農村生活污水治理的制約因素分析與對策研究

摘 要：開展農村生活污水治理，是鞏固和推進中國社會主義新農村建設的內在要求，是落實節能減排要求的重要舉措，也是改善水源地環境的有效途徑。盡管當前農村生活污水治理存在種種困難，但世行寧波農村生活污水處理項目的實施與運行提供了良好的經驗，為進一步加強農村生活污水治理，改善農村人居環境提供了可資借鑒的途徑。

關鍵詞：農村生活污水；治理；制約因素

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）10-0048-03

農村生活污水處理是改善民生的重要內容，是落實節能減排要求的重要舉措，也是改善水源地環境的有效途徑。各級政府紛紛從不同層面出臺相關支持政策，大力推進農村生活污水治理工作。作為沿海經濟發達城市，寧波已經具備“工業反哺農業、城市支持農村”的條件（2008年人均GDP已超1萬美元）。為推進農村生活污水治理，優化農村人居環境，建設“幸福美麗新家園”，寧波市委、市政府按照落實科學發展觀的要求，投入大量的人力、物力、財力，相繼推出農村生活污水治理“三大工程”（即“百村示范千村整治”工程、811環境保護新三年行動以及世行寧波生活污水處理項目），其中，世行貸款寧波新農村建設示范項目的子項目——寧波市農村生活污水處理項目（以下簡稱世行寧波農村生活污水處理項目）的精心策劃、組織實施和管理為后續農村生活污水治理提供了可資借鑒的途徑和經驗。本文在剖析當前農村生活污水治理難的主客觀因素的基礎上，結合世行寧波農村生活污水處理項目的經驗，提出進一步加強農村生活污水治理，改善農村人居環境，促進城鄉一體化發展的政策建議。

一、農村生活污水治理難的主客觀因素分析

1．居住相對分散，基礎設施薄弱，污水處理率低下。農村家庭生活污水包括生活洗滌污水、廚房污水、廁所污水以及一些養殖業污水、家庭作坊農產品加工所產生的污水等。由于農村村鎮人口較少，分布廣泛且分散，加上缺乏系統規劃、工程設計不合理及農村集體經濟薄弱等原因，絕大多數村莊沒有完善的污水管網，且缺乏配套的污水處理設施，排放的污水大部分未經處理就直接排入附近河道。部分村鎮已建的農村污水處理工程由于管網不夠完善，收集范圍小，戶接入面窄，導致污水收集率低。

2．農村生活污水濃度低，變化大，給生活污水的收集和集中處理帶來難度。大部分農村生活污水的性質相差不大，水中基本上不含有重金屬和有毒有害物質（但隨著人們生活水平的提高，部分生活污水中可能含有重金屬和有毒有害物質），含一定量的氮、磷，水質波動大。其排放量和農村居民生活規律相近，早晚比白天大，夜間排水量小，甚至可能斷流，水量變化明顯，污水排放呈不連續狀態，具有變化幅度大的特點。部分水源地處于邊遠山區，地形條件復雜、施工難度較大、污水不易集中收集。

3．村民環保意識薄弱，影響污水處理工程順利開展。長期以來，農村生活污水的處理沒有受到應有的重視，生活污水直排已成習慣，根本無生活污水處理的環保意識。因此，在部分農村地區，生活污水處理工程在實施過程中，得不到村民的理解和支持，導致政策執行受阻，拖滯工程建設周期，尤其體現在接戶問題方面。

4．房屋建造缺乏標準，改廁工程不徹底導致污水滲透率高。目前，在中國農村住房建造尚未統一規劃，且缺乏相應的質量標準和要求，從而帶來公共基礎設施與個體農房難以對接現象。如由于改廁工程不徹底，絕大多數農戶化糞池沒有按照標準建設，三格式化糞池比例很低，且基本沒做防滲處理，化糞池滲濾液直接滲入地下（化糞池建造標準低，大多數化糞池都為無底化糞池），導致潛水污染較嚴重，為污水收集帶來極大困難。考慮到土質的高滲透率，污水很快滲透并污染地下水，因此，要提高生活污水治理效果，防止地下水質惡化，必須廢棄無底化糞池，這對老房子或已建成的新房但空留余地不大的戶主來說，重新改建化糞池很難接受。

5．地方政府財力有限，建設資金籌集困難，尚未形成多元化的投入機制。從目前農村生活污水治理工程的資金投入來看，仍以各級政府財政支持為主，民營資本很少介入。在實際項目實施過程中發現，由于大部分農村的道路已水泥固化，所以在建造污水收集系統時就需要進行路面切割，工程造價將因此增加。同時，一些水質敏感村位居在堅硬的基巖上，建造時的挖方工作會比在平原地區更昂貴，而這些地方經濟發展有限，地方財政相當薄弱，因此，可能會出現上級部門資金投入不足，基層配套資金不到位現象，導致工程建設無法完整實施，達不到設計標準，工程設施簡陋、管網不全、污水收集和處理率較低。

6．多頭管理，職責不明確，造成后續管理出現空位。目前涉及農村生活污水處理的部門包括農辦、環保、水辦等，治理資金分散，多頭管理問題嚴重，導致管理權限交叉，職責不明。工程設計、施工、驗收整個環節缺乏專門的管理部門和系統的管理程序，工程運行維護和管理出現空位。調研中發現，大部分村莊對生活污水處理設施如何進行后續的管理、運行、維護存在困惑。一是管理責任人不明確。大部分村莊沒有明確管理責任人，即使明確了，管理人員的工資又無從可出，因此更多的是村干部兼管。但村干部不懂技術，一旦處理設施出現問題，無法解決。二是后續運行、維護資金到不了位。包括有動力設計的凈化池運行電費、設備、管道維修費用等等，采用人工綠地治理模式的生態綠地一般也需要兩年更換一次，這些費用在預算時沒有考慮，也無來源，導致后續運行、維護資金落實困難。

二、世行寧波農村生活污水處理項目的經驗

為了縮小城鄉收入差距，中共中央實施了以新農村發展（NCD）為特色的國家戰略。旨在通過以人為本，建設資源節約型、環境友好型社會來減少城鄉發展不平衡，促進共同發展和農村經濟增長。在這一背景下，世行專家團經過實地考察、調查取證，確定寧波市為世界銀行首次在中國實施的農村污水處理項目的試點區域。世行寧波農村生活污水處理項目總投資約6 000萬美元，其中世行貸款資金和寧波市本級配套資金各2 000萬美元，其余為縣級配套資金。計劃在2015年前分六批在所屬縣（市）區范圍內選擇約150個村開展生活污水治理，項目建設內容包括農戶室內污水管道出戶系統改造、配套建設污水收集系統、污水、污泥處理設備和構（建）筑物；輔助生產設施及公用工程等。

為確保項目的順利實施，寧波市農辦成立“寧波市農村生活污水處理項目辦公室”，由專人負責項目的運行，同時結合《寧波新農村發展項目綜合可行性研究報告》，編制了《寧波市農村生活污水處理規劃》、《世行貸款寧波農村生活污水處理項目財務管理辦法》、《世行貸款寧波農村污水處理項目承諾書》、《世行貸款農村生活污水處理項目采購管理手冊》等相關文件，用以指導項目開展前、中、后期的管理工作。截至2011年12月底，世行寧波農村生活污水處理項目第一批示范村莊建設工程已經全部完成通過驗收，并已投入運行；第二批示范村莊污水處理項目已進入設備招標階段；第三批示范村莊也已確定處于項目實施方案制定階段。第一批示范村莊建設項目的實施與運行取得了顯著成效，也為后續項目的開展積累了豐富的經驗。

1．科學設計，統籌安排，制度先行，動態管理。首先，要重視實地考察、取樣分析、廣泛收集資料和充分征求各方意見，只有在充分掌握現狀的基礎上制定出的可行性研究報告、總體規劃和實施方案才能做到有的放矢；其次，要注重于各類專項規劃（如寧波農村生活污水治理的“百千工程”、“811環境整治活動”等）有機銜接，充分考慮城鄉統籌發展布局、經濟發展狀況、環境功能區劃、環境容量和人口分布等因素，科學規劃并統籌安排農村生活污水處理工作；再次，實行統一規劃，分步建設，近期和遠期相結合。先行實施環境敏感和污染嚴重的區域，突出飲用水源和生態環境保護，改善水生態環境；最后，鑒于項目實施的復雜性、多變性，突發事件常有發生，需要實時監控，動態管理。

2．加大宣傳力度，獲取民眾支持。農村生活污水處理是一項涉及面廣、工作量大的系統工程，也是一項社會效益和生態效益十分顯著的民心工程，需要政府的積極引導、大力推動，更需要需要得到公眾強有力的理解和支持，因此，相關部門以及村鎮領導干部應根據農村居民的不同特點，開展有針對性的宣傳教育活動，使民眾了解并自覺地參與到生活污水治理行動中中來。提高普通百姓對治理生活污水重要性的認識，變“要我治”為“我要治”。同時，向農戶發放農村生活污水處理宣傳冊，教育培訓村民樹立良好的衛生意識和健康的生活習慣，不要將無污染或很低污染的水體大量排入污水系統，以免微生物得不到足夠的養分而降低處理效果。充分發揮農民群眾在農村環境保護中的主人翁作用，積極參與并對農村分散型污水處理設施的運行進行監督。從世行項目第一批實施效果來看，村民環保意識有了進一步加強，對生活污水治理的益處也有了更深刻的了解，部分村民從剛開始時對工程施工的絕對抵制逐步轉向不反對也不支持直到樂于享受清潔用水的好處。

3．因地制宜，綜合考慮，選擇經濟實用的農村生活污水處理模式。根據不同區域地形地貌、土壤、植被等環境背景條件，充分考慮不同流域及流域內部不同部位的環境容量和自凈化能力，選擇工藝效果穩定，處理效果好，維護管理簡單，運行費用低廉的農村生活污水多元化處理模式。正如前文已經提及的，世行寧波農村生活污水治理項目試點均選擇在環境敏感區，因此基本采用分散式處理模式。為使有限的經費發揮最大化效用，世行項目在示范點現場調研的基礎上，設計了五種方案，并對五種處理方案的最低成本分析進行詳細的分析。

由于在目前農村生活污水治理項目試點工程中，資本性投資支出（CAPEX）通常不須村集體經濟支出，但設施的營運成本將計劃由村集體承擔。因此，在方案選擇時，運行成本也是非常重要的考慮因素。

4．關注細節、全程監控，示范工程帶動作用逐漸顯現。項目實施前期的精心策劃為項目開展奠定了堅實的基礎，但施工期間的問題處理也同樣重要。一是要關注施工期間的環境污染問題。項目施工期有噪聲、粉塵、建筑垃圾及施工人員生活污水產生；有些施工處，灰水沒有被收集，并直接隨地排放。在重力的作用下，灰水漫流街道，可能會引來蚊子蒼蠅等問題；同時施工會造成一定的水土流失；另外，項目污水處理設備運行時有噪聲產生。二是工程施工監管問題。工程施工方案雖然有專業設計，但土建施工多由村里自行建設，缺乏技術人員指導，施工隨意性較大。部分鄉鎮、街道對農村生活污水處理工作的重視不夠，沒有專人監管，施工質量難以保障。而世行寧波生活污水治理項目在建設前期、中期以及后期“關注細節、全程監控”工作流程給后續的工程實施樹立了標桿。

三、政策建議

從美國、日本農村生活污水治理的實踐來看，經過半世紀甚至上百年的探索，污水治理具備了成熟的技術，制定了相應的技術標準，其管理和服務體系也較為完善。從他們成功經驗可以看出，要建立一套較為完善的法律法規體系、技術標準體系以及管理和服務體系，需要幾十年的時間。而中國在農村生活污水治理方面目前僅僅是示范階段，因此普及推廣還需要較長一段時間。為此，針對當前農村生活污水治理難的瓶頸問題，借鑒美國、日本等發達國家治污實踐以及世行寧波農村生活污水處理項目實施積累經驗，提出如下建議：

1．建立技術標準，規范市場行為。從生活污水治理系統的制造、安裝、維護、清理、檢查等多方面建立完善的技術標準體系，如日本的《凈化槽法》、《建筑基準法》等。而且應首先建立國家的農村生活污水治理技術標準，該標準是最低的標準，不同地方政府可以根據實際情況，制定適合該地區的技術標準。

2．創新管理機制，探索建立第三方負責的專業化服務體系。面對數量巨大的農村生活污水處理系統，由地方政府負責日常維護、清理、檢查等工作，成本較大。較好的方式是將其承包給專業服務公司，如日本所形成的專業服務體系，并可將專業服務公司分為兩類：一類只負責日常維護、清理；另一類負責定期檢查。這樣對日常維護工作的評估更為客觀。地方政府提供專業培訓，并對專業人員和服務公司進行資質認證。

3．加強國際合作，學習先進的管理經驗。國際上有關農村生活污水治理的先進的技術和管理理念給中國現階段污水治理提供了寶貴的經驗。目前在實施中的浙江省寧波市“世行貸款農村生活污水治理項目”和已經完工并已投入運行的江蘇省興化市戴南鎮趙家村和董北村的“中日合作農村污水治理項目”示范效應顯著，因此，探索多種形式的國際合作形式，有助于提升農村生活污水治理的成效。

4．加強融資渠道建設，多方籌集資金。農村生活污水處理具有較強的公益性，而且需要一定規模的資金投入，大多數地區的鄉鎮財政難以承受建設及運行費用。從產業經濟學角度分析農村地區所采用的分散型污水處理由于規模小的特點也難以市場化，對企業及社會資金缺少吸引力，急需相關的政策支持。農村污水處理設施建設資金來源可以由國家和地方財政依據一定比例共同承擔，采取發行國家和地方債券的形式籌措資金。對農村污水處理設置專項基金以用于設施的建設及運行，國家和各級地方政府可以出臺稅收、征地等一系列支持政策鼓勵企業和社會資金的投入。同時，加強資金的監管，提高資金的使用率。嚴格按照國家有關財經紀律，從項目資金的管理、使用、結算等環節加強監督管理，保證資金運行安全和使用效率。

5．健全法規，明確責任。通過法律法規的形式，明確各管理主體的強制性責任，才能確保農村生活污水治理的長效運行。如日本的《凈化槽法》規定了使用者的強制性責任，確保了凈化槽的維護、清理和定期檢查的實施。回顧當前國內生活污水治理中存在的諸多問題，立法的缺位是一個重要的原因。因此，提議交由全國人民代表大會修訂增加《中華人民共和國水污染防治法》中關于農村生活污水防治的內容，抓緊起草與農村生活污水污染防治相關的法規、條例，各地區可以先行制定地方性農村生活污水污染防治的法規、規章；根據城鄉規劃和《全國農村環境污染防治規劃綱要》（2011—2020年）等，編制農村分散型污水處理設施建設規劃。

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[6] 寧波市農辦.寧波新農村發展項目綜合可行性研究報告[EB/OL].http://www.njlnb.com/wszl/wszl_zt.asp.

[責任編輯 陳麗敏]