近十年我國失地農民利益問題研究述評

摘要：利益問題是失地農民問題的核心。相關研究成果的數量和質量均日漸豐富和提升。目前國內針對失地農民的困境和風險等基本利益狀況以及利益表達、補償和保障等機制方面的研究已經初步達成一定共識，但同時也需要在研究內容、視角、方法和深度上進一步加強。

關鍵詞：失地農民；利益；利益表達；利益補償；利益保障

中圖分類號：C914 文獻標識碼：A 文章編號：1008-6269（2013）04-0081-05

一、利益問題：失地農民問題的核心

一般意義上的失地農民是指伴隨我國工業化、城市化進程而出現的一種新的群體。他們在全部或大部分土地被征用后，導致自身核心利益受損，加之他們城市融合的種種困難，他們大多處于邊緣化狀態，在基本生存、社會保障等方面面臨著較大風險。近年來，失地農民的上訪率居高臨下，群體性事件頻繁發生，究其根源與利益問題密不可分。利益是社會主體以一定的社會關系為中介，使主體（自身）與客體（需要對象）之間的矛盾狀態得到克服，即需要的滿足。著名心理學家馬斯洛認為，人的需要由低到高有五個層次，分別是生理需要、安全需要、社交需要、尊重需要和自我實現需要。需要的多樣性決定了利益的多樣性。這些需要是個體生存和發展的內在動因，若得不到正常的滿足，個體就有可能認為自己的利益受到剝奪。

雖然失地農民在土地被征用后獲得了適當的經濟補償，低層次的生理需要得到了一定程度的滿足。但從可持續發展的角度來看，他們更高層次的安全、社交、尊重和自我實現等需要的滿足難以獲得充分保障，容易導致失地農民的抗爭行為，成為影響社會穩定的一個威脅因素。中國社會科學院發布的《2005年中國社會藍皮書》顯示，農民失地引發的社會矛盾已成為困擾中國社會穩定的首要問題。可以說，利益問題是失地農民問題的核心。對失地農民利益的考慮和滿足既是對這一邊緣群體人文關懷的切實體現，也是貫徹科學發展觀和構建和諧社會的客觀要求。

針對我國失地農民的研究一直是本世紀以來的熱點話題。其中，以失地農民的利益問題為出發點和落腳點的研究最早開始于2003年。筆者在中國知網以“失地農民”和“利益”為篇名字段共搜索到相關文獻202篇。綜合來看，這些研究的視角、方法和內容具有很強的針對性、現實性，但是也存在一定的局限，亟待改進。筆者嘗試在系統梳理近十年具有代表性相關文獻的基礎上，全面總結失地農民基本利益狀況及機制方面的研究成果，提出進一步研究的建議與對策，以期推動相關研究達到一個更高的理論水平。

二、失地農民利益問題的基本狀況

（一）針對利益主體——失地農民的界定和規模研究

對于失地農民的界定，研究者幾乎一致認為，失地農民是指因非農建設需要占用農民集體土地從而失去土地使用份額的農民。近幾年的研究文獻基本上不再進行概念上的澄清，而是籠統地認為失地農民就是指城市化進程中失去土地的農民。然而，事實上農民失地的原因除了被政府依法征用之外，還有自然災害、自身流轉等方面的原因。相關研究對失地農民的界定存在一定的模糊性、隨意性。

關于失地農民規模的評估具有較大爭議性。以往研究對于失地農民規模既有總體數量上的統計，也有發展趨勢上的前瞻。浙江省農業調查隊的研究結果顯示，按照《全國土地利用總體規劃綱要》的預測，2000-2030年的30年間，全國占用耕地面積將超過5450萬畝，以每征用1畝地就有1.5個失地農民計算，屆時失地農民將增加至1.1億人。林丹華等人2004年的研究估計，目前我國失地農民總數在4000-5000萬人左右，每年要新增200多萬人。

然而，無論是概念界定上的模糊性，還是規模上的眾說紛紜，失地農民作為一種數量龐大的特殊群體的事實已無可爭議。研究者都無一例外地強調了失地農民的利益主體地位，認為有必要引起政府和社會的高度重視。

（二）針對核心利益——失地農民的困境和風險研究

土地是農民的“命根子”，失去了土地，也就意味著失去了生育、經濟和資源等功能。一方面，工業化、城市化進程把失地農民推進了生存困境。另一方面，城市化的吸納性不足又造成了失地農民的發展風險。

第一，關于失地農民困境的研究。沈慶群的實證研究發現，失地農民面臨著土地征用補償標準偏低和費用少、征地后的安置措施不妥當、社會保障權益的不充分性、民主權益的不平等性等困境。袁景衡則認為，失地農民的生產和生活方式不能融人城市、經濟來源不穩定、雙重身份造成雙重人格、社會認知與自我認知障礙等困境值得關注同。在失地農民的市民化、就業等具體問題上，吳冰潔從社會空間分析視角解讀了失地農民市民化的困境主要表現為舊社會關系網絡的裂變和新社會關系網絡的重構。李瑜的調查研究認為，失地農民的就業面臨著自謀職業下的無序就業問題突出、缺乏就業扶持的孤立就業問題嚴重、質能力低下的無能就業問題凸顯等困境。

第二，關于失地農民風險的研究。失地農民的風險研究是近三年來的研究重點。李向軍的研究指出，土地制度的缺陷、征地制度不完善、招商引資政策不當等方面的制度風險是失地農民的必然，地位弱勢和能力脆弱的文化風險則彰顯了失地農民的弱勢性。周立軍認為，失地農民在向市民的轉化或等待轉化過程中，存在基本生存、教育與發展、社會交往、心理失衡等主要風險。馮曉平和江立華則以階層分化為視角，把失地農民分為經商大戶階層、經商兼農階層、半工半農階層、純農戶階層等不同類別，從生存和發展風險的分布進行了微觀層面的探討。

總體而言，在城市化進程中，失地農民的核心利益明顯受損，其所面臨的困境和風險涵蓋經濟、政治、文化、社會、心理等眾多方面，涉及到政府、市場和自身等諸方面的利益，是一個比較復雜的社會問題。顯然，基本生存和發展等核心利益的不確定性深刻反映出了失地農民的邊緣群體地位。

三、失地農民利益問題的相關機制

在如何滿足失地農民的需要，充分保障他們的利益這一核心問題上，以往研究認為關鍵是建立健全一系列具體的工作機制。學者們主要關注了失地農民的利益表達、利益補償和利益保障等三個方面。

（一）失地農民的利益表達

隨著生存和發展方面的風險暴露得越來越明顯，內心的不安全感和被剝奪感不斷強化，加之維權意識的增強，失地農民對利益訴求的表達愿望日益強烈，但是由于缺乏相應的表達渠道，導致失地農民的利益訴求呈現出方式的非理性、結果的低效性等特點，在一些地方引發了群體性沖突事件。

失地農民的利益表達愿望強烈，但卻存在諸多問題的現象得到了研究者們的證實。周艷運用奧爾森的集體行動理論分別分析了開發商、地方政府和失地農民的行動選擇，指出失地農民利益表達的困境是各個行動者利益偏好選擇和理性行動的結果。丘素珍通過實證調查研究發現，失地農民的利益表達呈現出愿望強烈、內容多樣，維權意識薄弱、渠道相對單一、方式非理性化、行為分散性、效果低效性的特點，主要原因在于利益表達主體自身的局限性、表達客體的消極應對、表達渠道的缺陷、組織平臺的缺失等。

學者們認為，構建失地農民利益表達機制，需要加強立法和機制建設，發揮媒體、第三部門等社會力量的作用，促進利益表達行動過程和結果的最優化。孫玉娟從社會沖突的視角分析了失地農民與地方政府的利益沖突與博弈，認為有必要促進失地農民利益表達意識的主體化、權利的平等化、渠道的合理化、方式的理性化和制度的法治化。

（二）失地農民的利益補償

土地被政府依法征用是工業化、城市化的必然結果，對失地農民進行必要的補償是一項國際慣例。利益補償的實質是對土地所附著的各項功能進行合理地替代，關鍵在于補償的內容、標準和方式。我國當前針對失地農民的補償和安置機制存在一定的不合理性，補償標準偏低，方式相對單一，缺乏長效機制。學者們在這一方面也做了一些研究。

失地農民補償的主要法律依據是1998年修訂執行的《中華人民共和國土地管理法》的第四十七條。該條款規定：“征用土地的，按照被征用土地原用途給予補償。征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費”。徐琴認為，按照這一法律條款對失地農民進行利益補償，已經產生了三個方面的問題：經濟補償標準大大低于土地的市場價格；征地之后無相應的就業補償機制；現有征地補償不包含社會保障，失地農民抵御生活風險的能力大幅度下降。因此，她認為合理的征地補償應當包括三方面：給予適度的經濟補償、幫助安置就業和提供基本的社會保障。劉吉榮的研究指出，我國失地農民的利益補償機制存在著制度設計不合理、法規設計不完備、補償標準不合理、測算方法不科學、分配機制不合理、操作程序不規范等主要問題，應通過進一步深化農村土地和征地制度的改革，完善農村征地法規建設，提高和完善補償標準。劉祚祥認為，建立失地農民的補償機制應該基于農地產權的利益均衡，提高我國城市發展效率，重塑國家、集體、農戶有關土地產權的合約，并在此基礎上修改現行的土地征用制度，賦予農民土地發展權。

關于補償的內容、標準和形式等利益補償的具體問題，學者們有多種爭議。一是“完全補償說”。對由于土地被征用而給失地農民帶來的現實的及可預見的一切可量化的損失全部進行補償，除貨幣安置外，還可單獨或綜合采取就業安置、土地入股、劃地安置、建立社會保障等多樣化的補償形式。二是“市場化補償說”。被征收土地的價值構成是確定對被征收土地進行補償的前提，應當通過市場化的方式來確定其土地征收價格，然后進行適當的補償。三是“功能替代說”。征地補償內容的設定應遵循功能替代原則，對失地農民進行對應的功能補償，向失地農民同時提供就業安置補償（與勞動力安置費相類似）和社會保障補償。

（三）失地農民的利益保障

政府部門追求地方經濟發展和城市化不能以犧牲農民利益為代價，必須尊重和切實保障失地農民的權益。要通過一系列的法律和制度充分保障失地農民的眼前與長遠利益，使他們無后顧之憂。關于失地農民利益保障的研究一直是近十年來的熱門話題，主要分為兩大方面。

其一，基本權益保障，包括日常生活保障、住房保障、就業保障等。由于政府、市場和自身等諸多因素的影響，失地農民的核心利益受損已是不爭的事實。杜偉從制度經濟學的角度分析了失地農民權益受損的原因在于農村集體土地產權不清晰、政府職能錯位與行政行為失偏、征地補償安置標準過低、農民自我保護能力短缺。因而，應通過健全和完善土地征用、土地收益分配、教育培訓、就業創業援助、文化關懷等一系列制度來保障失地農民的基本權益。陳彬文認為，失地農民問題是嚴重的社會問題，城市化不能僅僅是土地非農化，要通過明晰農民的土地財產權，建立健全平等的土地交易制度，建立公正的農地流轉收益分配機制。萬志昂從文化視角分析了以文化關懷失地農民民生問題的現實意義，提出構建失地農民的社會支持網絡、社區文化和文化教育培訓系統的設想。

其二，社會保障，包括最低生活保障、養老保障、醫療保障等。由于城鄉二元結構的局限，失地農民在最低生活保障、養老、醫療、失業保險等方面往往會受到制度的限制和社會的排斥。張桂蓉運用社會排斥理論分析指出，失地農民在土地被征用過程和之后受到游戲規則、就業市場、社會保障制度、社會關系等方面的排斥，因而政府有責任通過立法和制度建設使失地農民所得與其貢獻對等，享受與其身份相符的最基本的公民權益和保障。孟慶瑜在分析土地征用與失地農民社會保障內在聯系的基礎上，認為國家有必要完善土地征用的相關立法，以法律的形式系統規范土地征用的目的、程序和補償，最終達到促進土地資源合理化配置和保障失地農民合法利益的雙贏目的。

四、簡要評價及對進一步研究的建議

綜合來看，伴隨著我國城市化進程的加快，近十年關于失地農民利益問題的研究呈現“井噴”趨勢。研究成果無論是從數量上還是質量上都日漸豐富和提高，這與失地農民數量的逐漸增多及日益暴露出各種風險的基本現狀相一致。在研究方法上，以調查為主的實證性研究日趨增多，這為研究對策的可行性奠定了良好的基礎，能夠為政府的相關決策提供參考。但是，筆者認為，這些以失地農民利益問題為主題的研究還存在一定的局限。比如，重復性研究居多，創新不足，研究內容、視角、方法和深度亟待完善。因而，有必要在以下幾個方面加強研究力度，以推進失地農民利益問題研究更具有針對性和應用性。

（一）研究內容有待進一步豐富

現有研究重點關注的是失地農民的利益表達、補償和保障問題，而對利益的導向、調節、約束和矛盾疏導等問題的研究偏少甚至沒有。在涉及根本利益的問題上，幫助失地農民樹立正確的利益觀，發揮政府和非政府力量的利益調節作用，加強對各個利益主體的法律和道德約束，建立利益矛盾疏導機制的重要性同樣不容忽視。另外，由于失地農民的利益涉及到多個利益主體，必須兼顧處理好個人利益與公共利益、眼前利益與長遠利益、物質利益與非物質利益之間的關系。因而，從整體性角度進行相關的利益協調機制研究具有一定的現實意義。

（二）研究方法有待進一步加強

目前的研究大多以表層性描述分析為主，一些調查研究主要是初步探討失地農民的基本利益，未能上升到理論層次。今后的研究可以運用深入訪談的方法，加強對失地農民利益問題的質性研究，用實證的方式對失地農民利益的相關影響因素進行分析。同時，失地農民是一個世界性問題，國外的一些理論成果及實踐經驗對于我國具有一定的借鑒意義，應通過比較研究，尤其是與發達國家和地區的比較研究，推動我國失地農民的權益保障機制建設逐步與國際接軌。

（三）研究視角有待進一步擴展

研究者們分別從經濟學、社會學、政治學、法學等不同學科，運用制度經濟、社會排斥、文化、科學發展等視角闡釋失地農民的利益問題及對策，但是失地農民的利益問題牽涉到政治、經濟、文化、社會、心理等諸多因素，除了現有的學科視角之外，還應加強心理學、人類學、社會工作等角度的研究，更有必要加強理論與實踐相結合的綜合性研究。

（四）研究深度有待進一步細化

應加強對失地農民的分類研究，特別是對欠發達地區的失地農民的研究。應兼顧對失地農民微觀層面利益包括受償和安置意愿、幸福感、滿意度、認同度等內在精神利益的考量。