社會管理創新語境下城市社區統戰工作與價值的張力

摘要：通常認為，統一戰線服務社會管理有自己獨特的優勢。本文以全國社會管理綜合改革試點之一的合肥市為個案，檢視社會管理創新標尺下的城市社區統戰工作。社會管理創新的應然要求是：創新與善治。實然與應然之間凸顯事實與價值的張力，也指明了城市社區統戰下一步革新的方向。

關鍵詞：社會管理創新；社區統戰工作；社區統戰工作模式

中圖分類號：D613 文獻標識碼：A 文章編號：1008-6269（2013）04-0038-05

比較研究表明，傳統社會和現代社會出現不穩定的幾率較小，而由傳統社會向現代社會的轉型過程往往是一個相對不穩定時期。對這一現象的權威性解釋來自著名政治學家亨廷頓：“現代性孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著動亂”。假如這一解釋成立的話，那么，中國到21世紀中葉基本實現現代化之前，都處于矛盾凸顯期與戰略機遇期并重的階段，作為黨領導和執政重要方式的統一戰線無疑要服務于社會和諧與發展。

一般來說，社會管理是指以政府為主導的包括其他社會組織和公眾在內的社會管理主體在法律、法規、政策的框架內，通過各種方式對社會領域的各個環節進行組織、協調、服務、監督和控制的過程。城市社區統戰工作不同于一般意義上的統戰工作，具有特殊性。研究城市社區統戰工作如何服務于社會管理創新是個新課題。本文以合肥市為個案，檢視社會管理創新標準下的城市社區統戰工作。

一、城市社區統戰工作在社會管理創新中的獨特作用

合肥是全國社會管理綜合改革試點城市之一，其社區統戰工作2007年開始試點，2012年5月召開全市社區統戰工作經驗交流表彰會。經過5年的試點，社區統戰工作取得了初步成效，統一戰線在社會管理創新中的獨特作用日益凸顯。

（一）社區統戰組織網絡嵌入社會管理格局，改善了多元化的社區治理主體結構。“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會管理格局表明：黨委、政府、企事業單位、各類社會組織、人民團體、社會公眾都是社會管理的主體。但就基層社區管理而言，行政權力回撤、拓展社區自治是一個趨勢。在缺少行政權力“主導”的情況下，多元化的社會管理主體如何在社區相互配合、協同合作，形成分工合理的工作格局，建構社區治理的組織基礎是一個亟待解決的問題。而社區統戰工作形成的各區黨委分管副書記任組長，統戰部長任副組長，各街道黨工委負責人為成員的社區統戰工作領導小組。各街鎮建立的社區統戰工作領導小組，有關社區成立的統戰工作協調小組，以及社區內積極參與社區建設的統戰代表人士擔任社區統戰工作聯絡員。由此構成的以街道黨工委為核心、社區黨支部為基礎的層級社區統戰工作網絡，對于社區黨組織“總攬全局，協調各方”起到了輔助作用，填補了政府權力撤離社區后所造成的“主導權力”空缺。

（二）建立專業性通道，改善了黨委政府主導的維護群眾權益機制。社會管理，說到底是對人的管理和服務，涉及廣大人民群眾切身利益。因此，形成科學有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制，統籌協調各方面利益關系至關重要，但是，機制制度針對的大都是一般性、普遍性問題，對于一些特殊人群的特殊利益往往存在著制度失靈的問題。新時期統一戰線工作的對象有各民主黨派成員，無黨派人士，黨外知識分子，少數民族人士，宗教界人士，非公有制經濟人士，私營企業和外資企業的管理技術人才，中介組織從業人員，自由職業人員，原工商業者，起義投誠的原國民黨軍政人員及眷屬，港澳同胞，臺灣同胞、去臺灣人員留在大陸的親屬，出國和歸國留學人員，海外僑胞和歸僑僑眷等15個方面，這些人不是一般普通的黨外群眾，但仍然是人民群眾的重要組成部分，他們的利益同樣需要維護。正是因為他們不是普通的黨外群眾，因而有一些區別于普通群眾的特殊利益需要表達、協調、調處與保障。社區統戰按照統戰工作范圍、對象，分類建立統一戰線成員臺帳，實行網格化、動態化管理，從而為他們“特殊利益”的表達、協調、調處與保障建立了專門性的通道，有利于克服制度失靈與市場失靈。

（三）挖掘整合統戰資源，改善了社區公共產品、公共服務的供給體系。社區作為生活共同體需要向社區居民提供公共產品、公共服務、倡導公民參與，培育自我管理、自我教育、自我服務的能力，這些都需要社區吸納內外部資源。社區資源包括制度資源、財力資源、人力資源、文化資源、信息資源等。社區統戰從實際出發，挖掘潛力，整合資源，充分發揮了統一戰線獨特的資源優勢。如有的發揮社區民主黨派成員、黨外知識分子集中的優勢，征求他們對社區建設的意見和建議，引導他們參與社區民主管理、和諧社區建設與文明創建；有的發揮宗教界人士較多的優勢，通過走訪慰問等方式，加強聯系溝通，引導他們協助做好社區信教群眾工作，促進社區的和諧穩定等等。這些人力、財力、物力的匯集，增強了社區自我管理、自我服務的物質與精神基礎。事實上，新時期統戰工作對象就是15個方面的特殊資源，蘊含豐富，潛能巨大。

（四）搭建載體開展活動，改善了以社區為中心的社會資本結構。社區為居民提供的公共產品包括物質的和非物質的兩方面，前者是滿足居民對基礎設施建設的要求，而后者更重要，主要是創造社會資本，正如著名學者青木昌彥指出的，社區居民自治組織“最重要的意義也許不在于提供公共產品本身，而是成員所創造的獨特的社會資本，從而……形成對公共產品供應大有作用的市民規范和職業倫理”。培育社會資本的主要途徑是合作、自治、參與，以及建立更多橫向結構的居民組織。合肥市各社區根據統戰資源的特點和優勢，培育活動載體，創建了聯誼型、服務型、結對幫扶型等橫向組織載體。如分類建立的社區各界人士聯誼會，有臺胞臺屬聯誼會、非公有制經濟人士聯誼會、宗教界人士聯誼會、少數民族人士聯誼會等；有的社區發揮轄區內有黃梅戲劇院等文化事業單位相對集中的優勢，定期組織轄區單位與統戰成員中的戲曲書畫愛好者開展戲曲演藝、書畫展覽等雙向交流活動。借助于各類活動，形成和諧的鄰里關系，增加了以社區歸屬感為中心的社會資本，努力打造社區生活共同體。

二、城市社區統戰工作與創新社會管理新要求的差距

未來的城市社區統戰工作，在應然的價值層面，需要滿足社會管理創新、社區善治與強化基層黨建三位一體的要求。

（一）社會管理創新的要求。創新社會管理的主要目的是維護社會秩序、促進社會和諧、保障人民安居樂業，為黨和國家事業發展營造良好社會環境。基本任務包括協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定等方面。

（二）社區善治的要求。“Community”最早由德國社會學家騰尼斯提出，中國將其翻譯為“社區”，“社”是社群性，“區”是地域性，“社區”兼有“地域性”和“社群性”的雙重含義。“社區治理”就是在接近居民生活的多層次復合的社區內，依托政府組織、民營組織、社會組織和居民自治組織以及個人等各種網絡體系，應對社區內的公共問題，共同完成和實現社區社會事務管理和公共服務的過程。社區治理根源于市場失靈與政府失靈，社區能夠做到市場和政府做不到的事情。良好的社區治理即“善治”就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的基本要素有合法性、透明性、責任性、法治、回應、有效性與穩定。

（三）強化基層黨建的要求。要擴大基層黨組織覆蓋面，鞏固黨的執政地基；推進基層黨組織工作創新；增強黨員隊伍生機活力；建設高素質基層黨組織帶頭人隊伍；構建城鄉統籌的基層黨建新格局。

根據上述要求，城市社區統戰工作的現實還不盡如人意，表現在以下方面。

（一）城市社區統戰工作在社區黨建、社區治理中的功能定位需要進一步厘清。有人主張“目前看來，國家政權力量更為合理的介入途徑是通過社區黨組織來實現這一目標。”有人建議“以社區統戰工作為核心重構社區黨的工作”，實現從“單位黨建一社區黨建—社區統戰黨建”基層黨建工作模式的第二次轉變，不從這個高度想問題就無法真正理解社區統戰在新形勢下具有的戰略價值。可見，在“社區善治一社區黨建～y區統戰”的層次遞進鏈條中，城市社區統戰在社會管理創新（社區治理）中到底居于何種地位，學界與實際部門都還存在著分歧，需要重新認識與定位。

（二）城市社區統戰工作服務于社會管理創新的組織基礎薄弱，橫向樞紐型組織欠缺。社區的本質在自治。因此，應當更多地建立橫向結構的社區居民組織，盡可能減少縱向結構的社區組織。只有前者才可能形成社區治理主體的平等合作關系，居民在平等互利的前提下，才樂于參與社區的各種活動。而縱向的領導與被領導組織，只能產生上級政府的權威和行政命令，形成下級對上級的服從，而無法形成自愿參與基礎上的網絡聯系和互惠基礎上的信任循環。在橫向結構的社區組織體系中需要樞紐型的社區組織，顯然，社區黨組織需要且有能力擔此重任。社區統戰工作作為社區黨組織工作的重要組成部分，而且是比較特殊的部分，也有自己的工作系統與承載組織，如統戰15個方面對象，其間需要建立橫向結構的統戰組織體系，也需要有為其他統戰組織服務的樞紐型組織。從目前的實際運行情況看，基層黨組織是社區統戰工作順利開展的關鍵因素。可是現實情況卻不容樂觀，有的社區內沒有建立基層黨組織，有的社區雖然建立了組織卻形同虛設。一旦在實際工作中遇到困難需要轄區內黨組織予以支持和配合時，除了直屬于街道黨工委領導的基層黨組織之外，其他類型的黨組織往往缺乏熱情，不能夠給予實質性的支持。這說明當下的社區統戰工作主要還是行政的縱向推動，缺乏橫向的社會網絡支持。

（三）城市社區統戰工作對象復雜多變，社區統戰服務社會管理創新能力亟待提高。社區統戰工作對象也是社會管理客體，具有成分多樣性、層次差異性、關系松散性和歸屬流動性的特點。成分多樣性是指社區統戰人士來自社會各個方面，包括企事業單位的在職人員、離退休人員、下崗職工、新的社會階層成員以及少許流動市民和外來人員等；層次差異性是指在社區統戰人士中，既有各級領導干部、知識分子、社會知名人士，也有普通工人、職員和打工者，還有少部分特困和殘疾人員；關系松散性是指社區統戰工作對象及其所在的單位大多與社區沒有行政隸屬關系，也沒有經濟關系，僅僅是松散的屬地管理關系；歸屬流動性是指社區內的統戰工作對象始終處在一定程度的變化之中。對于工作人員十分有限的社區統戰隊伍來說，如何根據復雜多樣的對象特點，有針對性地開展工作，是當前社區統戰工作面臨的主要困境之一。

（四）城市社區統戰可調度資源少，社區統戰工作服務社會管理創新的物質基礎需要夯實。統一戰線工作實際上是執政黨對利益進行調整的一種方式，所以其有效性決定于統戰部門實際掌握和控制的各種社會資源。改革開放前的統戰工作之所以成效明顯是因為當時的統戰工作部門不僅掌握一定的政治資源，還間接掌握著一定的經濟資源。社會主義市場經濟條件下，統戰部門所能間接掌握的經濟資源迅速減少，社區統戰工作更是“資源匱乏”，既沒有改革開放前統戰部門所擁有的經濟資源，也沒有改革開放后上級統戰部門所擁有的政治資源，更不會挖掘和開發市場與社會的潛在資源。資源的匱乏，削弱了城市社區統戰工作的效果和影響力，成為社區統戰工作將長期面對和必須克服的困難。

三、改革創新推動城市社區統戰工作再上新臺階

我國正處于發展的關鍵期、改革的攻堅期與矛盾的凸顯期，統一戰線服務社會管理創新是歷史賦予的時代責任。然而，傳統的統戰工作模式難以應對日益復雜的新形勢，在社區復制“街道統戰”模式更是難以為繼。因此，需要轉變思想觀念，創新組織體制，整合統戰資源，轉換工作機制，建構具有中國特色的社區統戰工作模式，真正實現從傳統統戰工作向現代統戰工作，從街道統戰工作向社區統戰工作的實質f生轉移，譜寫城市社區統戰工作的新篇章。

（一）充分認識構建現代社區統戰新模式的緊迫性。傳統“街道統戰”模式的基本特點是：1，層級上，統戰工作一般只進行到最基層的鄉、鎮、街道一級，是一種上層統戰工作；2，載體上，由于傳統單位制的存在，統戰工作大多依托于單位系統，形成以單位組織為主導的基本結構；3，方法上，以隸屬關系為基礎，運用執政黨執政所擁有的強大組織資源，借助于行政權力從上向下縱向推動；4-內容上，以聯誼會、座談會、報告會等傳統手段為主，交友聯誼、建言獻策與舉薦人才；5，人員與經費上，工作人員由國家公職人員擔任，財政資金保障統戰所需要的經費。“街道統戰”模式在過去的統戰工作中曾經發揮過積極的作用，但是，隨著單位制的逐步解體與社區制的逐漸發育，傳統街道統戰模式形成的條塊分割、工作脫節等弊端日益顯露，傳統統戰工作領域、工作對象、工作方法、活動方式和運行機制已不能完全適應新型城鎮化、城市現代化發展的新要求，需要加以改革和創新。建構城市社區統戰工作新模式，就是要使社區統戰工作從過去的單一行政管理模式向開放的社會協調模式轉變，從過去的條塊分割向以塊為主、條塊結合的轉變，從過去主要依靠街道組織向更多地依靠社區各類組織的轉變，彰顯社區統戰工作模式更多的協商性而非強制性、更多的群眾性而非特殊性、更多的服務性而非行政性、更多的差異性而非同質性等新趨勢，契合追求多元、民主、結社、協商、個性、共享的時代特征。為此，在思想觀念上要破除舊的統戰思維定勢：一要強化革新意識，淡化保守觀念；二要強化社區意識，淡化單位觀念；三要強化服務意識，淡化權力觀念；四要強化主動意識，淡化等靠要觀念；五要強化大統戰意識，改變“就統戰抓統戰”的工作慣性。

（二）建立與不同社區治理結構相適應的社區統戰工作部門。社區統戰不能脫離城市社區管理體制、社區治理結構與社區基層黨組織，否則，就可能出現“兩張皮”，吃力不討好的后果。

1 社區統戰組織設置必須同城市的社區管理體制相適應。如合肥市社區管理體制的基本目標是：將社會管理創新工作與城鄉社區建設緊密結合，以居民群眾滿意和社會和諧安定為目標，在兩年時間內，以網格化建設為手段、以組織化建設為基礎、以信息化建設為支撐、以服務化建設為方向，打造“管理有序、服務完善、文明祥和”的新型和諧社區，基本實現社區居（村）民老有所養、殘有所助、孤有所撫、病有所醫、學有所教、難有所幫，為加快現代化濱湖大城市和現代產業基地建設、朝著區域性特大城市的方向邁進營造安定祥和的基層社會環境。這里的社區網格化、組織化、信息化與服務化建設就是合肥城市社區建設的基本框架，社區統戰組織設置只有在這個框架下才能找到自己的正確位置。依此類推，其他地方也應該同本地區城市社區管理體制相適應設置社區統戰組織，鼓勵基層創新。

2 社區統戰組織設置必須與不同的社區治理結構相適應。社區治理結構是指社區內各治理主體之間的相互作用模式。社區治理的動力來源有兩個，一是政府的推動，二是社區自身的力量。將政府與社區作為兩極，社區的治理結構大致可以分為三種模式：即政府主導型、社區自治型、政府與社區合作型社區治理結構。三種社區治理結構模式可以同時出現在同一城市的不同區域內，從總體上來看，政府主導型社區治理結構是當下的主要模式，在一些新建商品房小區的新型社區則偏向于自治型的社區治理結構。三種治理結構中的黨組織、社居委、業主委員會、各種社區組織、居民之間的關系結構不同，作為社區黨組織重要組成部分的社區統戰組織應與社區的治理結構相適應。

（三）建設城市社區統戰樞紐型社會組織。“樞紐型”社會組織首次面世于官方文件是在2008年9月，北京市社會工作委員會出臺了《關于加快推進社會組織改革與發展的意見》，提出了構建“樞紐型”社會組織工作體系的新思路。北京市“樞紐型”社會組織，是指由負責社會建設的有關部門認定，在對同類別、同性質、同領域社會組織的發展、服務、管理工作中，在政治上發揮橋梁紐帶作用、在業務上處于龍頭地位、在管理上承擔業務主管職能的聯合性社會組織。“樞紐型”社會組織可以大致劃分為政府主導型樞紐組織、社會自發型樞紐組織、資金紐帶型樞紐組織。從近幾年全國各地建設樞紐型社會組織的實踐看，樞紐型社會組織的主干是一大批人民團體。社區統戰組織可以利用自己的傳統優勢（當然不能完全依靠執政黨的行政權力）建構統戰樞紐型組織，由統戰樞紐型組織孵化培育與其關系比較密切的各類統戰組織，如工商聯型社會組織、少數民族型社會組織、民族宗教型社會組織、歸僑僑眷僑屬型社會組織等，進而形成社區統戰組織的橫向網絡以做到“橫向到邊”。此外，還需要整合各種資源，改進社區統戰工作服務社會管理的方式方法。

總之，只有通過觀念創新、組織創新、平臺創新、活動創新與載體創新而構建起來的社區統戰工作新模式，才能真正充分發揮城市社區統戰工作服務社會管理創新的獨特功能。