公平視角下的城鄉和諧困境及對策

摘 要：城鄉和諧是中國構建和諧社會的重要一環，從公平的角度考察，當前中國城鄉之間存在著四種不公平的困境：身份壁壘困境、教育公平困境、保障公平困境、資源公平困境?；诖耍瑥慕洕?、政治公平和文化教育公平三個維度探討了如何實現中國的城鄉和諧。

關鍵詞：城鄉和諧；公平；困境

中圖分類號：F320.3 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）10-0057-03

一、城鄉和諧存在的困境及原因

從歷史上看，各國在發展初期都經歷了城鄉關系失衡的不和諧狀態。當前，在我們國家出現的城鄉不和諧的因素，其表現形式也是多種多樣。阻礙我們國家構建和諧社會、構建和諧城鄉關系也存在著多種因素。具體說來，可從以下四個方面分析構建中國和諧城鄉的困境及原因。

（一）身份壁壘困境

新中國成立初期，廣大農民享有比較充分的自由遷入城市的權利，人口城市化基本是在沒有政府直接干預的情況下進行的。20世紀50年代起，政府開始對農民向城市的遷移加以限制。早在1953年前，政務院就發出《關于勸止農民盲目流入城市的指示》。1958年，中華人民共和國戶口登記條例的頒布成為影響城鄉關系的一個重要轉折點。在這一具有法律效力的文件中，國家明確將城鄉居民分為農業戶口與非農業戶口兩種不同戶籍，并規定農業戶籍的居民要想遷入城市，首先必須獲得城市管理當局的許可。這樣，就形成了極為嚴格的控制農村人口流動的戶籍管理制度。國家隨后制定實行的生活資料供給制度、就業制度和社會福利制度等，都是與這種分割城鄉的戶籍管理制度相配套相適應的。只有持有城市合法戶口的城市居民，才能獲得國家配給的基本生活資料，才能由城市勞動就業部門安排工作，才有資格享受各種福利待遇等等。這樣，以遷移登記、人口統計為主要功能的戶籍管理制度在中國演變成為一種將人口區分為“農業戶口”和“非農業戶口”兩種不同社會身份的制度，在城鄉之間挖掘了一條鴻溝，筑起了一道制度性壁壘，使農村人口不能自由向城市遷移，人為地將城鄉居民分割為兩個發展機會和社會地位不平等的社會集團。由此，逐漸形成了“一個國家，兩種政策”、城鄉分割治理的二元體制。

這種城鄉分割的二元體制至今仍阻礙著農村居民自由平等地進入城市。中國的農民工很難融入城市，他們是游走在農民與工人之間的一個群體。他們為城市的發展做出了巨大的貢獻，卻生活在城市的最底層，甚至連生命健康和安全也得不到保障。這樣一種身份的差別使他們在城市中找不到絲毫的歸宿感與被認同感。相反，懸殊的收入差距會使社會成員之間產生種種隔閡、抵觸和離心因素，削弱社會的凝聚力和普遍的認同感，從而降低社會的整合力，甚至可能導致社會的分崩離析。

（二）教育公平困境

“教育公平是社會公平的重要基礎。教育公平的關鍵是機會公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的權利，重點是促進義務教育均衡發展和扶持困難群體，根本措施是合理配置教育資源，向農村地區、邊遠貧困地區和民族地區傾斜，加快縮小教育差距?！?[1]公民享受平等的教育權利和機會，是中國憲法和法律的具體要求；教育正義是國家經濟、社會協調發展的需要；教育公平也是教育自身發展的需要。

但政府在教育上投入的不公平造成了城鄉居民在受教育上的不平等，限制了農民自身素質的提高和發展，使得農民在參與競爭時處于劣勢，最終也會造成城鄉居民收入差距的拉大。中國隨著九年義務教育的逐漸普及，農村教育有了極大的發展，但整體仍然落后，教育機會不均等的現象嚴重存在。城鄉之間的勞動力受教育水平存在明顯的差距。根據《中國統計年鑒2008》與《中國農村統計年鑒2008》等相關資料對2007 年生均教育經費進行計算發現，城鎮中學生生均國家財政教育經費為2 599.36 元，而這一數據在農村為1 481.17 元，比值為1.75。而城鎮中學生生均預算內教育經費為2 283.18 元，這一數據在農村為1 378.12元，比值為1.66。同樣的，城鎮小學生生均國家財政教育經費為2 070.83 元，農村為1 254.33 元，比值為1.65。農村勞動人口人均受教育年限為7.33年，而城市是十至二十年。農村人均教育消費支出占人均收入的比例逐年增大，從2001年的8.14％提高到2003年的8.98％，年均增幅為10.5％。同期，城鎮人均教育消費支出占人均收入的比重卻從2001年的8.14％下降到2003年的6.06％。也就是說，城鎮居民的人均教育負擔在逐年下降，并且顯著地小于農村居民的人均教育負擔。同時，城鎮學校與農村學校在經費、師資、教學條件等方面也表現出很大差異。

（三）保障公平困境

1.農村社會保障層次低、范圍小，覆蓋面窄。中國城市已初步建立了較高水平且完整的社會保障體系。而在廣大的農村，社會保障體系仍很不健全，除新農村合作醫療保險基本覆蓋以外，其他保障形式主要是農村社會救濟、社會優撫、農村“五?！焙蜕贁档胤酵茝V的農村養老保險，保障的對象基本上是“五保戶”、殘疾人、孤寡老人和孤兒，農村大多數人還無法享受社會保障。城市的社會保險覆蓋率已達90%以上，而農村覆蓋率不足2.4%。

2.社會保障基金管理缺乏法律保障，難以保證保值增值。由于農村社會保障體制尚未確立，社會保障尚未立法，更沒形成法律體系，使農村社會保障工作無法可依，無章可循，致使農村社會保障基金管理缺乏約束，資金使用存在風險大，無法解決保值增值的問題。有的將社會保障基金借給企業周轉使用，有的用來搞投資，炒股票，更有甚者利用職權貪污盜竊，致使資金大量流失，嚴重影響資金正常運轉。投資風險和增值的高要求，使社會保障基金變為燙手的錢。

3.社會保障管理分散。中國農村社會保障的現狀是城鄉分割、條塊分割、多頭管理、各自為政。條塊之間既無統一的管理機構，也無統一的管理立法。由于這些部門所處地位和利益關系不同，在社會保障的管理和決策上經常發生矛盾。由于多家分割，條塊分割，政事不分，缺乏監督，使本來已經夠亂的管理體制更加混亂。

（四）資源公平困境

中國曾一度很長時間把發展城市作為戰略重點，這導致了城市工業對農業的掠奪。對社會資源的占用上也存在城鄉嚴重分化的情況，具體表現在以下兩個方面：

1.城市對農村土地及其他自然資源的掠奪。隨著中國現代化步伐的加快，城市規模不斷擴大，和農民爭奪土地及其他自然資源也就成為必然之勢，而農民在這場爭奪中卻是處于絕對的弱勢。國務院發展研究中心的盧邁認為，中國基本的公有財產是土地，最能體現中國經濟社會主義性質的是農業土地制度。但是，這種最能體現社會公平的制度在從生產領域轉向市場流通時，卻變得最不公平。國家壟斷一級市場，農地轉為非農用地必須經過國家征用，而國家給出的地價遠低于市場價格，這種低價征地是嚴重有失社會公平的一項政策。公平失衡同時會加劇不同群體對資源的掠奪性，這也加深了城鄉之間的不和諧。

2.城市和農村對社會總資源的占有差距。全國農村、農業對社會資源的占有情況可以概括為一句話，即“流出多，補充少”。從1952—1990年，國家通過工農業產品“剪刀差”、稅收和儲蓄，從農業中取得的剩余總量達9 530億元。其中，通過“剪刀差”流入工業部門的為6 990億元，占73.4％；通過農業稅收流入工業部門的為1 850億元，占19.4％；通過儲蓄流入工業部門的為676億元，占7.1％。這是農業部門的資金凈流出量，是農業為國家工業化資金積累作出的資金凈貢獻[2]。城鄉在社會總資源占有上的差距如此之大，使工農之間、城鄉之間的競爭邊界“不是海灘，而是峭壁”[3]。對城鄉和諧的構建造成異常不利的影響。

二、公平視閾中實現城鄉和諧之路徑

（一）以公平的經濟發展原則推動城鄉經濟的共同繁榮

1.深化農村的制度改革。一是改革“城鄉分治、一國兩策”的二元戶籍制度，給農民以選擇職業、選擇居住地的權利。政府作為城市的管理者，要研究如何吸納農村剩余勞力，把他們作為城市自身發展的有機組成部分。消除城鄉二元經濟結構必須以消除二元社會結構為前提，改革現行的戶籍制度刻不容緩。二是改革農地產權制度，給農民以土地使用權轉讓、交易的權利。為此，要科學界定農地產權關系，明確所有權，穩定承包權，放活使用權；放開農地使用權市場，使農民不僅擁有土地使用權、經營權、收益權和支配權，而且還有轉讓權，從而使原本靜態的土地資源具有動態性，以農地使用權的市場化推進土地規模經營和農村剩余勞動力轉移，推動農村城鎮化。三是建立健全農村保障制度，逐步改變農村“養老靠家庭、就業靠土地”的傳統社會保障制度。

2.優化城鄉資源的整合與對接。城鄉一體化合作模式的實質在于商品和勞動力、資本、技術等生產要素在城鄉內部、城鄉之間自由通暢的流動。目前，商品的城鄉流動現在基本已得到解決，生產要素的流動卻還不通暢。因此，取消城鄉主觀分割的政策，讓市場力量自行調節包括勞動力在內的生產要素在城鄉自由流動，會極大促進城市化進程和城鄉經濟發展。首先，人才的互流是城鄉一體化的核心和關鍵，人才的流動會更大地促進城鄉經濟的發展。所以，在城鄉勞動力的流動上應取消戶籍和其他入城的門檻，同時，應當為城市高素質人才向鄉村的流動提供收入補貼、社會保障和人事關系等方面的傾斜和支持。其次，充分運用各種財政杠桿和金融杠桿，給農村和農業源源不斷、穩中有增地注入資金，為農民提供便捷、有效的信貸服務，給農村以活力，給農民以生機。最后，鼓勵城鄉之間的技術交流，尤其是要把城市先進的技術帶到鄉村，同時城市也就幫助農村開發新的技術，以促進農業與農村工業的發展。

3.建立效率和公平并重的利益分配機制。實現城鄉和諧，公平的實現可以說是重中之重。但公平又是一個相對的概念，尤其在當前生產力還不很發達的時期，公平必須和效率掛鉤，才能體現出真正的公平。改革開放后，中國走的是效率優先、兼顧公平的發展之路，并且隨著改革的重點轉向城市，城鄉之間的差距不斷擴大，利益分配上對于農民等弱勢群體的不公表現也越來越明顯。因此，城鄉和諧的實現，要求必須發揮政府和市場的雙重作用，建立效率和公平并重的利益分配機制。首先，繼續加大工業對農業的反哺的力度和范圍，加大政府對農業資金、技術與科技人員的投入，探索城鄉一體化的新形式，加快城鄉一體化的進程，從而使農村居民在教育、醫療衛生、就業、社保享有的平等權利和機會。其次，完善市場機制，發揮市場分配公正的功能。由市場經濟所決定的市場分配原則是一種按貢獻、按能力分配的原則，這就體現為一種效率。這種分配規則體現了對社會各個階層、群體直接性貢獻的承認，也體現了對各個階層、群體、行業之間正當的、合理的差異性的承認。是一種公平與效率并重的分配原則，是真正意義上的公平。

（二）以公平的政治參與原則促成城鄉居民的政治平等

“所謂政治參與是人民群眾旨在影響黨和政府及自治組織的干部及其決策的活動。當前，中國農民的政治參與就是指中國農民參與政治生活、試圖影響各級部門的干部及其決策的行為。中國是一個以農民為主體的國家，農民人口占中國總人口的大半，因此，農民的政治參與程度直接影響著中國政治民主化的進程，對中國民主政治的發展起著至關重要的作用。”[4]但是，一直以來，城鄉社會參政議政權利處于不對等狀態。為此，實現城鄉和諧，還必須實現公平的政治參與原則來促成城鄉居民的政治平等。一是加強農村基層黨的廉政制度建設，積極發揮基層人大代表的監督作用。加強制度建設和體制創新，加強對權力運行的制約和監督。二是實行政務、黨務、財務的公開。更好地發揮廣大人民群眾對黨務和政務的監督作用，這樣才能更好地發揮村民自治的作用，更有效地防止腐敗，從而在提高農民政治參與積極性的同時，提高農民政治參與的意識和水平。三是嚴格基層民主參與和決策程序，完善城鄉各級監督懲處體制，重塑法律權威。一方面，要嚴格按照憲法的要求辦事，保障農民的選舉權與被選舉權及申訴權，使農民通過正當的制度化途徑表達自己的政治利益訴求。另一方面，完善各級監督懲處機制，積極發揮這些體制的作用，堅決剔除暗箱操作和地方惡霸私設公堂等丑惡現象，同時，對于犯案官員要嚴格處理，決不手軟。只有這樣，才能有效地保護城鄉居民尤其是農民這樣的弱勢群體的各項權利，從而實現城鄉社會的和諧。四是積極培育和發展農民的利益代言機構來保護農民政治權益。農民占中國人口的絕大多數，這么龐大的群體沒有自己的獨立的代言組織，確實不利于農民利益的維護，更不利于城鄉和諧的順利實現。所以建立農民自己的代言機構使農民的意見有一個穩定的訴求場所，從而建立和健全有中國特色的社會成員特別是弱勢群體的意見表達機制，這是實現城鄉政治昌明的必要之舉。

（三）以公平的教育為城鄉居民提供平等的機會

教育的公平與否不僅影響著城鄉經濟發展的差距，也必然對城鄉和諧產生重要的影響。當前，關于教育機會均等的內涵已達成如下共識：“入學機會均等或入學不受歧視（在社會、經濟、文化、階級、民族、種族、性別、地理等方面）；受教育過程中的機會均等；取得學業成功的機會均等；不只是在獲得知識方面的機會均等，更主要的是使人在獲得本領方面的機會均等；不僅涉及學校教育，還涉及校外教育、成人教育、回歸教育等教育形式中的機會均等；在國際范圍內，主要是指富國和窮國之間在教育資源分布、教育設施發展、學業成功率和學業證書價值上的均等?！?[5]

1.在基礎教育上為城鄉兒童提供平等的教育機會，這是社會正義在教育上最起碼的要求。為此，第一，政府要保證義務教育經費的投入，改善農村的教育設施，逐步縮小城鄉學校辦學條件的差距，使農村學生也可以和城市學生一樣能夠舒適的環境中接受最新的教育。對各種困難家庭實行不同形式的援助，鼓勵適齡兒童接受義務教育，防止少數兒童因為家境貧困而喪失學習的機會。第二，統籌城鄉教師資源，加強農村學校師資隊伍建設。加強農村師資隊伍的教育和培訓，為義務教育多培養品學兼優的教師。嚴格教師審批制度，讓德才兼備的人進入到教師隊伍，決不允許不合格的教師尤其是那些無德之人上崗工作。同時鼓勵發達地區對貧困地區的支教活動，并對這些人員給以政策上的優惠。

2.給城市農民工子女提供同等的教育機會。首先，政府要積極完善義務教育體制，以保證農民工子女義務教育經費的投入，使農民工子女享受與所在城市市民子女同樣的教育。其次，社會要消除對于農民工子女的歧視，鼓勵興辦農民工子弟學校，為從根本上提高農民工素質作出積極的貢獻。最后，農民工自己應該自覺重視子女的教育問題，這也是農民工子女教育工作開展的很重要的因素。

三、結語

在構建和諧社會的過程中，城鄉關系的和諧是其重要的一環，因而，走出城鄉居民的身份壁壘、教育公平、保障公平和資源公平困境是我們當前亟待解決的重要課題。希望通過經濟公平、政治公平和文化教育公平三個維度努力尋求實現中國的城鄉和諧的路徑，推進中國城鄉和諧的進程。

參考文獻：

[1] 國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)[N].新華社，2010-0７-２９.

[2] 劉建平.農業比較效益論[M].武漢:華中科技大學出版社，2001:141.

[3] 張培剛.農業國工業化問題——發展經濟學通論:第1卷[M].長沙:湖南出版社，1991:190.

[4] 馬和民，高旭平.教育社會學研究[M].上海:上海教育出版社，1998:86.

[5] 張謹.縮小貧富差距應靠教育[N].京華時報，2005-03-07.

[責任編輯 陳麗敏]