外企采取優惠政策。引進外資后最重要的就是加速對外資產業的本土轉化，通過本土供應和科學技術的學習模仿，形成本土相關產業群。民族地區有著自身獨特性和優秀性，因此對外界一直產生吸引力和震撼力，我們可以通過發展民族地區文化和旅游事業，提升民族地區在全國以及世界的知名度。這些因素必將促進民族地區對外經濟的交流。[8]

注釋：

①由于統計數據的可得性以及民族分布的特殊性，本文對西部地區與民族地區不作嚴格區分。 數據來源：本文數據引自《中國統計年鑒（2006-2011）》（光盤版）或者根據《中國統計年鑒（2006-2011）》的數據計算整理而得，以下除注明外均與此相同。

參考文獻：

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[4]田釗平，田世錠.構建西部地區良性投融資環境的思考[J].商業研究，2002，（12）：126-127.

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