高速公路突發事件應急決策探討

隨著社會經濟的不斷發展和人們生活水平的不斷提高，私家車數量增多與節假日高速路上交通安全事故也越來越受到社會大眾的關注，這些突發事故對人們和相關部門管理者來說都是極大的考驗，已經持續成為大眾關注的焦點，一旦處理不當或不及時就會造成巨大的人身和財產損失。因此，要建立健全高速公路突發事件應急預案，形成統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急機制，提高保障人們安全和處置突發事件的能力。

一、相關概念

突發事件。根據2007年11月1日施行的《中華人民共和國突發事件應對法》第三條規定：“本法所稱的突發事件，是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會災害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害，事故災害，公共衛生事件和社會安全事件”。“高速公路突發事件”是指包括自然災害，交通事故、治安刑事案件，恐怖事件、群體性事件，公共衛生事件等影響高速公路網正常運行的事件。本文所指的是，由于重大節日、特殊時段形成的交通特別擁堵，尤其在擁堵情況下導致高速公路交通事件，造成嚴重的人員傷亡。這種情形也是屬于高速公路突發事件之一。

應急決策能力。黨的十六屆四中全會《決定》提出，加強黨的執政能力建設，要“建立健全社會預警體系，形成統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急機制，提高保障公共安全和處置突發事件的能力。”落實這一要求最關鍵的一點，就是要提高各級黨組織和領導干部應對突發事件作出決斷的能力，即應急決策能力。各級領導干部必須居安思危，增強憂患意識，運用科學的手段，積極應對各種突發事件，努力提高應急決策水平，以避免和減少危害，達到維護政府良好形象的目的。

二、案例回顧及分析

2012年8月3日，國務院通過了《重大節假日免收小型客車通行費實施方案>。方案規定：7座以下（含7座）載客車輛，包括允許在普通收費公路行駛的摩托車，在春節、清明節、勞動節、國慶節四個國家法定節假日中，通過收費公路時應免費通行。免費時段從節假日第一天00：00開始，節假日最后一天24：00結束（普通公路以車輛通過收費站收費車道的時間為準，高速公路以車輛駛離出口收費車道的時間為準）。

2012年10月1日，全國迎來了第一個高速免費通行假期。然而，“高速免費”似乎并沒有給出游的人們增加多少幸福感。相反，高速路迎來了史無前例的大流量，造成了大面積的長時間的擁堵。與此同時，高速路上各種突發事件頻頻發生。有數字顯示，9月30日至10月7日，全國共發生道路交通事故涉及人員傷亡的道路交通事故68422起，造成794人死亡、2473人受傷。

長假期間，在免費政策的激勵效應下，車輛都擠上了高速，難免會造成擁堵無序、高速路效率降低等問題。高速公路上追尾、刮擦等小事故接連不斷。事故一發生，應急車道立即被后車堵死。為處理事故，路政清障工作人員與高速交警不得不從另一側進入現場，有時還要逆行。由于高速應急車道被堵，一起本來可以快速解決的事故可能需要數小時，尤其是出現人員受傷的重大事故時，被堵住的可能就是“生命通道”。

在9月30日，發生了高速路上的擁堵之后，媒體開始熱議造成擁堵的原因。有人將之歸結于免費之后依然發卡、收卡的政策，也有人認為事故多發是最直接的因素，還有人歸結為人們不良的駕駛習慣。根據調查研究表明，車流密度很大的時候，發生事故的概率是要高很多，每一次黃金周出行的需求爆發的時候，它的事故發生率比平常是要高很多倍。節假日公路的交通流量本來就大，如果平時收費而此時免費，必然使公路不堪重負，甚至使交通癱瘓。在很多擁堵路段上，汽車把應急車道塞了個水泄不通，一旦發生交通事故，救援車輛很難及時趕到現場，這勢必增加事故傷亡隱患。

不管是什么原因造成這個國慶嚴重的高速公路突發事件，也不應該過多地去追求是否應該實行這個免費政策，我們只能說既然免費政策已經實行了，那就應該繼續堅持免費政策，應該要向前進。我們現在能做的就是針對免費政策造成的這些負面影響，盡量想辦法去完善這個免費政策的一些具體方案，獲得更多更好的正面社會效應。

三、提升高速公路突發事件應急決策能力

（一）察覺和界定高速公路突發交通事件

高速公路交通事件是指由車輛、環境以及人為因素造成的，對高速公路正常運營產生巨大影響，并對生命財產和社會生活造成災難性后果的事件。如果缺乏對此突發事件的敏銳性，就不能適時地做出決策反應，更不要說采取什么應對措施了。事實證明，絕大多數的交通事故是可以預防的，通過采取各種有效的預防措施，及時、準確地預警，能夠擴展極其寶貴的事故情況判斷和決策時間，有助于減少交通事故發生的可能性，能夠降低交通事故發生的危害程度。政府應該設置或利用多種信源與信息渠道進行預警，以提高預警的可靠性和準確性；應該從發生的概率和危害程度等方面進行多級別的預警，為領導者和群眾采取對策提供盡量多的信息量，以提高應對措施的針對性、有效性，降低盲目性，減少此類事件發生的概率和人員傷亡。

每年，全國各地高速公路上各種大小交通事件不計其數。在這個中秋國慶長假期間，又逢首次實行重大節假日免收小型客車通行費，我們也許無法做到零事故，但我們能做的就是盡量減少此類事件的發生，減少高速公路突發交通事件造成的人員傷亡，保證人人安全出行。

（二）更新固化的高速公路突發事件應急決策理念

為了治理應急決策脆弱性，應從傳統應急管理向現代應急管理轉變。其中，更新應急決策的理念是關鍵。要應對高速公路上的突發事件，“制度完善與機制再造無疑是非常重要的，但完美的制度設計、順暢的制度運作以及及時的制度自適應都源于深層次的理念創新與塑造”。只有具備了與時俱進的應急管理理念，才能實現應急管理科學性與突發事件爆發規律性的精確匹配，實現對突發事件的有效管理。

同時，針對高速公路上的突發事件，要以民為先，把維護廣大公眾的身體健康和生命安全放在第一位，必須以確保發生交通事故的人員的安全為基本前提。交警應該要迅速趕到事故現場，維護現場秩序，加強道口管理，引導車輛通行，配合醫護人員及時搶救傷亡人員，清理現場，恢復道路交通，保證他人正常通行。

針對國慶期間的高速路上嚴重擁堵現象，高速交警制定了相應的一系列措施：交警將視情況進行分流、限流，擁堵路段可實施繞行措施；錢江二橋也是一大擁堵點，杭州高速交警支招繞行方案；發生小事故，盡快撤離現場，多條高速都設有事故快速處理點等，從而能夠有效地應對高速公路的突發事件發生。

（三）提高應急決策主體的素質、優化應急預案的動態性和靈活性

在危急的情景下，深度的不確定性使得突發事件事態的發展處于重要關頭，“即時決策效能成為一個關鍵性，甚至是決定性的力量，這就要求決策者具有較高的素質和非凡的決策能力”。然而現實情況是，應急決策中尤其欠缺人力資源、特別是高水平的決策者。因此提升決策主體的素質實屬治理應急決策脆弱性的當務之急。此外，“預案可以使應急決策者有案可據，起到減緩心理壓力、縮短決策時間的作用。同時，應急預案也可以保障應急決策的制度化和規范化”。但是面臨特殊時期的高速路上的突發事件時，應急預案的用處很少，有時反而會阻礙有效的應急管理。因此，“在應急情況下，需要根據實際態勢，在應急預案指導下，動態生成應急處置方案”，增強應急預案的動態性、針對性和靈活性。

面對高速公路突發事件，2012年10月1日，高速交警發出特別呼吁：切勿占用應急通道，讓“生命通道”保持暢通。與此同時，交通運輸部決定，從4目中午12時起，對符合節假日免費通行政策的車輛不再采取發卡措施，各收費站對免費車輛直接拾桿放行，使高速公路的交通狀況得到極大改善。另外，針對巨大的車流，有關部門也積極采取了各種措施進行應對。比如，增派人力上崗、加強信息發布、開設小型車輛免費通行的專門通道等，管理和服務工作及時跟進，對疏導車流發揮了積極作用。

（四）完善應急決策法治

在應急決策的法制化方面，存在的問題比較突出。如果有較完善的應急決策法規，就可以明確應急狀態下的決策主體及其權限，規范應急決策行為，從而可以避免在出現緊急的情況下決策主體不明、責任不清、權力濫用、程序混亂等現象，減少應急決策失誤，盡可能提高應急決策的成功幾率。這就需要加強應急決策的法制建設，因為“制度本質上就是節約成本，國家制度建設就是降低和節約國家治理成本，它是軟性的投資、軟性的建設，卻能大大地提高硬性的投資、硬性建設的收益”。

及時完善高速公路應急預案，保證應急決策方案可順利運行。高速公路應急預案是針對可能的高速公路重大事故（件）或災害。為保證迅速、有序、有效地開展交通事故應急與救援行動，降低交通事故損失而預先制定的有關計劃或方案。應急預案的目的是為了在最短時間內，將已發生或未發生的特殊情況所帶來的不良影響降到最低。同時盡可能減少人員、財產的損失，并盡可能快速地恢復高速公路的安全暢通，或采取繞行路線，盡可能減少對社會生活和工作的影響。

同時也應完善《收費站突發事件應急預案》，目的是為了妥善應對高速公路收費站各類突發事件，確保道路暢通，維護正常收費秩序，制定本預案。

（五）強化屬地管理的責任，提升應對突發事件的決策能力

《突發事件應對法》是我國建國以來第一部應對各類突發性事件的綜合性基本法律，該法明確規定我國要建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。

《重大節假日免收小型客車通行費實施方案》方規定：完善收費站應急處置預案。地方各級交通運輸主管部門和收費公路經營管理單位要全面分析本轄區公路收費站的運營管理狀況，特別是交通擁堵等有關情況，督促收費站制定并完善重大節假日期間應對突發事件的應急預案。一旦出現突發事件，要迅速啟動應急響應，及時采取有針對性的應對措施，確保收費站正常運行和車輛有序通行。

揚州市制定了《揚州市普通公路收費站突發事件應急預案》，規定：公路收費站突發事件應急工作以“統一領導、分級負責、快速聯動、安全高效”的方針為指導，堅持“以人為本，預防為主；依法規范，加強管理；快速反應，協同應對；依靠科技，資源整合”的原則。詳細制定了一系列有關于公路收費站各種突發事件的類型以及針對各類突發事件所采取的應急處置措施和保障措施等，確保了收費站的有效運行。

四、高速公路突發事件應急決策的原則

高速公路突發事件發生了，就必須果斷地采取強有力的措施遏制事態的繼續惡性發展，控制局面。作為高速公路管理者，應當要掌握應急決策的原則，最大限度地降低人員和財產的損失。

（一）第一時間原則

即處理高速公路突發事件要突出一個“快”字，做到出警快、反饋快、報告快、處置快、疏導快，盡可能將損失降到最低水平。由于高速公路事件發生的突發性，這就要求高速公路管理者要第一時間啟動應急預案，提高工作效率，以實際行動取信于民。第一時間原則，是最首要最重要的原則，生命的搶救工作就是要求及時進入案發現場，搶救傷員。

（二）人文主義原則

由于高速公路突發事件具有廣泛的社會和個人的危害性，導致交通事故、悲劇和傷亡，高速公路管理單位應當始終堅持“以人為本”的理念，在任何發布場合，第一時間對人員的傷亡和因突發事件給人民造成的其他不便和痛苦，都應表達和體現出關心、同情和憐憫。減少官話套話，盡快詳細通報救助方案、具體措施和目前的工作進展，鼓勵公眾勇敢而理性地面對災難和悲劇。對于死亡信息的發布也要特別細心、謹慎，小心核對。

（三）信息公開原則

高速交警應將突發事件處置的真實情況，涉及重大公益的災情信息及時明確地公布于社會公眾，減少虛假消息和推測性夸大事實的信息，讓公眾知道危機的真相。這樣一方面可以滿足公眾的知情權，進而改善高速交警公共關系，維護高速交警的執法權威和公信力，增強民眾應對危機的信息；另一方面，可以避免因信息混亂、錯誤、拖延等原因產生的社會恐慌，穩定公眾情緒，引導民眾積極支持、參與應急處置過程，提高應急處置的效率和效果。

五、結束語

突發事件狀況下的決策工作是事件應對工作的關鍵。由于突發事件的時間特性以及演化發展的高度不確定性，如何根據事件發展的態勢，做出最優的應急決策選擇。以貫徹實施《突發事件應對法》和《收費站突發事件應急預案》為契機，以保障人民群眾生命財產安全為核心，最大程度地預防和減少突發公共事件及造成的損失，為高速公路安全有序地發展創造和諧穩定的良好環境。

重大節假日免收小型客車通行費，這個政策繼續實施。經過首次國慶長假之后，我們相信政府相關部門會對這次的情況進行全面的評估和分析，我們也相信這個免費政策將會實行得更好，讓公眾更加滿意！

（作者單位：福建師范大學公共管理學院）