西部民族地區(qū)草產(chǎn)業(yè)與畜牧業(yè)同步推進模式探討

一、問題的提出

1.西部民族地區(qū)概況。西部地區(qū)包括西北、西南、內(nèi)蒙古、廣西、湖北的恩施、湖南的湘西12個省（市、區(qū)）和2個地區(qū)（稱之為大西部地區(qū)），地域遼闊，自然資源豐富。總?cè)丝?.55億，低收入的縣和貧團人口占全國的81%和77%，全國78名的少數(shù)民族人口和87%少數(shù)民族自治州（盟）、自治縣（旗）分布在西部地區(qū)。中國55個少數(shù)民族其中有50個分布在西部地區(qū)，西部少數(shù)民族人口占中國少數(shù)民族人口的75%。

2.問題的提出。從西部民族地區(qū)的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，是以畜牧業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，而畜牧業(yè)又是以草地畜牧業(yè)為主，舍飼養(yǎng)殖的比重比較低。從近年來農(nóng)牧區(qū)的發(fā)展態(tài)勢來看，牲畜養(yǎng)殖數(shù)量在不斷擴大，而對應(yīng)的草產(chǎn)業(yè)發(fā)展卻比較滯后。根據(jù)統(tǒng)計，到2011年底全國大牲畜存欄數(shù)為11966.2萬頭，羊存欄數(shù)28235.8萬只，其中，西部地區(qū)分別占58.21%、62%。不僅如此，在全國31個省市區(qū)中，大牲畜養(yǎng)殖最多的是四川省，達到1093.3頭，占全國的9.13%，養(yǎng)羊最多的是內(nèi)蒙古，達到5276只，占全國的18.68%。

3.形成原因。從客觀條件來看，草產(chǎn)業(yè)的短邊現(xiàn)象的發(fā)生，既與戰(zhàn)略定位有關(guān)，也與政策導(dǎo)向有關(guān)。特別重要的是2000年國家實施退耕還林還草政策以來，畜牧業(yè)與草產(chǎn)業(yè)發(fā)展的非均衡狀態(tài)更加嚴重。主要原因是由于國家的退耕補貼政策實際上是向林業(yè)傾斜的，而不是向草業(yè)傾斜的。又由于有關(guān)方面對還林工作的監(jiān)督松懈，從而實際上導(dǎo)致林業(yè)也沒有發(fā)展起來。

4.研究目的。從我國畜牧業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實結(jié)構(gòu)來看，西部民族地區(qū)占有很大的比重。如果能夠科學(xué)地調(diào)整退耕還林還草的比例、增加對草產(chǎn)業(yè)的政策支持力度、在戰(zhàn)略決策上向草測驗傾向，我國西部少數(shù)民族地區(qū)的養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)將會出現(xiàn)跨越式增長。

二、發(fā)達國家畜牧業(yè)與草產(chǎn)業(yè)同步發(fā)展的經(jīng)驗

20世紀70年代以來，國際上畜牧業(yè)發(fā)展的基本趨勢不僅是公司化、市場化，而且更重要的是發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，即由游牧向舍飼養(yǎng)殖、工廠化生產(chǎn)徹底轉(zhuǎn)型。而且大規(guī)模的畜牧業(yè)舍飼養(yǎng)殖必然需要大規(guī)模的草產(chǎn)業(yè)來支撐，這就形成了當(dāng)前西方國家畜牧業(yè)發(fā)展的新模式：草產(chǎn)業(yè)與畜牧業(yè)同步發(fā)展模式。目前，在草地畜牧業(yè)發(fā)達的美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭等國家，已經(jīng)建立起了科學(xué)的草地畜牧業(yè)可持續(xù)管理模式。他們的基本經(jīng)驗如下：

1.在生態(tài)保護的基礎(chǔ)上，發(fā)展草地畜牧業(yè)。草地資源具有經(jīng)濟價值和生態(tài)價值二元屬性。凡是畜牧業(yè)比較發(fā)達的國家都是在生態(tài)保護的前提下，發(fā)展草地畜牧業(yè)，協(xié)調(diào)草地資源的生態(tài)效益和經(jīng)濟效益。美國、澳大利亞、新西蘭等，在保護天然草地并開發(fā)人工草地方面實行了非常嚴格的保護制度并科學(xué)地界定了區(qū)劃范圍。新西蘭建立起高效優(yōu)質(zhì)的以白三葉與黑麥草為主體的混播草地，這不僅改善了草地的土壤生態(tài)條件，增進了土壤肥力，提高了草地供氮營養(yǎng)能力，而且大大提高了牧草的品質(zhì)與產(chǎn)量，最終使畜產(chǎn)品的產(chǎn)量和品質(zhì)大幅度提高。

2.注重開發(fā)附加值高的畜產(chǎn)品，增加畜牧業(yè)利潤。國外發(fā)達國家重視畜產(chǎn)品深加工，提高草地畜牧業(yè)的附加值和利潤。如新西蘭畜產(chǎn)品以追求綠色環(huán)保、衛(wèi)生安全、營養(yǎng)健康為顯著特征。美國目前的干草收獲面積為2446萬公頃，各類牧草總產(chǎn)量達到1.48億噸，紫花苜蓿和其他牧草干草總產(chǎn)量分別為7094.4和7701.1萬噸，一級品苜蓿干草占到苜蓿干草產(chǎn)品的70%以上，粗蛋白含量18%以上，出口苜蓿草產(chǎn)品總值達1.64億美元。而我國畜產(chǎn)品品種單一，產(chǎn)品不分級，包裝粗糙，無法適應(yīng)激烈的市場競爭。

3.科技服務(wù)促進草地畜牧業(yè)的發(fā)展。國外發(fā)達國家，重視科技新成果轉(zhuǎn)化。協(xié)會組織發(fā)揮了重要作用，它架起科學(xué)家與牧場經(jīng)營者之間的橋梁，加速了新科技的產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用。這些先進技術(shù)主要體現(xiàn)在草地病蟲害防治、新品種培育、畜產(chǎn)品加工工藝與草地畜牧機械的研發(fā)等方面。在新西蘭，牧場主對牧草產(chǎn)量2周測1次，以便能更精確地監(jiān)測牧草產(chǎn)量，真正實現(xiàn)以草定畜的目標(biāo)。近三十年來，隨著產(chǎn)業(yè)科技含量的不斷提高，牧場及其從業(yè)人員的數(shù)量都明顯下降：但每個牧場的規(guī)模、單位產(chǎn)量與質(zhì)量卻不斷增長。

4.政府管理小型措施。高度重視草地畜牧業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，許多國家的政府出臺了相關(guān)的法律、法規(guī)和政策，以鼓勵和支持草地畜牧業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。法國政府依據(jù)其所擁有的草地面積和該地區(qū)畜產(chǎn)品供給需求，確定其產(chǎn)量。如果超額生產(chǎn)，就要受到處罰，即減少甚至取消其享受的政府補貼；澳大利亞在推行可持續(xù)放牧戰(zhàn)略時，政府通過減稅以及經(jīng)濟補貼來激勵農(nóng)場主執(zhí)行這項戰(zhàn)略。由于受政策的約束與激勵，這些國家的草地畜牧業(yè)在發(fā)展的同時，草地資源得以很好的利用和保護。

三、西部民族地區(qū)退耕還林草規(guī)模和政策跟進

從建國以來我國農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)布局來看，草食畜牧業(yè)主要分布在西部少數(shù)民族地區(qū)，特別是五大自治區(qū)，草食畜牧業(yè)的品種主要以羊、牛和少部分馬匹為主。2000年以來，隨著國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，尤其是退耕還林還草政策的落實，西部少數(shù)民族地區(qū)又一次成為畜牧業(yè)的集中分布區(qū)。根據(jù)統(tǒng)計，從1999-2010年，全國累計實施退耕還林任務(wù)4.15億畝，其中退耕地造林1.39億畝，荒山荒地造林和封山育林2.76億畝。工程范圍涉及25個省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團的2279個縣、3200萬農(nóng)戶、1.24億農(nóng)民。根據(jù)現(xiàn)有退耕還林政策標(biāo)準和已完成任務(wù)測算，退耕還林中央總投入將達4300多億元，其中到2010年底中央已投入2332億元，2010-2021年中央還將繼續(xù)投入2000多億元，用于支持退耕還林還草工程的建設(shè)。

但是，從退耕后的產(chǎn)業(yè)選擇和發(fā)展方向看，多數(shù)地區(qū)選擇了還林而不是還草，這主要是因為國家的補貼政策中對于還林的補貼大大多于還草。而實際上相對多的地方實際上不具備還林的條件。寧夏截至目前，全區(qū)共完成退耕還林計劃任務(wù)兒89萬畝，其中退耕地造林471萬畝，荒山荒地造林668萬畝，封山育林50萬畝。國家累計兌現(xiàn)退耕還林補助資金40.61億元，其中種苗造林補助費5.94億元，糧食補助資金30.29億萬元，現(xiàn)金補助4.33億元。青海省截至2010年底，已退耕造林種草290萬畝，周邊荒山造林種草582萬畝，封山育林95萬畝，總計967萬畝。累計向退耕還林戶發(fā)放糧食補助資金28.26億元、生活補助資金3.99億元。新疆共完成退耕還林1224.2萬畝。全疆林果面積由1999年的351萬畝增加到現(xiàn)在的1207萬畝。在牧區(qū)新建1000萬畝人工草料基地。云南省共完成退耕還林面積1451.4萬畝，其中退耕地還林533.1萬畝，荒山造林918.3萬畝。

為了保障退耕還林還草工程的順利推進，國家采取了一系列財政補貼政策；一是國家無償向退耕戶提供糧食、現(xiàn)金補助。截至目前中央財政已累計投入資金2332多億元，工程區(qū)1.24億農(nóng)民人均獲得中央財政補助約2000元，約占退耕農(nóng)民人均年純收入的10%，西部民族地區(qū)個別縣達到45%以上。二是實行有區(qū)域差別的補貼政策。長江流域及南方地區(qū)，每畝退耕地每年補助糧食（原糧）150公斤；黃河流域及北方地區(qū)，每畝退耕地每年補助糧食（原糧）100公斤。每畝退耕地每年補助現(xiàn)金20元。三是實行有產(chǎn)業(yè)類別的補貼政策。糧食和現(xiàn)金補助年限，還草補助按2年計算；還經(jīng)濟林補助按5年計算；還生態(tài)林補助暫按8年計算。退耕還林、宜林荒山荒地造林的種苗和造林補助款按每畝50元標(biāo)準，由國家提供。四是在后續(xù)的政策調(diào)整中，仍然堅持分類區(qū)別的原則，規(guī)定延長周期后的補貼標(biāo)準是：還生態(tài)林再補8年、還經(jīng)濟林再補5年、還草再補2年。

很明顯，在國家的退耕還林還草政策體系中，草業(yè)政策扶持方面的問題最多，使草產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨著諸多深層次矛盾：一是政策規(guī)定與政策執(zhí)行有偏重，執(zhí)行扶持林業(yè)的政策力度明顯要大于扶持草業(yè)的力度，這是因為林業(yè)的效果比較快，管護成本比較低；二是政策目標(biāo)與現(xiàn)實發(fā)展有矛盾，許多地方經(jīng)過退耕還林還草，山綠起來了，可草業(yè)卻沒有強起來。三是政府目標(biāo)與農(nóng)戶目標(biāo)有偏差，政府目標(biāo)是通過退耕還林業(yè)、和草業(yè)、還生態(tài)、還循環(huán)，而多數(shù)農(nóng)戶實際上是為了單純的現(xiàn)金補貼，使部分農(nóng)民滋生了“給錢退耕，不給錢復(fù)耕”的心理。四是草業(yè)可持續(xù)發(fā)展和金融支持之間有不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，草業(yè)企業(yè)或轉(zhuǎn)產(chǎn)或倒閉，銀行信貸資金難以得到保全，更談不上增值，銀行談“草”變色，信貸資金難以進入，從而也使得草業(yè)發(fā)展更加困難。

四、當(dāng)前我國草食畜牧業(yè)發(fā)展中的錯位現(xiàn)象

1.草產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模比較小。根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，目前全國的草產(chǎn)品加工企業(yè)有300余家，其中年加工5萬噸以上的有33家，總設(shè)計生產(chǎn)能力為500多萬噸，而實際生產(chǎn)加工量只有180多萬噸，占設(shè)計生產(chǎn)能力的36%。我國目前的累計人工種草面積約有1000萬公頃，其中耕地種草面積占35%，產(chǎn)干草約為6000萬噸，不及國內(nèi)舍飼養(yǎng)殖和冬季添飼正常需求量的1/5。商品草產(chǎn)業(yè)規(guī)模很小，我國年產(chǎn)牧草總量只有6000萬噸，但商品草僅280萬噸，且80%為3級以下。這就嚴重影響區(qū)域之間、季節(jié)之間的商品草的市場調(diào)劑能力。

2.草產(chǎn)業(yè)的國際競爭力很弱。我國的草產(chǎn)品品種主要是紫花苜蓿和羊草，其中紫花苜蓿占90%以上。在草產(chǎn)品結(jié)構(gòu)中，77%為草捆，2%為草塊，8%為草顆粒，7%為草粉，6%為其他草產(chǎn)品，80%以上的苜蓿草產(chǎn)品粗蛋白含量14-16‰在國際草產(chǎn)品市場上，美國是最大的草產(chǎn)品出口國，日本是最大的草產(chǎn)品進口國。2008年我國草產(chǎn)品出口18.05萬噸，只占世界貿(mào)易量的2.9%；進口量1.98萬噸，占世界貿(mào)易量的0.37%。2009年我國進口苜蓿干草7.66萬噸，同比增加290.9%；出口苜蓿干草1.11萬噸，同比減少58.7%。

3.草產(chǎn)業(yè)對畜牧業(yè)的支撐能力低。以甘肅省為例，甘肅省的畜牧業(yè)主要集中在臨夏州和甘南州兩的民族自治州。相對于畜牧業(yè)的發(fā)展水平而言，甘肅的草產(chǎn)業(yè)發(fā)展雖然有進展，但是總體水平比較低。一是人工種草面積逐年增加。2010年全省人工種草面積達到2212萬畝，紫花苜蓿面積達到915萬畝。二是牧草種子生產(chǎn)規(guī)模有擴大，全省建成種子基地面積23.5萬畝，年產(chǎn)各類優(yōu)質(zhì)牧草種子1.8萬噸，不僅保證了甘肅省種草的需要，而且每年向省外市場提供各類種子近6000噸。三是草產(chǎn)品加工業(yè)形成規(guī)模，全省建成草產(chǎn)品加工企業(yè)58家，年加工能力達到萬噸以上的有30余家。全省草產(chǎn)品加工能力160萬噸，而實際生產(chǎn)的草產(chǎn)品只有98萬噸，且以草塊、草捆、草顆粒、草粉為主。與牧草生產(chǎn)發(fā)展態(tài)勢相比，甘肅草產(chǎn)品加工處于相對滯后的狀態(tài)，大量牧草仍以養(yǎng)畜轉(zhuǎn)化為主，草產(chǎn)品的商品量還比較小。

4.草產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的實際困難。主要有：一是對草產(chǎn)業(yè)的政策扶持力度不大。國家對草業(yè)的政策扶持明顯不如對農(nóng)業(yè)和林業(yè)的扶持，種草農(nóng)戶沒有享受到與種糧農(nóng)戶同等的政策待遇，草產(chǎn)品加工企業(yè)經(jīng)常面臨原料不足的困擾。二是組織管理體系不健全。甘肅草產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，尚未形成一套完整的行業(yè)指導(dǎo)管理體系、技術(shù)服務(wù)體系和產(chǎn)品質(zhì)量檢測體系，總體布局和產(chǎn)品生產(chǎn)缺乏指導(dǎo)。三是市場運營機制尚未形成。草產(chǎn)業(yè)仍處在規(guī)模小、生產(chǎn)技術(shù)落后、加工處級產(chǎn)品、銷售依靠外省客商上門采購的狀態(tài)。四是草產(chǎn)業(yè)開發(fā)層次較低。種草面積年均增加不多，集中連片規(guī)模種植面積較小，大部分為農(nóng)戶分散自種自用。五是技術(shù)服務(wù)體系不健全，存在技術(shù)指導(dǎo)與生產(chǎn)經(jīng)營脫節(jié)的問題。

五、草產(chǎn)業(yè)和畜牧業(yè)同步推進的影響因素

1.同步推進有利于開發(fā)草產(chǎn)業(yè)的多維功能。主張大力發(fā)展草產(chǎn)業(yè)和對其實施力度比較大的政策扶持，不僅僅是因為畜牧業(yè)對草飼料的需求旺盛，還應(yīng)該看來到同步推進戰(zhàn)略的生態(tài)環(huán)境功能。國家之所以作出退耕補貼決策，其中很重要的一條就是要加強對西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護和建設(shè)。實踐證明，草地對防止水土流失，減少地面徑流具有顯著作用。例如內(nèi)蒙古的鄂爾多斯草原，2000年以來通過人工種草、改良草地、圍欄封育、政策補貼等，使草地植被覆蓋度由36%增至60%，沙漠化面積占土地面積的比例由61%減至35%。

2.西部大多數(shù)民族地區(qū)的地理和氣候條件比較適宜發(fā)展草產(chǎn)業(yè)。在西部特別是在西北的黃河上中游地區(qū)，年降水量小于400毫米的青海、甘肅、陜北、寧夏、內(nèi)蒙古西部等地，基本上屬于干旱和半干旱區(qū)域，其地帶性植被為溫帶干旱草原化荒漠，土壤中有鈣層或石膏層，沒有灌溉條件種不活樹，建植適合當(dāng)?shù)馗珊淡h(huán)境的多年生灌草與草地植被，成為干旱與半干旱區(qū)增加植被覆蓋率的唯一途徑。也就是說占長江、黃河中上游流域面積60%的地帶性天然草地分布區(qū)，不適宜種樹，只能依靠保護、改良天然草地，種植人工草地，提高草地植被覆蓋度來防止水土流失，防止草地沙化。

3.大力發(fā)展草產(chǎn)業(yè)可以為民族地區(qū)帶來比較實在的經(jīng)濟效益。要政策扶持大面積退耕還草，不僅可以為牲畜提供了豐富的飼草，減少了天然草場壓力，有助于整個地表植被的恢復(fù)，而且能夠帶來巨大的經(jīng)濟效和社會效益。比如，如果將退耕面積的50%用于種草，可建成數(shù)億畝優(yōu)質(zhì)人工草地，按每畝產(chǎn)干草260公斤計，年增產(chǎn)優(yōu)質(zhì)干草數(shù)千萬噸，產(chǎn)值可上百億元。同時，隨著草產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和經(jīng)營草產(chǎn)業(yè)的實體經(jīng)濟的成長，又可以為民族地區(qū)的城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)創(chuàng)造比較大的空間和崗位，為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和促進牧民市民化提供條件。

4.決策草產(chǎn)業(yè)與莫須有同步發(fā)展戰(zhàn)略的思路。一是牧區(qū)的草原必須得到恢復(fù)和保護，嚴禁新的過渡開墾，已開墾的草地必須退耕還草；二是半農(nóng)半牧地區(qū)要實施牧糧輪作制。這樣不僅能有效地保護生態(tài)環(huán)境，還能改變土壤成分，增加土地的肥力，從而解決當(dāng)?shù)仫暡莶蛔愕膯栴}；干旱、高寒、高海拔的地區(qū)，年降雨量在400毫米以下的地區(qū)，還林較困難，應(yīng)該以還草為主；三是適合退耕還林的地區(qū)，特別是15度以下的坡耕地，也應(yīng)發(fā)揮種草優(yōu)勢，以治理表土流失；四是加強草籽基地建設(shè)。在甘肅的河西走廊、內(nèi)蒙古的河套地區(qū)，銀川平原、新疆灌區(qū)等部分地區(qū)部署建設(shè)大型草籽基地。

5.同步發(fā)展模式的可選方式。依據(jù)西部民族地區(qū)的草場資源、人工種植飼草的方式和養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展需要等考慮，今后可選擇的同步發(fā)展模式有：一是輪牧型同步發(fā)展模式。繼續(xù)擴大民族地區(qū)牧區(qū)輪牧的面積，加大補貼投入，改善草原草產(chǎn)業(yè)與高原畜牧業(yè)同步發(fā)展的基本條件；二是退耕還草同步發(fā)展模式。提高退耕還草在整個退耕戰(zhàn)略中的比重，提高還草的的政策補貼額度：三是廢地利用同步發(fā)展模式。以改造“三荒地”為主，發(fā)展高效飼草種植業(yè)；四是集中連片建設(shè)同步發(fā)展模式。在重點畜牧業(yè)規(guī)劃區(qū)，將基本農(nóng)田直接建設(shè)成“基本草田”，草田種植可以享受與種植糧食同等的政策待遇；五是“草林養(yǎng)三位一體”同步發(fā)展模式。在條件許可的果林發(fā)展區(qū)推廣“草林養(yǎng)三位一體”發(fā)展方式，形成林果草和諧同步發(fā)展機制。

六、草產(chǎn)業(yè)與畜牧業(yè)同步發(fā)展的實現(xiàn)對策

1.畜牧業(yè)與草產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略必須融合思考。要從戰(zhàn)略高度重新認識甘肅草產(chǎn)業(yè)的地位，草產(chǎn)業(yè)是決定畜牧業(yè)發(fā)展的根本因素。要改變長期以來畜牧業(yè)與草產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展戰(zhàn)略、政策扶持等分開進行的傳統(tǒng)做法，將草產(chǎn)業(yè)與畜牧業(yè)的發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略、政策等融合起來考慮，而且要確定草產(chǎn)業(yè)的核心地位，草產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r如何直接影響和決定了畜牧業(yè)的發(fā)展水平。在農(nóng)業(yè)的發(fā)展中要堅持“以水定糧”的原則，在畜牧業(yè)發(fā)展中也要堅持“以草定畜”產(chǎn)業(yè)事關(guān)國家糧食安全和生態(tài)安全。各級黨委和政府要進一步明確草產(chǎn)業(yè)在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展中的重要地位。

2.盡快出臺中長期草產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。關(guān)于草產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，目前主要是地方性和部門性的，而且多數(shù)是年度的發(fā)展規(guī)劃。從長遠發(fā)展目標(biāo)來看，今后的草產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃必須堅持以中長期規(guī)劃為主、以年度規(guī)劃為補充的原則。應(yīng)及早制定各地的2012-2020草產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，明確發(fā)展目標(biāo)，以改變目前生產(chǎn)布局不合理和投入分散的局面。草產(chǎn)業(yè)的總體布局可以根據(jù)不同地區(qū)的條件分別確定草產(chǎn)業(yè)的分類功能區(qū)，比如可以將草產(chǎn)業(yè)功能區(qū)劃為外向型、商業(yè)型、自備型、種子型等四種基本功能區(qū)，并在區(qū)域上進行細化布局。

3.草產(chǎn)業(yè)發(fā)展要享受與糧食同等的政策待遇。如果按照力度大小來衡量，目前我國農(nóng)業(yè)的政策扶持力度實際上可以近似地排成糧食、林業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、草產(chǎn)業(yè)四個層次，其中，但草產(chǎn)業(yè)的扶持力度明顯要比較其他農(nóng)業(yè)項目有低許多。要加大對草產(chǎn)業(yè)的政策扶持力度：一是政府要像支持糧食生產(chǎn)一樣扶持草產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目安排等方面給予傾斜。二是參照農(nóng)機具購置補貼政策，對牧草種植、收獲、運輸機械，草產(chǎn)品加工企業(yè)購置的牧草加工、貯藏設(shè)備給予適當(dāng)補貼；三是對草產(chǎn)品加工企業(yè)在稅收、信貸、融資等方面給予支持。四是將草產(chǎn)品運輸納入大宗農(nóng)產(chǎn)品流通范圍，可以享受“綠色通道”的優(yōu)惠政策。五是對草產(chǎn)品加工企業(yè)在基本建設(shè)工程和自有基地開發(fā)方面，享受國土資源開發(fā)的優(yōu)惠政策。

4.建立和完善草產(chǎn)業(yè)發(fā)展的組織管理體系。農(nóng)村經(jīng)濟合作組織建設(shè)的有關(guān)政策和措施應(yīng)該向草產(chǎn)業(yè)傾向，盡快縮小草產(chǎn)業(yè)在這方面的發(fā)展缺口。一是建立省（自治區(qū)）、市（地盟）、縣（區(qū)）草產(chǎn)業(yè)協(xié)會及農(nóng)民草產(chǎn)業(yè)合作社，對全省草產(chǎn)業(yè)從生產(chǎn)、加工、服務(wù)、市場、價格各環(huán)節(jié)進行行業(yè)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)管理。二是制定原料生產(chǎn)和草產(chǎn)品加工的行業(yè)管理規(guī)程。三是開展草產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)研究，解決生產(chǎn)、加工中的技術(shù)難題。四是加強原料和產(chǎn)品質(zhì)量檢驗，制定草產(chǎn)品質(zhì)量分級標(biāo)準，組織草產(chǎn)品質(zhì)量認證。五是根據(jù)國際國內(nèi)市場行情，制定原料和產(chǎn)品指導(dǎo)價格。六是實施草產(chǎn)品名牌戰(zhàn)略，發(fā)揮產(chǎn)品的名牌效應(yīng)，幫助企業(yè)開拓銷售市場。

5.草產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟實體培育應(yīng)該成為轉(zhuǎn)型跨越戰(zhàn)略的一個重點。近年來西部民族地區(qū)的農(nóng)牧業(yè)發(fā)展實踐表明，從一般的發(fā)展規(guī)律上看，不論我們選擇什么樣的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，不論采取什么樣的戰(zhàn)略和政策，最終的發(fā)展進程都需要經(jīng)濟實體來落實，也就是企業(yè)化問題。因此，要重點扶持一批草食畜牧業(yè)的龍頭企業(yè)。按照“扶優(yōu)、扶強、扶大”的原則，集中力量加快培育一批輻射面廣、帶動力強的龍頭企業(yè)和規(guī)模戶，形成結(jié)構(gòu)合理、功能齊全、布局科學(xué)、競爭力強的產(chǎn)業(yè)龍頭。要加快科技推廣應(yīng)用，提高科技含量，努力解決草畜產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的技術(shù)“瓶頸”。要將草制種業(yè)列為制種業(yè)的一個新興項目，甚至可以考慮將大型草加工和貿(mào)易企業(yè)納入上市企業(yè)的視野。

七、政策建議

根據(jù)對前述政策方面存在問題的分析，我們認為，創(chuàng)新退耕還林（草）扶持政策體系的關(guān)鍵在于改變政策結(jié)構(gòu)和提高政策的含金量。具體建議有：一是建議適當(dāng)提高退耕還林政策補助標(biāo)準。爭取將糧食補助資金提高到黃河流域每畝每年不低于220元，長江流域每畝每年不低于330元。二是建議根據(jù)不同的地域區(qū)別安排種苗補助費用，將西南地區(qū)的種苗造林補助標(biāo)準提高到400元/畝，將西北干旱地區(qū)的種苗造林補助標(biāo)準提高到500元/畝，種草補助標(biāo)準提高到300/畝。之所以對西北地區(qū)的補貼要高，是因為西北地區(qū)的條件更差。三是建議實行比較統(tǒng)一的林業(yè)和草業(yè)補助年限，這樣比較有利于提高政策的穩(wěn)定性和有效性，建議林業(yè)補助年限調(diào)整為到2020年，草業(yè)年限到2015年。四是建議適當(dāng)安排退耕還林（草）的工程管理經(jīng)費，按照每畝每年10元的標(biāo)準安排工程管理經(jīng)費，增加退耕農(nóng)戶對林產(chǎn)品的處置權(quán)。五是建議從國家的退耕還林資金中切出一塊建立后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金和科學(xué)研究基金。六是建議在國家的政策規(guī)定中補充相關(guān)的其他經(jīng)濟政策規(guī)定，作為輔助政策，主要是包括與退耕還林（草）有關(guān)的小額貸款、貸款貼息、稅收減免、技術(shù)支持、生態(tài)移民、草業(yè)公司等，同時在現(xiàn)有的林業(yè)和草業(yè)技術(shù)研發(fā)方面給予投資支持，盡快建立生態(tài)補償政策和機制。七是建議對退耕區(qū)域的農(nóng)戶口糧田建設(shè)補貼政策進行調(diào)整，西南和西北實行統(tǒng)一的補貼標(biāo)準，標(biāo)準都調(diào)整為800元/畝。八是建議政策扶持向特殊區(qū)域、弱勢產(chǎn)業(yè)傾向，對貧困連片地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、深山區(qū)、干旱區(qū)、草業(yè)重點培育區(qū)等，實行力度更大的扶持。

（作者系中共甘肅省委黨校教授）