公平視角下的城鄉(xiāng)和諧困境及對策

摘 要：城鄉(xiāng)和諧是中國構(gòu)建和諧社會的重要一環(huán)，從公平的角度考察，當(dāng)前中國城鄉(xiāng)之間存在著四種不公平的困境：身份壁壘困境、教育公平困境、保障公平困境、資源公平困境。基于此，從經(jīng)濟公平、政治公平和文化教育公平三個維度探討了如何實現(xiàn)中國的城鄉(xiāng)和諧。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)和諧；公平；困境

中圖分類號：F320.3 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）10-0057-03

一、城鄉(xiāng)和諧存在的困境及原因

從歷史上看，各國在發(fā)展初期都經(jīng)歷了城鄉(xiāng)關(guān)系失衡的不和諧狀態(tài)。當(dāng)前，在我們國家出現(xiàn)的城鄉(xiāng)不和諧的因素，其表現(xiàn)形式也是多種多樣。阻礙我們國家構(gòu)建和諧社會、構(gòu)建和諧城鄉(xiāng)關(guān)系也存在著多種因素。具體說來，可從以下四個方面分析構(gòu)建中國和諧城鄉(xiāng)的困境及原因。

（一）身份壁壘困境

新中國成立初期，廣大農(nóng)民享有比較充分的自由遷入城市的權(quán)利，人口城市化基本是在沒有政府直接干預(yù)的情況下進行的。20世紀(jì)50年代起，政府開始對農(nóng)民向城市的遷移加以限制。早在1953年前，政務(wù)院就發(fā)出《關(guān)于勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》。1958年，中華人民共和國戶口登記條例的頒布成為影響城鄉(xiāng)關(guān)系的一個重要轉(zhuǎn)折點。在這一具有法律效力的文件中，國家明確將城鄉(xiāng)居民分為農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口兩種不同戶籍，并規(guī)定農(nóng)業(yè)戶籍的居民要想遷入城市，首先必須獲得城市管理當(dāng)局的許可。這樣，就形成了極為嚴格的控制農(nóng)村人口流動的戶籍管理制度。國家隨后制定實行的生活資料供給制度、就業(yè)制度和社會福利制度等，都是與這種分割城鄉(xiāng)的戶籍管理制度相配套相適應(yīng)的。只有持有城市合法戶口的城市居民，才能獲得國家配給的基本生活資料，才能由城市勞動就業(yè)部門安排工作，才有資格享受各種福利待遇等等。這樣，以遷移登記、人口統(tǒng)計為主要功能的戶籍管理制度在中國演變成為一種將人口區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同社會身份的制度，在城鄉(xiāng)之間挖掘了一條鴻溝，筑起了一道制度性壁壘，使農(nóng)村人口不能自由向城市遷移，人為地將城鄉(xiāng)居民分割為兩個發(fā)展機會和社會地位不平等的社會集團。由此，逐漸形成了“一個國家，兩種政策”、城鄉(xiāng)分割治理的二元體制。

這種城鄉(xiāng)分割的二元體制至今仍阻礙著農(nóng)村居民自由平等地進入城市。中國的農(nóng)民工很難融入城市，他們是游走在農(nóng)民與工人之間的一個群體。他們?yōu)槌鞘械陌l(fā)展做出了巨大的貢獻，卻生活在城市的最底層，甚至連生命健康和安全也得不到保障。這樣一種身份的差別使他們在城市中找不到絲毫的歸宿感與被認同感。相反，懸殊的收入差距會使社會成員之間產(chǎn)生種種隔閡、抵觸和離心因素，削弱社會的凝聚力和普遍的認同感，從而降低社會的整合力，甚至可能導(dǎo)致社會的分崩離析。

（二）教育公平困境

“教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)。教育公平的關(guān)鍵是機會公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的權(quán)利，重點是促進義務(wù)教育均衡發(fā)展和扶持困難群體，根本措施是合理配置教育資源，向農(nóng)村地區(qū)、邊遠貧困地區(qū)和民族地區(qū)傾斜，加快縮小教育差距。” [1]公民享受平等的教育權(quán)利和機會，是中國憲法和法律的具體要求；教育正義是國家經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展的需要；教育公平也是教育自身發(fā)展的需要。

但政府在教育上投入的不公平造成了城鄉(xiāng)居民在受教育上的不平等，限制了農(nóng)民自身素質(zhì)的提高和發(fā)展，使得農(nóng)民在參與競爭時處于劣勢，最終也會造成城鄉(xiāng)居民收入差距的拉大。中國隨著九年義務(wù)教育的逐漸普及，農(nóng)村教育有了極大的發(fā)展，但整體仍然落后，教育機會不均等的現(xiàn)象嚴重存在。城鄉(xiāng)之間的勞動力受教育水平存在明顯的差距。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2008》與《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒2008》等相關(guān)資料對2007 年生均教育經(jīng)費進行計算發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)中學(xué)生生均國家財政教育經(jīng)費為2 599.36 元，而這一數(shù)據(jù)在農(nóng)村為1 481.17 元，比值為1.75。而城鎮(zhèn)中學(xué)生生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費為2 283.18 元，這一數(shù)據(jù)在農(nóng)村為1 378.12元，比值為1.66。同樣的，城鎮(zhèn)小學(xué)生生均國家財政教育經(jīng)費為2 070.83 元，農(nóng)村為1 254.33 元，比值為1.65。農(nóng)村勞動人口人均受教育年限為7.33年，而城市是十至二十年。農(nóng)村人均教育消費支出占人均收入的比例逐年增大，從2001年的8.14％提高到2003年的8.98％，年均增幅為10.5％。同期，城鎮(zhèn)人均教育消費支出占人均收入的比重卻從2001年的8.14％下降到2003年的6.06％。也就是說，城鎮(zhèn)居民的人均教育負擔(dān)在逐年下降，并且顯著地小于農(nóng)村居民的人均教育負擔(dān)。同時，城鎮(zhèn)學(xué)校與農(nóng)村學(xué)校在經(jīng)費、師資、教學(xué)條件等方面也表現(xiàn)出很大差異。

（三）保障公平困境

1.農(nóng)村社會保障層次低、范圍小，覆蓋面窄。中國城市已初步建立了較高水平且完整的社會保障體系。而在廣大的農(nóng)村，社會保障體系仍很不健全，除新農(nóng)村合作醫(yī)療保險基本覆蓋以外，其他保障形式主要是農(nóng)村社會救濟、社會優(yōu)撫、農(nóng)村“五保”和少數(shù)地方推廣的農(nóng)村養(yǎng)老保險，保障的對象基本上是“五保戶”、殘疾人、孤寡老人和孤兒，農(nóng)村大多數(shù)人還無法享受社會保障。城市的社會保險覆蓋率已達90%以上，而農(nóng)村覆蓋率不足2.4%。

2.社會保障基金管理缺乏法律保障，難以保證保值增值。由于農(nóng)村社會保障體制尚未確立，社會保障尚未立法，更沒形成法律體系，使農(nóng)村社會保障工作無法可依，無章可循，致使農(nóng)村社會保障基金管理缺乏約束，資金使用存在風(fēng)險大，無法解決保值增值的問題。有的將社會保障基金借給企業(yè)周轉(zhuǎn)使用，有的用來搞投資，炒股票，更有甚者利用職權(quán)貪污盜竊，致使資金大量流失，嚴重影響資金正常運轉(zhuǎn)。投資風(fēng)險和增值的高要求，使社會保障基金變?yōu)闋C手的錢。

3.社會保障管理分散。中國農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀是城鄉(xiāng)分割、條塊分割、多頭管理、各自為政。條塊之間既無統(tǒng)一的管理機構(gòu)，也無統(tǒng)一的管理立法。由于這些部門所處地位和利益關(guān)系不同，在社會保障的管理和決策上經(jīng)常發(fā)生矛盾。由于多家分割，條塊分割，政事不分，缺乏監(jiān)督，使本來已經(jīng)夠亂的管理體制更加混亂。

（四）資源公平困境

中國曾一度很長時間把發(fā)展城市作為戰(zhàn)略重點，這導(dǎo)致了城市工業(yè)對農(nóng)業(yè)的掠奪。對社會資源的占用上也存在城鄉(xiāng)嚴重分化的情況，具體表現(xiàn)在以下兩個方面：

1.城市對農(nóng)村土地及其他自然資源的掠奪。隨著中國現(xiàn)代化步伐的加快，城市規(guī)模不斷擴大，和農(nóng)民爭奪土地及其他自然資源也就成為必然之勢，而農(nóng)民在這場爭奪中卻是處于絕對的弱勢。國務(wù)院發(fā)展研究中心的盧邁認為，中國基本的公有財產(chǎn)是土地，最能體現(xiàn)中國經(jīng)濟社會主義性質(zhì)的是農(nóng)業(yè)土地制度。但是，這種最能體現(xiàn)社會公平的制度在從生產(chǎn)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向市場流通時，卻變得最不公平。國家壟斷一級市場，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地必須經(jīng)過國家征用，而國家給出的地價遠低于市場價格，這種低價征地是嚴重有失社會公平的一項政策。公平失衡同時會加劇不同群體對資源的掠奪性，這也加深了城鄉(xiāng)之間的不和諧。

2.城市和農(nóng)村對社會總資源的占有差距。全國農(nóng)村、農(nóng)業(yè)對社會資源的占有情況可以概括為一句話，即“流出多，補充少”。從1952—1990年，國家通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”、稅收和儲蓄，從農(nóng)業(yè)中取得的剩余總量達9 530億元。其中，通過“剪刀差”流入工業(yè)部門的為6 990億元，占73.4％；通過農(nóng)業(yè)稅收流入工業(yè)部門的為1 850億元，占19.4％；通過儲蓄流入工業(yè)部門的為676億元，占7.1％。這是農(nóng)業(yè)部門的資金凈流出量，是農(nóng)業(yè)為國家工業(yè)化資金積累作出的資金凈貢獻[2]。城鄉(xiāng)在社會總資源占有上的差距如此之大，使工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間的競爭邊界“不是海灘，而是峭壁”[3]。對城鄉(xiāng)和諧的構(gòu)建造成異常不利的影響。

二、公平視閾中實現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧之路徑

（一）以公平的經(jīng)濟發(fā)展原則推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟的共同繁榮

1.深化農(nóng)村的制度改革。一是改革“城鄉(xiāng)分治、一國兩策”的二元戶籍制度，給農(nóng)民以選擇職業(yè)、選擇居住地的權(quán)利。政府作為城市的管理者，要研究如何吸納農(nóng)村剩余勞力，把他們作為城市自身發(fā)展的有機組成部分。消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)必須以消除二元社會結(jié)構(gòu)為前提，改革現(xiàn)行的戶籍制度刻不容緩。二是改革農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，給農(nóng)民以土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、交易的權(quán)利。為此，要科學(xué)界定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明確所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，放活使用權(quán)；放開農(nóng)地使用權(quán)市場，使農(nóng)民不僅擁有土地使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)和支配權(quán)，而且還有轉(zhuǎn)讓權(quán)，從而使原本靜態(tài)的土地資源具有動態(tài)性，以農(nóng)地使用權(quán)的市場化推進土地規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移，推動農(nóng)村城鎮(zhèn)化。三是建立健全農(nóng)村保障制度，逐步改變農(nóng)村“養(yǎng)老靠家庭、就業(yè)靠土地”的傳統(tǒng)社會保障制度。

2.優(yōu)化城鄉(xiāng)資源的整合與對接。城鄉(xiāng)一體化合作模式的實質(zhì)在于商品和勞動力、資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)內(nèi)部、城鄉(xiāng)之間自由通暢的流動。目前，商品的城鄉(xiāng)流動現(xiàn)在基本已得到解決，生產(chǎn)要素的流動卻還不通暢。因此，取消城鄉(xiāng)主觀分割的政策，讓市場力量自行調(diào)節(jié)包括勞動力在內(nèi)的生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)自由流動，會極大促進城市化進程和城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展。首先，人才的互流是城鄉(xiāng)一體化的核心和關(guān)鍵，人才的流動會更大地促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟的發(fā)展。所以，在城鄉(xiāng)勞動力的流動上應(yīng)取消戶籍和其他入城的門檻，同時，應(yīng)當(dāng)為城市高素質(zhì)人才向鄉(xiāng)村的流動提供收入補貼、社會保障和人事關(guān)系等方面的傾斜和支持。其次，充分運用各種財政杠桿和金融杠桿，給農(nóng)村和農(nóng)業(yè)源源不斷、穩(wěn)中有增地注入資金，為農(nóng)民提供便捷、有效的信貸服務(wù)，給農(nóng)村以活力，給農(nóng)民以生機。最后，鼓勵城鄉(xiāng)之間的技術(shù)交流，尤其是要把城市先進的技術(shù)帶到鄉(xiāng)村，同時城市也就幫助農(nóng)村開發(fā)新的技術(shù)，以促進農(nóng)業(yè)與農(nóng)村工業(yè)的發(fā)展。

3.建立效率和公平并重的利益分配機制。實現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧，公平的實現(xiàn)可以說是重中之重。但公平又是一個相對的概念，尤其在當(dāng)前生產(chǎn)力還不很發(fā)達的時期，公平必須和效率掛鉤，才能體現(xiàn)出真正的公平。改革開放后，中國走的是效率優(yōu)先、兼顧公平的發(fā)展之路，并且隨著改革的重點轉(zhuǎn)向城市，城鄉(xiāng)之間的差距不斷擴大，利益分配上對于農(nóng)民等弱勢群體的不公表現(xiàn)也越來越明顯。因此，城鄉(xiāng)和諧的實現(xiàn)，要求必須發(fā)揮政府和市場的雙重作用，建立效率和公平并重的利益分配機制。首先，繼續(xù)加大工業(yè)對農(nóng)業(yè)的反哺的力度和范圍，加大政府對農(nóng)業(yè)資金、技術(shù)與科技人員的投入，探索城鄉(xiāng)一體化的新形式，加快城鄉(xiāng)一體化的進程，從而使農(nóng)村居民在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)、社保享有的平等權(quán)利和機會。其次，完善市場機制，發(fā)揮市場分配公正的功能。由市場經(jīng)濟所決定的市場分配原則是一種按貢獻、按能力分配的原則，這就體現(xiàn)為一種效率。這種分配規(guī)則體現(xiàn)了對社會各個階層、群體直接性貢獻的承認，也體現(xiàn)了對各個階層、群體、行業(yè)之間正當(dāng)?shù)摹⒑侠淼牟町愋缘某姓J。是一種公平與效率并重的分配原則，是真正意義上的公平。

（二）以公平的政治參與原則促成城鄉(xiāng)居民的政治平等

“所謂政治參與是人民群眾旨在影響黨和政府及自治組織的干部及其決策的活動。當(dāng)前，中國農(nóng)民的政治參與就是指中國農(nóng)民參與政治生活、試圖影響各級部門的干部及其決策的行為。中國是一個以農(nóng)民為主體的國家，農(nóng)民人口占中國總?cè)丝诘拇蟀耄虼耍r(nóng)民的政治參與程度直接影響著中國政治民主化的進程，對中國民主政治的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。”[4]但是，一直以來，城鄉(xiāng)社會參政議政權(quán)利處于不對等狀態(tài)。為此，實現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧，還必須實現(xiàn)公平的政治參與原則來促成城鄉(xiāng)居民的政治平等。一是加強農(nóng)村基層黨的廉政制度建設(shè)，積極發(fā)揮基層人大代表的監(jiān)督作用。加強制度建設(shè)和體制創(chuàng)新，加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督。二是實行政務(wù)、黨務(wù)、財務(wù)的公開。更好地發(fā)揮廣大人民群眾對黨務(wù)和政務(wù)的監(jiān)督作用，這樣才能更好地發(fā)揮村民自治的作用，更有效地防止腐敗，從而在提高農(nóng)民政治參與積極性的同時，提高農(nóng)民政治參與的意識和水平。三是嚴格基層民主參與和決策程序，完善城鄉(xiāng)各級監(jiān)督懲處體制，重塑法律權(quán)威。一方面，要嚴格按照憲法的要求辦事，保障農(nóng)民的選舉權(quán)與被選舉權(quán)及申訴權(quán)，使農(nóng)民通過正當(dāng)?shù)闹贫然緩奖磉_自己的政治利益訴求。另一方面，完善各級監(jiān)督懲處機制，積極發(fā)揮這些體制的作用，堅決剔除暗箱操作和地方惡霸私設(shè)公堂等丑惡現(xiàn)象，同時，對于犯案官員要嚴格處理，決不手軟。只有這樣，才能有效地保護城鄉(xiāng)居民尤其是農(nóng)民這樣的弱勢群體的各項權(quán)利，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會的和諧。四是積極培育和發(fā)展農(nóng)民的利益代言機構(gòu)來保護農(nóng)民政治權(quán)益。農(nóng)民占中國人口的絕大多數(shù)，這么龐大的群體沒有自己的獨立的代言組織，確實不利于農(nóng)民利益的維護，更不利于城鄉(xiāng)和諧的順利實現(xiàn)。所以建立農(nóng)民自己的代言機構(gòu)使農(nóng)民的意見有一個穩(wěn)定的訴求場所，從而建立和健全有中國特色的社會成員特別是弱勢群體的意見表達機制，這是實現(xiàn)城鄉(xiāng)政治昌明的必要之舉。

（三）以公平的教育為城鄉(xiāng)居民提供平等的機會

教育的公平與否不僅影響著城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的差距，也必然對城鄉(xiāng)和諧產(chǎn)生重要的影響。當(dāng)前，關(guān)于教育機會均等的內(nèi)涵已達成如下共識：“入學(xué)機會均等或入學(xué)不受歧視（在社會、經(jīng)濟、文化、階級、民族、種族、性別、地理等方面）；受教育過程中的機會均等；取得學(xué)業(yè)成功的機會均等；不只是在獲得知識方面的機會均等，更主要的是使人在獲得本領(lǐng)方面的機會均等；不僅涉及學(xué)校教育，還涉及校外教育、成人教育、回歸教育等教育形式中的機會均等；在國際范圍內(nèi)，主要是指富國和窮國之間在教育資源分布、教育設(shè)施發(fā)展、學(xué)業(yè)成功率和學(xué)業(yè)證書價值上的均等。” [5]

1.在基礎(chǔ)教育上為城鄉(xiāng)兒童提供平等的教育機會，這是社會正義在教育上最起碼的要求。為此，第一，政府要保證義務(wù)教育經(jīng)費的投入，改善農(nóng)村的教育設(shè)施，逐步縮小城鄉(xiāng)學(xué)校辦學(xué)條件的差距，使農(nóng)村學(xué)生也可以和城市學(xué)生一樣能夠舒適的環(huán)境中接受最新的教育。對各種困難家庭實行不同形式的援助，鼓勵適齡兒童接受義務(wù)教育，防止少數(shù)兒童因為家境貧困而喪失學(xué)習(xí)的機會。第二，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教師資源，加強農(nóng)村學(xué)校師資隊伍建設(shè)。加強農(nóng)村師資隊伍的教育和培訓(xùn)，為義務(wù)教育多培養(yǎng)品學(xué)兼優(yōu)的教師。嚴格教師審批制度，讓德才兼?zhèn)涞娜诉M入到教師隊伍，決不允許不合格的教師尤其是那些無德之人上崗工作。同時鼓勵發(fā)達地區(qū)對貧困地區(qū)的支教活動，并對這些人員給以政策上的優(yōu)惠。

2.給城市農(nóng)民工子女提供同等的教育機會。首先，政府要積極完善義務(wù)教育體制，以保證農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費的投入，使農(nóng)民工子女享受與所在城市市民子女同樣的教育。其次，社會要消除對于農(nóng)民工子女的歧視，鼓勵興辦農(nóng)民工子弟學(xué)校，為從根本上提高農(nóng)民工素質(zhì)作出積極的貢獻。最后，農(nóng)民工自己應(yīng)該自覺重視子女的教育問題，這也是農(nóng)民工子女教育工作開展的很重要的因素。

三、結(jié)語

在構(gòu)建和諧社會的過程中，城鄉(xiāng)關(guān)系的和諧是其重要的一環(huán)，因而，走出城鄉(xiāng)居民的身份壁壘、教育公平、保障公平和資源公平困境是我們當(dāng)前亟待解決的重要課題。希望通過經(jīng)濟公平、政治公平和文化教育公平三個維度努力尋求實現(xiàn)中國的城鄉(xiāng)和諧的路徑，推進中國城鄉(xiāng)和諧的進程。

參考文獻：

[1] 國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)[N].新華社，2010-0７-２９.

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[3] 張培剛.農(nóng)業(yè)國工業(yè)化問題——發(fā)展經(jīng)濟學(xué)通論:第1卷[M].長沙:湖南出版社，1991:190.

[4] 馬和民，高旭平.教育社會學(xué)研究[M].上海:上海教育出版社，1998:86.

[5] 張謹.縮小貧富差距應(yīng)靠教育[N].京華時報，2005-03-07.

[責(zé)任編輯 陳麗敏]