試論政治協商制度的發展歷程與中國特色

摘要：政治協商制度是中國共產黨根據馬克思主義的基本原理，結合中國革命和建設的實際，對中國化馬克思主義統一戰線理論與實踐的偉大創造。政治協商肇始于革命戰爭年代，確立于新中國成立之時，具有鮮明的中國特色。

關鍵詞：政治協商制度；發展歷程；中國特色

中圖分類號：D621 文獻標識碼：A 文章編號：1008-6269（2013）04-0011-06

中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的一項基本政治制度，是20世紀中國政治發展的必然結果。它是以合作和協商為基點而不是以競爭為基點的政黨政治。這一制度一經產生，就表現出巨大的制度張力，把中國式的民主按自身邏輯運轉起來。這一政黨制度的生成和演變過程，是中國政治發展歷史邏輯所催生和決定的。中國政治協商的構想緣起于革命戰爭年代的政黨協商關系，確立于新中國成立之時，反映的是近現代中國由半殖民地半封建社會走向社會主義現代社會這一政治生態環境中民主政治成長的生態特征。

一、政治協商制度是對馬克思主義統一戰線理論的繼承和發展

中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，是對馬克思主義統一戰線理論關于正確處理共產黨和其他黨派關系思想的繼承和發展。馬克思、恩格斯在《共產黨宣言》中指出：“共產黨人到處都支持一切反對現存的社會制度和政治制度的革命運動”，“到處都努力爭取全世界民主政黨之間的團結和協調”。在他們看來，無產階級及其政黨要實現自己的政治理想和目標，不僅需要“全世界無產者聯合起來”，而且需要一切同盟者的支持和參與。1869年11月29日，馬克思在給庫格曼的信中明確提出和使用了“統一戰線”一詞，指出：“在英國工人階級對愛爾蘭的政策還沒有和統治階級的政策一刀兩斷以前……英國人民就還得受統治階級的擺布，因為他們必然要和統治階級結成反對愛爾蘭的統一戰線。”嘲雖然馬克思在此使用“統一戰線”一詞并不是指無產階級統一戰線，而是指在民族問題上英國無產階級和資產階級的聯合，但是“統一戰線”一詞的提出和使用，表明馬克思、恩格斯在創立馬克思主義的初期就提出了含有“統一戰線”之基本內涵的思想。這一思想的核心內容就是無產階級及其政黨要成功完成自己的歷史使命，“就不能夠孤立地奮斗，而需要同其他一切進步的階級或階層團結和合作”。列寧在總結俄國和國際無產階級解放斗爭的歷史經驗時，繼承和發展了馬克思、恩格斯的統一戰線思想，在《俄國社會民主黨人抗議書》中指出：“無產階級決不應該把其他階級和政黨看作‘反動的一幫’，恰巧相反，它應該參加整個政治生活和社會生活，應該支持進步階級和進步政黨去反對反動階級和反動政黨，應該支持一切反對現存制度的革命運動，應該成為一切被壓迫的民族或種族的保護者”。列寧在實踐中盡力爭取一切能夠爭取的同盟者。十月革命勝利后，列寧還試圖在社會主義政治體制中實行共產黨領導下的多黨合作。由于缺乏共同的政治基礎，這一合作不到一年即宣告失敗，蘇共由此實行“一黨制”和以“蘇維埃”為實現形式的無產階級專政。

二、政治協商肇始于革命戰爭年代、確立于新中國成立之時

一個國家實行什么樣的政治制度，從根本上說取決于這個國家的社會性質和根本制度，同時與其特定的社會歷史條件、政治經濟狀況、民族文化傳統密不可分。辛亥革命以后，中國實行議會制和多黨政治，幾年間就出現了300多個政黨。但由于舊中國的性質未得到根本改變，各政黨脫離人民群眾，加之帝國主義和封建勢力的阻擾，多黨制最終歸于失敗。

中國共產黨成立以后，面臨的敵人十分強大，不但有帝國主義和封建勢力，而且在一定時期內還有勾結帝國主義和封建勢力與人民為敵的資產階級反動派。要取得革命的勝利，必須建立民主聯合陣線。能夠參加反帝反封建的民族民主革命的階級和階層是十分廣泛的，不僅有工人、農民、小資產階級的一部分，在一定條件還可能包括剝削階級的一部分。這個國情決定了共產黨只有聯合廣大的同盟者，同一切可以合作的黨派、團體建立各種形式的統一戰線，才能取得革命勝利，也決定了聯合多階級、多政黨，特別是無產階級聯合代表廣大民族資產階級和城市資產階級以及他們的知識分子的政黨，與他們保持長期的合作關系，共同致力于民族民主革命斗爭。

基于對國情的準確把握，在革命戰爭年代，中國共產黨建立了兩次國共合作。第一次國共合作，取得了北伐戰爭的勝利，但由于國民黨反動派背叛革命，第一次國共合作破裂。此后，國民黨實行一黨專政的獨裁統治。“九一八”事變以后，中國的民族危機空前加深。在中日民族矛盾已經成為主要矛盾，國內各階級之間、各種政治勢力之間的矛盾已經降為次要矛盾的時刻，各階層人民興起了更加廣泛和深入的抗日救亡運動。中國共產黨提出了抗日民族統一戰線的主張。1935年8月1日，中共中央和工農紅軍正在長征途中，其駐莫斯科代表團在共產國際提出的建立國際反法西斯統一戰線和批判“左”傾關門主義的影響和幫助下，以中華蘇維埃中央政府和中共中央的名義，發表了《為抗日救國告全體同胞書》（即著名的《八一宣言》）。《八一宣言》正式宣布了黨的統一戰線政策：“首先大家都應當停止內戰，以便集中一切國力（人力、物力、財力、物力等）去為抗日救國的神圣事業而奮斗”。《八一宣言》還提出，由中共發起，同一切愿意參加抗日救國事業的各黨派、各團體、各名流學者、政治家、一切地方軍政機關共同組織“國防政府”；在國防政府領導下，由一切愿意抗日的部隊合組抗日聯軍，并組成統一的抗日聯軍總司令部。這實際上是第一次提出了實現中國共產黨領導的多黨合作的政治體制的初步設想。瓦窯堡會議決議正式提出要建立最廣泛的抗日民族統一戰線，“不論什么人，什么派別，什么武裝隊伍，什么階級”，只要反對日本帝國主義，“都應該聯合起來，開展神圣的民族革命戰爭，驅逐日本帝國主義出中國，打倒日本帝國主義的走狗在中國的統治，取得中華民族的徹底解放”；而共產黨的策略則是“指導自己的黨員從各方而努力去推動一切愛國的分子，團體，階層，階級，黨派，生產的與商業的，文化的與教育的，學生的與教員的，工農的與小資產階級民族資產階級的，城市的與鄉村的，新式的與舊式的，社會的與政治的，武裝的等等力量，發起各種各樣反日反漢奸賣國賊的團體”，“組織各種各樣反日反賣國賊的軍隊（……）、政權”，“把這些團體，軍隊，政權，集合起來，加上蘇維埃與紅軍的力量，這就是國防政府與抗日聯軍的組織”。西安事變和平解決以后，1937年9月，抗日民族統一戰線正式建立，國共進行第二次合作。

1940年，毛澤東在《新民主主義論》中指出：“我們共產黨人對于一切革命的人們，是決不排斥的，我們將和所有愿意抗日到底的階級、階層、政黨、政團以及個人，堅持統一戰線，實行長期合作。”1941年，在陜甘寧邊區參議會上，他再次強調：“國事是國家的公事，不是一黨一派的私事。因此，共產黨員只有對黨外人士實行民主合作的義務，而無排斥別人、壟斷一切的權利”同。與此同時，在抗日根據地內，共產黨創建了“三三制”民主政權，卓有成效地進行了多黨合作和政治協商的最初實踐，形成了多黨合作制的雛形。“在抗日時期，我們所建立的政權的性質，是民族統一戰線的。這種政權，是一切贊成抗日又贊成民主的人們的政權，是幾個革命階級聯合起來對于漢奸和反動派的民主專政。”1941年5月1日，中共中央政治局批準的《陜甘寧邊區施政綱領》規定，在邊區民意機關和政府中，共產黨員、非黨左派進步分子、中間派各占三分之一。在政權工作中，黨員必須與黨外人士實行民主合作，傾聽他們的意見，遇事共同商量，不得一意孤行，把持包辦。“三三制”政權堅持中共的領導，但這種“領導權，不是要一天到晚當作口號去高喊，也不是盛氣凌人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作，說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議”。陜甘寧邊區第二屆參議會第一次會議選出的常駐議員中，共產黨員只占三分之一。許多黨外人士（主要是國民黨民主派）參加了政權。“三三制”原則后來在許多抗日根據地得到實施，這種新型政權模式所體現的是以普遍的、平等的選舉制度為基礎，以實行民主集中制為組織原則，充分保障各抗日階級、階層的廣泛民主權利，實現中共與其他抗日黨派真誠合作與協商的民主制度。

1944年9月4日，中共中央“向國民黨及國內外提出改組政府主張時機已經成熟，其方案為要求國民政府立即召集各黨各派各軍，各地方政府，各民眾團體代表開國是會議改組中央政府廢除一黨統治，然后由新政府召開國民大會實施憲政，貫徹抗戰國策實行反攻”。9月15日，林伯渠在參政會上作了《關于國共談判的報告》，正式提出“希望國民黨立即結束一黨統治的局面，由國民政府召開各黨各派、各抗日部隊、各地方政府、各人民團體的代表，開國事會議，組織各抗日黨派聯合政府，一新天下耳目，振奮全國人心，鼓勵前方士氣，以加強全國團結，集中全國人材，集中全國力量，這樣一定能夠準備配合盟軍反攻，將日寇打垮”。在重慶談判中，中共與國民黨形成《政府與中共代表會談紀要》，在和平建國的基本方針、召開黨派政治會議解決政治民主化問題、在結束訓政實施憲政前“應先采取必要步驟，由國民政府召開政治協商會議，邀集各黨派代表及社會賢達協商國是，討論和平建國方案，及召開國民大會各項問題”等問題上達成了基本的共識。1946年政治協商會議在重慶召開，由執政黨（國民黨）牽頭，有執政黨和非執政黨（中共及其他民主黨派）廣泛參加，通過正式會議的方式，在基本平等的基礎上協商討論解決國家政治問題，成為近代以來中國協商性民主發展的成果。盡管國民黨破壞了政協決議，“和平發展新階段”頓挫，但它所形成的政協路線成為后來中共設計的通過新政仂會議來籌建新中國提供了一個示范性的思路。

1948年4月30日，中國共產黨在即將取得全國勝利的前夕發布著名的“五一口號”，提出“各民主黨派、各人民團體、各社會賢達迅速召開政治協商會議，討論并實現召集人民代表大會，成立民主聯合政府”，從而重新舉起了政治協商的旗幟。5月1日，毛澤東在給李濟深、沈鈞儒的信中進一步表示：“在目前形勢下，召集人民代表大會，成立民主聯合政府，加強各民主黨派、各人民團體的相互合作，并擬定民主聯合政府的施政綱領，業已成為必要，時機亦已成熟……但欲實現這一步驟，必須先邀集各民主黨派、各人民團體的代表開一個會議。在這個會議上，討論并決定上述問題”，并就新政協的時間、地點和召集者等問題征詢意見。延續下來的協商性政治理念以及召開新的政治協商會議的倡議，成為人民共和國誕生的催化劑。

1949年9月21日至30日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議在北京召開。大會通過了具有臨時憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》、《中國人民政治協商會議組織法》、《中華人民共和國中央人民政府組織法》和《中國人民政治協商會議組織法》等重要文件。《共同綱領》對新中國的政黨協商民主作了宏觀規定。人民政協會議的勝利召開、《共同綱領》的制定以及中華人民共和國的成立，既標志著協商建國工作的順利完成，又標志著協商民主這種新型民主形式的真正實現。從政治協商民主的制度建構來看，1949年9月中國人民政治協商會議的召開，標志著中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的正式確立。

三、政治協商制度具有鮮明的中國特色

中國的政治協商制度是在中國政治民主化建設進程中，孕育和發展起來的一項具有中國特色的政治制度。

（一）開創了具有中國特色民主政治形式。人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度和基層群眾自治制度是當代中國的四項政治制度。這四項制度涵蓋了政治生活中政黨、國家、社會關系的主要方面，集中體現了社會主義民主的本質特征，凝聚了黨和人民群眾的創造智慧。在這四項政治制度中，其他三項都能從世界政治發展中找到相應的范本，而政治協商制度的原創性更具有典型意義，是“人無我有”的“中國制造”，具有民主的原創性。鄧穎超曾經說過，政治協商會議是在中國革命的實踐中產生的，別的共產黨領導的國家或者別的黨派領導的國家都沒有這樣的一個組織，有的國家雖然有類似的組織，但與我國也不完全相同。它的民主原創性首先表現在以平等協商的方式解決意見分歧。中國共產黨從執政開始，就確立了“共存、合作、發展”的政治取向，政治協商制度是實現這個政治取向的一種協調機制。毛澤東曾經說：“我們一定要學會打開大門和黨外人士實行民主合作的方法，我們一定要學會善于同別人商量問題。”周恩來也指出：“新民主主義議事的特點之一，就是會前經過多方協商和醞釀，使人家都對要討論決定的東西事先有個認識和了解，然后再拿到會議上去討論決定，達成共同的協議。”“新民主主義的議事精神不在于最后的表決，主要地在于事前的協商和反復的討論。”政治協商制度使人民內部矛盾通過平等協商達到求同存異，使多數人與少數人的意見分歧經過協商而加以解決。政治協商制度提供了廣泛的政治參與渠道。政治制度民主化最重要的標志是能否激發公民的政治參與熱情以及政治參與渠道是否暢通。通過政治協商制度，共產黨與各民主黨派、各人民團體和各界黨外人士的政治協商，各級政府同各民主黨派、各人民團體和各界黨外人士的政治協商，都是廣大人民群眾及人民團體參政議政的方式。通過廣泛的參與和協商，把意見和建議反映出來，創造了暢所欲言的公民政治參與環境。同時，政治協商制度有利于整合社會利益群體。社會主義初級階段決定了我國依然存在不同社會階層的社會利益群體，形成利益多元化格局。政治協商制度中各民主黨派、各人民團體、各界別通過各種形式溝通思想、交流意見、平等協商，反映他們和所聯系的群眾的正當利益要求，從而形成多元化利益表達渠道，成為協調社會矛盾的民主機制。

（二）將協商納入制度化軌道。政治制度是針對人們政治生活而言的規則，是人類在公共事務管理中圍繞取得權力、分享權力、運用權力，以及限制權力，從而保障公民各種權利所建立起來的一系列規則的總和。我國的政治制度就是以發揚社會主義民主、健全法制、保障人權為價值導向的現代政治制度。政治協商制度自1949年9月中國人民政治協商會議召開成為固定的制度構造，由此成為我國政治制度框架和政治系統構造中特有的一種協商形式。

從世界范圍來看，兩黨制或多黨制可歸結為競爭型政黨制度，黨派競爭和政黨輪替成為普遍現象。我國的政黨制度不同于兩黨制和多黨制，主要區別就在于協商成為黨際關系的準則。中國共產黨處于領導和執政地位；各民主黨派是參政黨，參加國家政權、參與國家大政方針和國家領導人選的協商，參與國家事務的管理，參與國家方針政策、法律法規的制定和執行。政治協商制度的設立從制度界面規范了執政黨和參政黨的角色，明確了各自在國家政治生活中的地位和作用，從而保障政治有序和社會穩定。

1987年，鄧小平會見南斯拉夫共產主義者聯盟中央主席團委員科羅舍茨時，第一次將“政治協商”與我們黨和國家“政治制度”聯系起來。1987年10月，中共十三大報告把“政治協商”作為我們政治制度的重要內容。1993年八屆全國人大一次會議通過憲法修正案，“政治協商制度”在國家政治生活中的地位被憲法確認。2005年2月，《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》明確指出：“把政治協商納入決策程序，就國家和地方的重要問題在決策之前和決策執行過程中進行協商，是政治協商的重要原則。”這個重要原則在2006年2月《中共中央關于加強人民政協工作的意見》里又一次加以強調。兩個文件中所說的“決策程序”是一個全過程，既包括決策之前，也包括決策執行之中。政治協商制度為黨和國家的科學決策、民主決策提供了可靠的制度資源。同時，政治協商制度可以利用其獨特的優勢，廣泛反映民意。在職能上，政治協商會議既是自上而下傳遞國家意志的重要渠道，也是自下而上表達社會民意的重要橋梁。政協的非強制性可以與人大的強制性相互補充，在國家與社會之間構建雙向、多層、暢通的政治傳輸路徑。在組織上，政協委員大量來自社會（非政府性或半官方性）組織，具有連接國家與社會的紐帶作用。一些棘手的社會問題，往往可以先通過政協進行協商，根據反饋，再付諸從人大決策到政府執行的政治運行路徑。政協以一種獨特的“軟制度”，成為調節國家與社會之間剛性沖突的減壓閥或者緩沖器。

（三）模式適合國情。一個國家實行什么樣的政治制度，必須與這個國家的國情和性質相適應。政治協商制度是在長期的革命、建設、改革實踐中形成和發展起來，是適合中國國情的一項基本政治制度，具有強大的生命力。

政治協商制度與中國特色社會主義政黨制度密切相關。中國的政黨歷史演變說明，多黨制和一黨制違背國情民意，作為帝國主義、封建主義和官僚資本主義的集中代表國民黨反動派的統治被中國人民推翻有其歷史發展的必然性。在反對專制獨裁、爭取民主的斗爭中，中國共產黨與各民主黨派結成的統一戰線構成中國近現代政黨關系的主流。歷史形成了我國政黨模式的基礎。共產黨領導、多黨派合作，共產黨執政、多黨派參政的架構，“長期共存、相互監督、肝膽相照、榮辱與共”的基本方針，形成中國特色社會主義政黨制度的基本內涵和制度特征。政治協商制度所體現的平等協商、合作共事、和諧相處等精神，與這一政黨制度的基本內涵和制度特征完全相一致。

政治協商制度適應新時期我國改革發展的需要。隨著市場經濟的發展，近些年來中國社會階層結構相比于改革開放以前已經發生了明顯的變化。階層的分化帶來利益取向及其政治表達的變化。伴隨全國范圍內的社會分層和利益調整，社會組織和社會生活方式日趨多樣化，人們的政治觀念必然發生深刻變化。在政治需求與政治參與擴大的情況下，政治協商制度具有自身的優勢，政協具有“亦官亦民”的特性，政協委員來源廣泛、文化層次較高、社會影響較大，這些都使得政協在社會主義政治文明建設中對社會政治關系的調節起著特殊的作用，有力維護社會穩定和社會和諧發展。