論人民政協的協商民主增量

摘要：中共十八大報告明確提出“充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用”。人民政協要不斷拓寬和加深這條重要渠道，創造更加顯著的協商民主增量。人民政協作為統一戰線組織，努力挖掘統一戰線的民主要素，可以創造人民政協協商民主的意義增量；向基層民主延伸，提升協商民主價位，用問題意識誘導和揭示民主本質，能夠在履職過程中創造人民政協協商民主的職能增量。

關鍵詞：人民政協；協商民主；意義增量；職能增量

中圖分類號：D627 文獻標識碼：A 文章編號：1008-6269（2013）04-0023-05

“所謂協商民主，就是自由平等的行為者，基于權利和理性，在一種由民主憲法規范的、權力相互制約的政治共同體中，通過集體與個體的反思、對話、討論、辯論等過程，形成合法決策的民主體制和治理形式?！痹谖覈嗣裾f的協商民主走過了60多年的發展歷程，積累了豐富的經驗，創造了寶貴的財富。人民政協的協商民主與其他形態的協商民主和選舉民主有機交融，共同奠定了我國社會主義人民民主的基石。中共十八大報告提出“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式”，強調“充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用”，為人民政協發展協商民主提出了更高的要求，提供了更強大的動力。為深入貫徹落實中共十八大精神，“推進協商民主廣泛、多層、制度化發展”，“健全社會主義協商民主制度”，人民政協創造新的協商民主增量責無旁貸。

一、意義增量

按照《中國人民政治協商會議章程》的規定，人民政協屬于愛國統一戰線組織。基于“統一戰線”這個性質上的規定性，人民政協通過不斷挖掘統一戰線的協商民主要素，實現與統一戰線的深度契合，能夠創造協商民主的意義增量。

（一）活躍界別民主生活

界別是人民政協的組織優勢，是人民政協的一大特色。雖然“統一戰線”不使用界別概念，但“各族各界”的通常表述和統一戰線的“空前廣泛性”和“巨大包容性”足以囊括人民政協的界別內涵。人民政協是最具統戰性的政治機構，它以最廣泛的愛國統一戰線為社會依托。站在統一戰線的角度看，“界”是一個開放的概念，它的外延廣至整個社會。人民政協的協商民主，甚至界別的政治生命，都起源于“界”、發生和發展于“界”，而不僅僅是附在界別龐大群體中極少數的政協委員之身。政協委員以其界別代表性而進入政協組織，政協委員所參與的協商和所享有的民主，從理論上講，應是代表整個界別之民意，作整個界別之主。

統一戰線靠中國共產黨的強大凝聚力而形成，其形成機制是合作共事，而協商民主貫穿在合作共事的過程之中。我國的協商民主伴民族獨立、人民解放和新中國的成立而產生，隨革命、建設、改革的發展歷程而發展，離不開各界別的政治參與。“政治參與的價值內涵不僅指通過某種可選擇的參與方式來實現某種利益，還包括各領域的參與主體在實現其價值追求中的意志自由，以及其利益得到應有的尊重，最終主體的地位真正被確認和實現。即政治參與的價值，除包括其工具性價值外，還包括其目的性價值。政治參與是手段與目的、工具與價值的統一?！睙o疑，統一戰線是培育協商民主的肥沃土壤?，F實情況是，或限于時間，或限于工作，或受制于個人的思維慣性，就整體而言，政協委員自主聯系所在界別群眾的事例很少見諸報端。客觀上，政協組織在這方面的規章制度不夠具體、約束不夠有力，是重要原因。協商過程總是非常順利，協商結果總是非常圓滿，而民意總有比較大的反差，不免還有群體性事件的出現，這在一定程度上為協商民主實效打了折扣。分析起來，與界別群眾的聯系發生一定程度的斷裂，是部分政協委員代表性減弱的癥結所在。胡錦濤指出：“必須充分發揮人民政協作為中國人民愛國統一戰線組織的作用，不斷為黨和人民事業的發展增添力量”，“在中國共產黨領導下，發展最廣泛的愛國統一戰線，實現各黨派、各團體、各民族、各階層及一切熱愛中華民族的人們的大團結，是推進黨和人民事業發展的必然要求”。因此，政協組織要加強同政協委員的聯系，政協委員要加強同所在界別群眾的聯系，靠經常性的聯系保持順暢的互動，使界別政治生活活躍起來，使政協委員真正聽到民聲、持有民意，匯聚協商民主的源流。

（二）吸納基層社會力量

所謂基層社會力量，在這里作狹義的界定，即指發出異質聲音群體的社會影響力和社會創造力，通常表現為事關某項特定利益的臨時松散聯合體的集聚力量。這種社會力量，常常影響基層社會穩定，但也是基層社會建設的生力軍。人民群眾所擁有的“自然權利即是能動的建構性力量”，它“為政治社會奠定了個體同意的普遍基礎”，“為如何從最為基本的單元——個體之上吸納力量以建設新秩序提供了一套有效的制度設計，充分調動各種思想資源，為制度設計提供了合理論證”。一般說來，社會矛盾越突出，民主思想的發育就越充分。就總體而言，幾乎所有的社會矛盾，包括很多已經被激化了的社會矛盾，都是人民內部的矛盾。矛盾論認為，矛盾運動是推動社會發展變化的動力。有矛盾并不可怕，正確處理人民內部矛盾、讓矛盾朝著社會前進的方向運動，才是我們工作的出發點。進一步講，轉變通常觀念，正面看待群體事件中的“領頭人”，確認他們是人民群眾，是社會主義事業的建設者，是從另外的一個角度在從事基層社會建設，進而化消極因素為積極因素，又可被認為是基層統戰工作新的著眼點。

隨著社會建設事業的發展，統戰工作的社會化趨勢已經開始顯現。有的學者指出，“以往主要著眼于政治領域的統一戰線工作開始逐步擴大到經濟、文化、社會等領域，經濟結構的變化，決定了統戰工作社會化的發展趨勢”，“統戰成員的社會化必然要求統戰工作的布局社會化，由此推動統戰工作由上層延伸到基層，由大中城市延伸到縣、鄉、社區，由機關單位延伸到各類社會團體、非公有制企業”?；仡櫧y一戰線的發展歷程，可以清楚地看出，黨和政府的中心工作發展到哪里，統一戰線工作就延伸到哪里。2012年12月4日，中共中央政治局會議通過的關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定，第一條就指出要“多解剖典型，多到困難和矛盾集中、群眾意見多的地方去”?，F在，經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五位一體的總體布局已經形成，社會建設位列其中，加強和創新社會管理，實現社會事業科學發展，意義重大，任務艱巨且緊迫。中共十八大報告指出，“最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務”，“團結一切可以團結的力量，最大限度增加和諧因素，增強社會創造活力”。無疑，這給統一戰線社會化和統一戰線事業的科學發展創造了新的契機。中國共產黨領導的愛國統一戰線具有與時俱進的優良品質。新的社會階層的加入，使統一戰線發展成為全體社會主義勞動者、社會主義事業的建設者、擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統一的愛國者的最廣泛的聯盟。如果再將新的基層社會力量納入，那么統一戰線的社會基礎則將更加牢固。

“一種健全而完善的政黨制度，必定是充分反映并協調社會各階級各階層利益的制度?！敝袊伯a黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的基本政治制度。這一基本政治制度以中國共產黨領導的多黨合作為核心架構。放到政治運行機制的層面看，將我國政黨制度和基本政治制度比喻成車，統一戰線則是路。路鋪到基層社會，民主政治建設的車才能順利開到基層社會。“政治運行機制是一個國家的政治體制的內在動力和活力的狀況的總和，具體表現為政治體制內部自我調節的能力?！闭{節什么？當然是政治運行中遇到的社會矛盾，在基層，突出表現為干群矛盾和不同利益群體之間的矛盾。怎樣調節？當然要通過協商，讓協商民主發揮作用。協商要有共同的思想政治基礎，統一戰線即能奠定這種思想政治基礎。中共十八大報告提出“鞏固和發展最廣泛的愛國統一戰線”，“完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展”，“積極開展基層民主協商”。根據這些要求，筆者認為，應當把在基層社會事務中有“主見”、愛“多事”、勇“出頭”的群眾代表納入統一戰線視野，其中符合“政治堅定、業績突出、群眾認同”基本標準的，可以根據《中共中央關于加強新形勢下黨外代表人士隊伍建設的意見》納入統一戰線工作范圍，特別有建樹的也可以被吸納為政協委員。他們同樣是社會主義的優秀建設者，是可以團結的力量，尤其是在鄉村和社區治理方面。異質性聲音的加入，更能顯現協商的必要，更能營造協商民主所需要的和諧的社會心態，進而產生人民政協協商民主的意義增量。

二、職能增量

人民政協在履行政治協商、民主監督、參政議政職能時要創造新的協商民主增量，有賴于基層協商民主的輸入和協商深度的增加。1990年代開始逐步興起的基層協商治理，使“治理與協商相遇，說明了人們對治理的民主性的需要，這與傳統的公共行政、新公共管理、新公共服務等范式形成了很大的差別”。日益活躍的基層協商民主，是人民政協協商民主的能量策源地。

（一）捷徑取民意

協商民主要遂民意，作為協商民主重要渠道的人民政協協商民主更應如此。中共十八大報告在談到關于堅持走中國特色社會主義政治發展道路和推進政治體制改革時強調，“必須繼續積極穩妥推進政治體制改革，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”，“更加注重健全民主制度、豐富民主形式，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”。為此，人民政協要進一步加強對社情民意的體察、收集、研判和利用，使協商民主有更加豐厚的民意基礎。

由于政協組織不是處理政務和民事的具體工作部門，民意一般不會自動流向政協，而是需要主動獲取。政協組織收集社情民意，主要要兩個渠道：一是集中開展的調研、視察活動。這條渠道比較正規，且接受調研、視察的部門和單位提前有所準備，民意已被預先收集和進行初步梳理，但正是由于比較正規，往往導致意見的表述留有余地，甚至遮掩部分核心內容，達不到應有的充分度。另外，每年開展調研、視察的次數有限，收集社情民意容易斷檔。二是政協委員個人的收集。這條途徑十分便捷，且與群眾直接溝通，容易取得第一手信息資料，但限于時間、條件等，政協委員的活動大多局限在本人所在的單位和社區，接觸面明顯偏窄，有些信息干脆就是政協委員個人的感受。除需要繼續拓寬和加深上述兩條渠道外，建議開通另外兩條捷徑，便于獲取社情民意。第一條捷徑是選派政協委員參加議事協商活動，第二條捷徑是政協組織直接從政府信息部門、信訪部門或其他有關部門直接獲取信息。這兩條捷徑，一條聯通政務，一條聯通民生?！罢谓佑|是公民為解決個別政治問題，謀求自己的特殊利益，接觸有關政府官員，并試圖對其產生影響的政治行為。隨著政治民主渠道的不斷拓寬，政治接觸越來越成為政治參與的重要方式。”群眾向政府部門反映的問題雖以個案的形式出現，但這些信息正是協商民主不可多得的鮮活材料。人民政協捕捉個案，研究規律，推向一般，協商民主即可得到深化。

（二）親民搞協商

將協商主體的社會地位定位于民。“公眾表達政治利益和影響公共政策的努力并不局限于選舉。人們團結起來致力于共同問題的草根政治，代表了表達政治利益和施加政治影響的非常直接的方法。托克維爾認為，這種草根共同體行動是民主政治的基石?！毕鄬τ谶x舉民主，協商民主對于廣大人民群眾來說更富有民主價值，因為它能使民主生活變為常態，選舉民主實施前醞釀候選人的過程也是在實踐著協商民主。人民政協的協商與基層的議事協商不同，其民主具有上位性，不由民眾直接參與，而是由政協委員代行民主權利。其實，在人民政協的協商民主架構內，政協委員只是代表人民參與協商的“符號”，“人民政協”中的“人民”二字就是對政協組織人民屬性的一種確認；作為參與協商另一方的政府部門人員，是公權力的“符號”，在本質上也代表人民，因為一切權力都是人民賦予的，“人民政府”中的“人民”二字同樣體現了公權力的人民性。在現實中，人民的權利往往在協商過程中在一定程度上被代表，民意的表達常常被碎片化解讀，甚至被誤讀、不讀?！翱疾煺伟l展的歷史，可以說，民主成長的過程就是‘參與’不斷擴大的過程。參與的廣度和深度是衡量民主發展水平的尺度?！睘槭谷嗣裾f協商民主的主體切實落實到“民”的位置，政協組織應采取諸如面向社會公開征集提案線索、建立群眾反映社情民意的信息平臺、適當增加調研視察密度等措施，密切與人民群眾的聯系。政協委員應與所在界別群眾，至少要與界別群眾中有影響的人士保持經常性的互動交流。為此，政協組織要建立必要的規章制度，確保政協組織和政協委員與人民群眾息息相通，切實維護和代行好人民群眾在人民政協協商民主中的主體地位，在協商民主實踐中不辜負人民群眾的重托。

讓協商過程植根于民。按照政協的工作規則，協商過程發生在政協組織與政府及有關部門之間，人民群眾無法介入。這種“代議”性質的協商，不利于民意的直接表達。凡涉及民生議題的協商，若有群眾代表列席，可有互動性的民意輸入，群眾也可對協商結果的不滿意之處作出即時性否定，從而使協商過程的民主層次實現螺旋式上升。人民群眾直接參與協商過程的意義不止于此，“公民參與作為改善民生主體意志的行動表達，不僅奠定了科學考評改善民生的客觀標準，更使以人為本的科學發展觀有了更目的化的實現形式”。所以，應當創造條件，積極探索人民政協的開放式協商。根據權威表述，現在，發展中不平衡、不協調、不可持續問題依然突出；城鄉區域發展差距和居民收入分配差距依然較大；社會矛盾明顯增多，教育、就業、社會保障、醫療、住房、生態環境、食品藥品安全、安全生產、社會治安、執法司法等關系群眾切身利益的問題較多，部分群眾生活比較困難；一些領域存在道德失范、誠信缺失現象；一些基礎組織軟弱渙散，少數黨員干部理想信念動搖、宗旨意識淡薄，形式主義、官僚主義問題突出，奢侈浪費現象嚴重；一些領域消極腐敗現象易發多發。上述問題很多都連著民生，宏觀上的問題也是基層社會問題的集合。因此，政協各專委會在選擇和確定協商議題時首先要有問題意識，群眾提出的訴求，必須列入首選協商議題；政府部門提出協商議題的，政協組織可以根據已經掌握的民意信息提出分議題或子議題。協商是為了解決問題，瞄準人民群眾所思、所想、所盼，協商才有意義。當然，人民政協的工作角度與政府部門不同，不能包辦和代替政府部門去解決問題，而是通過協商促成問題的解決。既然協商議題與人民群眾緊密相關，那么讓協商過程植根于民就顯得十分必要了。辦法有兩個，作為協商主體的政府及有關部門一方，可以邀請群眾代表參加協商；作為協商主體的人民政協一方，可以在正式協商前開展與群眾代表之間的預備性協商。

把協商民主的民主實質反饋于民。訴求表達是社會各階層維護和捍衛自身利益的本能反應，是公民意志影響政治系統公共政策輸出的行為和過程。協商民主，協商是形式，是途徑，是方法，而人民當家作主才是最終目的。這個目的十分重要，因為人民民主是社會主義的生命。反過來，形式、途徑、方法又決定著民主的質量。讓關心事的人參加協商，協商群眾切實關心的事，協商民主才有價值。社會的結構基礎在基層，社會的經濟基礎、政治基礎同樣也都在基層，社會建設的基礎工程是基層建設。在社會主義民主政治建設方面，特別要夯實基層的協商民主。“協商民主作為一種國家制度設計，與選舉民主相輔相成，其價值不僅在于政治統治，也作用于社會治理。”關于完善基層民主制度，中共十八大報告指出，“在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，是人民依法直接行使民主權利的重要方式。要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協商、強化權力監督為重點，拓寬范圍和途徑，豐富內容和形式，保障人民享有更多更切實的民主權利”。這段論述，除給出基層民主政治的途徑、方法、目的之外，還以“議事協商”指明了基層協商民主的具體實施方式。要探索人民政協協商民主與基層議事協商民主有機結合的途徑。例如，政協組織可以選派部分委員參加有代表性的基層議事協商活動，從中汲取政治營養，同時給予必要的指導；政協開展的民主協商活動，也可以邀請基層社會代表性人士列席，給基層議事協商以示范，同時讓基層群眾感受人民政協的協商民主氛圍。把民主實質反饋于民，核心和關鍵是讓人民當家作主，要限制權力對協商的干擾，切實實現平等協商。要采取把“主”還給民的實際步驟，而不是聽聽意見了事。人民政協的協商有多個層次，例如全體會議、主席會議、常委會會議、專委會會議都可以開展協商活動，還可以安排專題協商活動，也可以應邀參加黨政機關開展的協商活動。不管什么協商，都應該立足于政協的角度求得協商成果的協商民主績效，并使人民群眾切實享用協商民主的成果。

“民主其實就是一種生活方式”，“公民參與始終是民主政治的核心問題”。人民政協協商民主因與基層民主政治生活交融、與統一戰線的深度契合而產生民主增量，這種協商民主增量的持續增加，則有賴于人民政協協商民主制度尤其是工作規則的進一步完善。