地方政府國外僑務工作的影響因素與發展趨勢

摘要：各級地方政府及其僑務工作機構是國外僑務工作的重要主體和主要力量。當前，由于世情、國情、僑情和地情等因素的影響給地方政府開展國外僑務工作帶了新的風險和挑戰，對此，地方政府應該在國外僑務工作的方式、內容和策略等方面作出積極的適應性調整，而這些適應性的調整行為在某種程度上蘊含和展現了未來5到10年地方政府國外僑務工作的發展趨勢。

關鍵詞：國外僑務工作；僑務公共外交；僑務資源

中圖分類號：D634.1 文獻標識碼：A 文章編號：1008-6269（2013）04-0043-05

僑務工作是黨和國家的一項長期的戰略性工作，它對實現黨的十八大提出的“全面建成小康社會，加快推進社會主義現代化，實現中華民族偉大復興”的“中國夢”具有重要的促進作用。但要做好僑務工作，其重心在于做好國外僑務工作。這是因為僑務工作的對象、主體和優勢在海外，所以僑務工作的重心應以海外為主。長期以來，我們把國外僑務工作的主體往往投放到國家層級的國務院僑務辦公室（以下簡稱國僑辦）上，但改革開放后，隨著中央向地方的進一步放權，各級地方政府在推動當地國外僑務工作上的地位和作用愈加突出，成為搞好國外僑務工作的有力推手。然而問題是，面對黨的十八大提出的政策期許和國內外形勢的變化，未來5到10年，規約地方政府開展國外僑務工作的影響因素主要有哪些？這些因素又會帶來什么樣風險和挑戰？面對這些風險和挑戰，地方政府的國外僑務工作在未來5到10年又將會有什么樣的發展趨勢？以上都是值得探討的重要課題。對此，本文以上海市僑務辦公室（以下簡稱上海市僑辦）國外僑務工作的實踐為主要考察對象，試圖對上述問題作出初步地分析和探討。

一、地方政府是開展和推動國外僑務工作的重要主體

我國海外華僑華人眾多，“有海水的地方就有華僑華人”，對此，黨和政府歷來都把僑務工作當作國家的一項十分重要戰略性工作來抓。為了有效開展僑務工作，黨和國家構建了僑務工作的組織系統網絡，其中包括黨的組織系統、人大組織系統、政協組織系統、政府組織系統和社會組織系統。在以上五種組織系統中，政府組織系統中的各級地方政府及其僑務工作部門是當前我國開展和推動國外僑務工作的重要主體和主要力量。其理由主要有以下兩個方面。

首先，從各類組織系統的性質及其職能分工看，各級政府及其僑務工作部門在開展僑務工作中占有重要地位。在僑務工作開展的組織網絡中，黨的組織系統是僑務工作的領導機構，人大組織系統是僑務工作的立法機構，政協組織系統是組織僑胞界別參政協商的機構、政府組織系統是僑務工作的行政決策、執行和監管機構，社會組織系統是僑務工作的民間協同機構。顯然，分別作為領導、立法和參政協商的機構的黨組織、人大組織和政協組織并不直接展開具體的僑務日常工作，只有政府和社會組織才是開展各項僑務日常工作的直接載體。就政府和社會組織系統而言，政府開展僑務工作的具體工作機構是各級政府及其僑務工作部門，社會組織系統的具體僑務工作機構則是各級僑聯群團組織。當今中國，隨著政府職能的進一步轉變，僑務工作面臨著新的轉型，僑聯群團組織開展僑務工作的功能將進一步擴大和強化。然而，由于中國漸進改革的特征，這決定了在很長一段時期內，各級僑聯群團團組織還不能超越、替代各級政府及其僑務工作部門在開展各項僑務日常工作上的地位和作用?？梢?，各級政府及其僑務工作部門在僑務工作的組織網絡中居于很重要的地位，它必然是開展和推動國家僑務工作的重要主體。

其次，從中央政府和地方政府二者之間的分工來看，各級地方政府及其僑務工作部門是開展和推動國外僑務工作的主要力量，也是國家僑務事業繁榮的前提條件。中央和地方在展開國外僑務工作的過程中，工作對象和區域有重合也有區別。一般來說，國僑辦的工作對象更側重于那些在全國范圍內具有高層次影響的僑胞和僑團，而地方僑辦的工作對象則往往是那些與當地有淵源的僑胞和僑團。國僑辦的工作層次高，但卻并不意味著國僑辦的工作占據了整體國外僑務工作大部分工作量。事實上，國僑辦在機構設置、人員配備上的數量相對有限，而各級地方政府層級和數量較多，這就客觀地決定了地方政府國外僑務工作的總量要遠高于國僑辦。以上海為例，我們發現上海市僑辦有關國外僑務的工作量是很大的。從外事接待和出訪的統計數量數據來看，在2006年至2011年期間，上海市僑辦國外處接待了來自世界五大洲近50個國家的760批次華僑華人共計12175人次，組織出訪團組32團次共161人次，到訪了五大洲近30個國家和地區。此外，上海市的各個區僑辦也積極展開國外僑務工作，如黃浦區僑辦在2001年至2009年的8年間，舉辦了9次具有上海城市特色的“相聚黃埔——華裔青少年夏（冬）令營”?？梢?，相比較于國務院僑辦，各級地方政府開展國外僑務工作的機構多、人數多、工作量大，它已經成為我國開展和推動國外僑務工作的主要力量，也是國家僑務事業繁榮的前提條件。

總之，不管是從橫向的組織工作網絡來看，還是從縱向的中央和地方政府的組織工作網絡來看，各級地方政府及其僑務工作部門都應該是是國外僑務工作的重要主體和主要力量，其開展的各項國外僑務工作也構成了國家整體性國外僑務工作的重要組成部分。

二、新形勢下地方政府開展國外僑務工作的影響因素

一般來說，國外僑務工作的特點和變化歷來與國內大環境和國際大環境息息相關，同海外僑胞生存發展狀況和地方建設任務緊密聯系。換句話說，各級地方政府及其僑務工作部門開展國外僑務工作內容、方式和策略都是由其所處的世情、國情、僑情和地情四個因素共同作用來決定和規約的，而由于這四個因素的影響，地方政府未來5到10年的國外僑務工作也將面臨著不少的風險和挑戰。

首先，世情的影響。有學者對當前的國際環境作出這樣的判斷，認為“當前世界在‘后金融危機時代’經歷全面深刻調整，發展中國家與發達國家“南升北降”態勢助推國際體系主導權重組，亞太與歐美‘東升西降’態勢加劇世界地緣戰略重心東移，復雜性、不確定性與高風險性成為當今國際形勢的階段性主要特征”。未來5到10年，因這種變動的國際環境給地方政府國外僑務工作帶來的直接風險和挑戰主要有兩個：一是海外華僑華人生命和財產安全保障問題。如2011年利比亞內亂就曾對在利比亞的3萬多華僑華人的生命安全造成極大威脅；二是東南亞華僑華人的有效團結問題。由于亞太地緣戰略格局復雜重組，美國重返“亞太”，圍繞南海主權和釣魚島主權問題，中國同越南、菲律賓、日本等東南亞國之間的矛盾升級。在這種形勢下，如何有效團結東南亞華僑華人服務于國家總體外交戰略，這對地方政府的國外僑務工作帶來很大的挑戰。

其次，國情的影響。當前我國國情很重要的一個特征就是發展形勢很好，但面臨問題也很嚴重。一方面，當前我國工業化、城市化進程加快，國民經濟總量不斷得到增長和擴大，民生不斷得到改善，居民收入增長迅速，黨的十八大還明確提出了“全面建成小康社會，加快推進社會主義現代化，實現中華民族偉大復興”的宏偉藍圖；另一方面，我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾這一社會主要矛盾沒有變，存在著諸如實現社會公平公正、保護環境資源等方面的嚴重問題。面對當前這種國情，地方政府雖然有了更多的經濟和社會資源開展國外僑務工作，但也面臨著新的更大挑戰。例如，如何有效推動海外華僑華人積極參與中華民族偉大復興這一偉大事業中去的挑戰，如何整合僑務資源以更好地服務于國家的小康社會建設事業的挑戰，等等。

再次，僑情新變化的影響。當前我國海外華人華僑社會的基本結構已經呈現出不同于改革開放前的總體特征，具體表現為：1，海外華僑華人的絕對數量的迅速增長。據統計，2008年時全世界的華僑華人總數已超過4500萬，相比1970年代末增長了1.5倍。2，海外華僑華人分布區域更加廣泛。目前華僑華人聚居區幾乎遍及全球各大洲的各個國家。3，目前新華僑華人和華裔新生代愈益成為華僑華人社會的主體。4，和傳統華人華僑相比，海外華僑華人的教育水平和經濟實力有較大提高。5，海外華人華僑融入意識和參政意識日益增強。6，更多的海外華僑華人將采用跨國生存發展的方式。7，海外華裔新生代回祖籍國發展的勢頭正在增強。8，三代海外華僑華人的在心態上發生了從“落葉歸根”到“落地生根”再到“腳到便是家”的根本變化。海外僑情的新變化客觀上要求地方政府在開展國外僑務工作時必須作出適應性的調整，尤其是在僑務工作的對象、范圍和方式等方面要有所變化。

最后，地情的影響。一方面，每個地方的海外華僑華人分布的基本情況不盡相同，另一方面每個地方政府開展國外僑務工作的人力、財力和政策也不盡不同。如此一來，如何做好國外僑務工作，以更好地服務于國家戰略和地方建設，并同時有效維護與當地有淵源的海外華僑華人的利益，這些都成為一種約束性條件影響著地方政府開展國外僑務工作的效果。

三、地方政府開展國外僑務工作的發展趨勢

基于當前世情、國情、僑情和地情的影響及其帶來的風險和挑戰，各級地方政府及其僑務工作部門在開展國外僑務工作過程中，應該在其工作內容、方式和策略等方面作出積極的適應性調整，而這些適應性的調整行為在某種程度上蘊含和展現了未來5到10年各級地方政府開展國外僑務工作的發展趨勢。大體來講，其發展趨勢主要表現如下：

（一）從全方位到有重點：把“三重”和“三新”作為國外僑務工作的突出位置

改革開放初期，各級地方政府展開國外僑務工作時往往把“全方位”“立體化”作為指導原則，比如地方政府會把所有華人華僑的居住地區和國家、所有華僑華人社團和所有華僑華人個體都作為其工作范圍和對象。誠然，國外僑務工作從工作布局上的確應該立足于“全方位”和“立體化”，但隨著世情、國情、僑情和地情的影響，當前地方政府在國外僑務工作布局上，一方面應該繼續堅持“全方位”和“立體化”的原則，另一方面應該有所超越，需要“分層次”和“有重點”的方向。事實上，很多地方政府在國外僑務工作布局上已經做出了上述的轉向。以上海為例，上海市僑辦國外處在其工作總結和“十二五”工作規劃上，就明確地提到，“要把‘三重’和‘三新’工作放在國外僑務工作的突出位置”。所謂“三重”，就是要求把開展重點地區、重點社團和重點人物的工作為國外僑務工作的重要方略和著力點。所謂“三新”，就是要求把新華僑華人、華裔新生代和社團新骨干作為國外僑務工作的重要對象和切入點。應該說，把“三重”和“三新”作為國外僑務工作的突出位置，既是符合當前僑情和地情新變化的做法，也是一種突出工作重點的做法。因此，未來5到lO年，地方政府把“三重”和“三新”擺在突出位置來開展國外僑務工作是一種必然的發展趨勢。

（二）從鼓勵發展事業到鼓勵政治參與：加大做好華裔參政人士的工作力度

早期的華僑華人受到語言、經濟條件等條件的限制，很少參與住在國的政治活動，他們通常把更多地把精力放在謀生和事業的發展上。對此，地方政府國外僑務工作的重點也主要是積極支持海外華僑華人開拓和發展自己的事業，而對他們在居住國的政治參與活動沒有太多關注和鼓勵。但從近年的情況發現，參與住在國政治活動的華裔參政人士越來越多。以美國為例，“近年美國華人參政非?；钴S，出任各級眾議員、參議員、行政官員的華人越來越多，還出現華人駐華大使以及民選的奧克蘭和舊金山等大城市華人市長。”嘲基于這種情況，地方政府在國外僑務工作中應該順應這種趨勢，在繼續鼓勵海外華僑華人發展事業的同時，也要積極鼓勵華裔參政人士參與住在國的政治活動。這種工作策略的轉變將會有兩個方面的好處：首先體現了“為僑服務”的精神。華裔人士政治參與的本質需求決定華裔人士會參與住在國的政治活動，而地方政府通過鼓勵華裔人士積極參政本身就是滿足他們需求，體現了“為僑服務”的精神；其次體現了“為國家大局服務”的精神。地方政府通過華裔參政人士和住在國政治人物、政府官員進行溝通交往，這有利于增進兩國間的了解、加強兩國間的友誼，充分體現了“為國家大局服務”的精神。正是因此，未來5到10年加大做好華裔參政人士的工作力度將是地方政府國外僑務工作的一項重要工作任務和發展趨勢。

（三）從展示硬實力到應用軟實力：積極做好中華文化的傳承傳播工作

經過改革開放30年的發展，中國在經濟、軍事和國際地位上“硬實力”得到進步壯大，這為地方政府國外僑務工作提供了有力物理支撐，地方僑辦在海外通過宣傳、交流的方式來展示國家的“硬實力”，讓海外的華僑華人增強了對祖籍國的自豪感，有力的凝聚了大批華人華僑的愛國情感。進入新世紀，在“硬實力”影響逐漸式微，文化與價值觀的影響力卻日漸凸顯的時代背景下，“軟實力”表現出空前的重要性。順應這種潮流，國家在整體戰略上既要繼續發展硬實力，也要重視“軟實力”的構建和應用。落實到地方政府的國外僑務工作上，構建和應用“軟實力”則成為其未來5到10年的一項重要工作內容，而構建和應用“軟實力”的具體行動就是做好中華文化的傳承傳播工作，即“大力弘揚中華文化，不斷滿足海外僑胞和歸僑僑眷的文化需求，營造對我國有利的國際文化和輿論格局、擴大中華文化國際影響力”。事實上，近年來，一些地方政府僑辦在傳承傳播中華文化的國外僑務工作上已經獲得了很好的社會效應。以上海為例，2007年4月，上海市僑辦組織上海中醫專家義診咨詢交流團赴印尼和文萊訪問并進行義診交流，該義診交流活動既發揚光大了中醫國粹，又幫助當地提高了醫療水平，促進了華僑華人的生存發展，其影響還延伸至印、文主流社會，為弘揚中華傳統文化、促進中醫進一步走向世界起到了積極的推動作用?？梢?，傳承傳播中華文化是維系華僑華人與祖籍國情感的重要手段，是增進世界各國人民對中國的認識和了解的重要渠道，它必然成為未來5到10年地方政府國外僑務工作的一項重要工作內容。

（四）從政府外交到公共外交：圍繞國家總體外交戰略拓展僑務公共外交

公共外交是一國政府、個人和社會團體對他國民眾開展的外交活動，通過影響他國民眾的態度和公眾輿論，借以影響他國的外交政策。而僑務公共外交則是一個國家的（中央或地方）政府通過有效利用自身的僑務資源，把僑務工作與公共外交有機結合起來，使二者相互借鑒、相互促進，共同服務于政府的官方外交，共同致力于維護和增進自身認知的國家利益。針對僑務公共外交的這個特點，《國家僑務工作發展綱要（2011-2015）》首次把拓展僑務公共外交列為中國僑務工作未來5年的重要任務之一，提出當前和今后一個時期僑務工作的一個主要任務是，圍繞國家總體外交戰略，拓展僑務公共外交。長期以來，中國的外交工作都是以國務院的外交部門來承擔，屬于典型的政府外交。不過值得提及的是，雖然僑務公共外交是新概念，但改革開放30多年來的僑務工作實踐表明，華僑華人一直是公共外交的參與者和推動者。以上海為例，上海市僑辦就曾運用華人華商的背景來加強和葡萄牙主流社會的溝通聯系，并借此推動中國與葡萄牙的交流合作。2007年11月，葡萄牙中華總商會會長蔡文顯于11月委托秘書長梁勇率葡萄牙企業家代表團訪問上海，這是該會首次組織葡國企業家來訪，這次來訪增進了兩國人民的友誼，促進國家之間的經濟、文化的交流和合作，并且為國家關系的發展奠定廣泛的社會群眾基礎。由上可知，未來5到10年，地方政府國外僑務工作的一項重要工作內容就是要充分發揮華人華僑優勢，著力開展僑務公共外交，推動公共外交開創新局面，為國家總體外交戰略做出新貢獻。

（五）從短期利用到可持續發展：做好僑務資源的涵養與開發工作

僑務資源是一種特殊的資源，主要是指華僑華人的資本、人才儲備、信息、知識、關系網絡等綜合資源儲備。切實利用好僑務資源，充分發揮僑務資源優勢，對于進一步凝聚僑心、發揮僑力，服務國家大局發展和促進地方社會經濟建設都具有十分重要的意義。然而，改革開發后，一些地方政府在涵養和開發僑務資源的問題上存在不少瑕疵。例如，有的學者就指出，一段時間以來，浙江省“有些地方對僑務資源重使用輕保護，重開發輕培養，重引進輕信任，重自身利益輕對方收益。如果對資源盲目開發、濫加利用，不加保護培養，必將導致浪費、枯竭，影響經濟社會全面和諧發展”。對此，僑務資源的涵養與開發工作必須“在科學發展觀指導下，把‘可持續發展’這一概念引入僑務資源的保護、利用和開發，實現可持續發展”。顯然，這種引入可持續發展的理念和做法意味著必須立足于長遠眼光來涵養、開發和利用僑務資源，這比過去對僑務資源的實用、索取這種短期行為，無疑是一大進步。因此，未來5到10年，地方政府國外僑務工作的很重要的一個趨勢，就是通過做好僑務資源涵養可持續發展工作，從根本上摒棄過去那種短期利用僑務資源的做法，從而更好地推動僑務事業的健康發展。