我國(guó)重要礦產(chǎn)資源法律保護(hù)機(jī)制研究

摘 要：構(gòu)建和完善重要礦產(chǎn)資源法律保護(hù)機(jī)制的前提和核心內(nèi)容確定地方政府重要礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)代表人地位以及代表權(quán)限的劃分，同時(shí)這也是有效解決我國(guó)重要礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)虛置及“公用地悲劇”問題的重要途徑，我們可以從儲(chǔ)量的多少兩個(gè)維度來(lái)探討中央與地方重要礦產(chǎn)資源代表權(quán)限的劃分。如此，重要礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)就能在中央和地方之間得到明確的劃定和分配，也使得重要礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系明確，實(shí)現(xiàn)重要礦產(chǎn)資源效益最大化以及重要礦產(chǎn)資源得到法律有效保護(hù)。

關(guān)鍵詞：礦產(chǎn)資源；法律保護(hù)；機(jī)制；研究

中圖分類號(hào)：922.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2012）36-0103-02

近幾年以來(lái)，圍繞我國(guó)稀土礦產(chǎn)資源出口的國(guó)際貿(mào)易糾紛以及國(guó)內(nèi)對(duì)稀土礦產(chǎn)資源開采的整治成為熱點(diǎn)問題之一。2011年國(guó)務(wù)院通過(guò)了《找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)綱要（2011～2020年）》明確形成一批重要礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略接續(xù)區(qū)，建立重要礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備體系，為經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展提供有力的資源保障和產(chǎn)業(yè)支撐。可見，我國(guó)也進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到對(duì)重要礦產(chǎn)資源的法律保護(hù)的緊迫性。當(dāng)前，地方政府可以在包括重要礦產(chǎn)資源在內(nèi)的自然資源產(chǎn)權(quán)的不明晰和虛置的情況下自由地、最大限度地追求地方經(jīng)濟(jì)利益的最大化，使得“公用地悲劇”在我國(guó)的嚴(yán)重后果不僅包括有限的資源被過(guò)度消耗和浪費(fèi)，與之伴隨的還有嚴(yán)重的環(huán)境污染。權(quán)利界分清晰能使相關(guān)當(dāng)事人自覺依法辦事、定紛止?fàn)帯９时疚恼J(rèn)為，確定地方政府重要礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)代表人地位以及代表權(quán)限的劃分，是完善重要礦產(chǎn)資源法律機(jī)制的前提和核心內(nèi)容，也是有效解決我國(guó)重要礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)虛置及“公用地悲劇”問題的重要途徑，也使得重要礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系在中央政府與地方政府之間得到明確，實(shí)現(xiàn)責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一，地方政府在享受礦產(chǎn)資源權(quán)利和收益的同時(shí)，必須承擔(dān)相應(yīng)的對(duì)礦產(chǎn)資源的維護(hù)、保護(hù)義務(wù)和責(zé)任，如實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)的礦產(chǎn)資源可持續(xù)發(fā)展及利用以及環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)管、環(huán)境污染的防治等，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)我國(guó)重要礦產(chǎn)資源法律保護(hù)的目標(biāo)與宗旨。

一、地方政府國(guó)有重要礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)代表人地位的確定

根據(jù)我國(guó)行政管理體制，地方政府與中央政府屬于隸屬關(guān)系。在我國(guó)近幾十年的經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程中，地方政府逐步獲得了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主權(quán)，作為一個(gè)獨(dú)立的地區(qū)利益主體的角色日益凸顯，并逐漸成為相對(duì)獨(dú)立的利益主體。由于地方政府與中央政府在經(jīng)濟(jì)利益上的相對(duì)獨(dú)立性，以及政府機(jī)關(guān)法人的獨(dú)立性，以致地方政府不能像中央政府那樣，當(dāng)然的成為自然資源國(guó)家所有權(quán)的行使者，從此角度來(lái)看，地方政府作為自然資源國(guó)家所有權(quán)和國(guó)家利益代表人地位在法律上是處于空白狀態(tài)，貌似成為一個(gè)既無(wú)權(quán)利更無(wú)義務(wù)的局外人。但是，無(wú)論從制度層面還是現(xiàn)實(shí)角度分析，地方政府卻已經(jīng)成為包括重要礦產(chǎn)資源在內(nèi)的自然資源國(guó)家所有權(quán)的實(shí)際使用者和資產(chǎn)受益人，地方政府在享受權(quán)利的同時(shí)，卻不承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，也缺乏法律制約和監(jiān)督，以至重要礦產(chǎn)資源被濫用，環(huán)境污染問題嚴(yán)重，例如近幾年多地在開采稀土礦產(chǎn)資源時(shí)，無(wú)序開采現(xiàn)象非常突出，濫采濫挖，污染嚴(yán)重，由于開采企業(yè)眾多，并以低價(jià)相互競(jìng)銷，以致我國(guó)雖然占有該資源出口國(guó)際市場(chǎng)份額的90%以上，卻無(wú)定價(jià)權(quán)。因此，與其抽象地定義國(guó)家所有權(quán)，不如直接明確地方政府國(guó)有重要礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的代表人地位，既實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟(jì)性和效益性，又實(shí)現(xiàn)地方政府的權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一，對(duì)提高資源效用、減少及防治環(huán)境污染具有重要的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)意義。

同時(shí)，此種代表地位的設(shè)定并無(wú)法律制度層面的障礙。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律，已經(jīng)明確了中央政府作為行使重要礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)的代表人，這也為確立地方政府的重要礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)代表人的法律地位奠定了法律基礎(chǔ)，提供了制度支持。例如，《物權(quán)法》第45條第2款規(guī)定：“國(guó)有財(cái)產(chǎn)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)；法律另有規(guī)定的，依照規(guī)定。”《土地管理法》第2條規(guī)定：“我國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。全民所有，即國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。”《礦產(chǎn)資源法》第3條第1款規(guī)定：“礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，由國(guó)務(wù)院行使國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。地表或者地下的礦產(chǎn)資源的國(guó)家所有權(quán)，不因其所依附的土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變。”此外，草原法、海域使用管理法等法律均明確規(guī)定由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)，故此，我們可以在確定中央政府重要礦產(chǎn)資源所有權(quán)代表人地位的基礎(chǔ)上，明確地方政府的代表人地位，為中央與地方關(guān)于重要礦產(chǎn)資源代表權(quán)限的劃分奠定理論基礎(chǔ)和設(shè)定前提。

二、中央與地方重要礦產(chǎn)資源代表權(quán)限的劃分

明確中央與地方之間產(chǎn)權(quán)劃分，即中央政府和地方政府之間就各自作為代表人所享有的重要礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)范圍和代表權(quán)限的劃分，成為完善我國(guó)重要礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度、加強(qiáng)重要礦產(chǎn)資源法律保護(hù)機(jī)制的基礎(chǔ)和核心問題。當(dāng)然，這種劃分并不涉及所有權(quán)的分配和轉(zhuǎn)讓，代表權(quán)的內(nèi)涵應(yīng)限定在占有、使用和收益的范圍之內(nèi)。

代表權(quán)限究竟采用何種方法劃分，劃分的依據(jù)是什么，范圍如何確定，是一個(gè)很大的課題。限于篇幅，本文建議，拋開對(duì)礦產(chǎn)資源的學(xué)理分類，我們暫且從儲(chǔ)量的多少兩個(gè)維度來(lái)初步探討中央政府與地方政府重要礦產(chǎn)資源代表權(quán)限的劃分。

（一）從儲(chǔ)量較多的重要礦產(chǎn)資源維度來(lái)看

第一，這種資源儲(chǔ)量較多，如煤炭資源，人類利用的數(shù)量和速度在一定時(shí)期內(nèi)是可控的，也具有相對(duì)長(zhǎng)久利用和可持續(xù)發(fā)展的特征。對(duì)此，筆者主張?jiān)趪?guó)家擁有所有權(quán)的前提下，可以將其占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)直接明確委托或劃分給地方政府。首先，中央政府可以通過(guò)行政契約或其他形式，明確地方政府的代表權(quán)限和所承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)；其次，通過(guò)資源稅或有償轉(zhuǎn)讓等方式與地方政府形成利益共享機(jī)制，抑或以將此類重要礦產(chǎn)資源作為出資條件，中央與地方政府組成資源直接利用主體，如中央與地方政府組建國(guó)有企業(yè)或控股企業(yè)，共同履行出資人職責(zé)，共同享受出資人權(quán)益。

第二，基于“公用地悲劇”的考慮，為防止地方政府對(duì)資源開發(fā)、利用行為的短期化，出現(xiàn)過(guò)度利用和浪費(fèi)資源，我們認(rèn)為必須保持代表地位的長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性，解決礦產(chǎn)資源開發(fā)中的行為短期化帶來(lái)的不良后果。就穩(wěn)定性而言，可以構(gòu)建法律層面的制度和機(jī)制，明確代表地位和權(quán)限的范圍以及權(quán)利的內(nèi)容，如非因法定理由，所有權(quán)人不得終止使用權(quán)等。就長(zhǎng)期性而言，我們可以參照《物權(quán)法》第126條關(guān)于耕地、草地和林地的承包期限，確定較長(zhǎng)的時(shí)期，從經(jīng)濟(jì)刺激和市場(chǎng)角度支持、鼓勵(lì)地方政府投資于重要礦產(chǎn)資源保護(hù)性建設(shè)，并以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展；至于資源使用權(quán)續(xù)展制度，我們可以參照《物權(quán)法》第149條關(guān)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期之規(guī)定，根據(jù)該法規(guī)定，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿的，自動(dòng)續(xù)期。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。如此，地方政府代表地位也可以考慮自動(dòng)續(xù)期的問題。這樣，既保證了重要礦產(chǎn)資源所有權(quán)人的權(quán)益得到實(shí)現(xiàn)，又使作為代表人的地方政府的利益追求具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性。

（二）從儲(chǔ)量較少重要礦產(chǎn)資源維度來(lái)看

儲(chǔ)量較少重要礦產(chǎn)資源包括貴金屬礦產(chǎn)、稀有金屬礦產(chǎn)、稀土金屬礦產(chǎn)等金屬和非金屬礦藏等儲(chǔ)備量較少、數(shù)量有限且又不可再生的重要礦產(chǎn)資源，這些礦產(chǎn)資源對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和戰(zhàn)略安全具有重要意義。隨著我國(guó)近年來(lái)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，儲(chǔ)量較少的重要礦產(chǎn)資源的耗竭速度卻在加快。例如，享有“有色金屬之鄉(xiāng)”美譽(yù)的湖南，其鎢、銻、錳、鈾、隱晶質(zhì)石墨、重晶石等礦產(chǎn)資源在世界上都有著舉足輕重的地位，其中鎢、銻、錳、隱晶質(zhì)石墨等產(chǎn)量居全國(guó)第一，但是開采權(quán)基本上由地方政府掌握，且大量的采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓給了私營(yíng)企業(yè)和個(gè)人。隨著過(guò)度開采，儲(chǔ)量消耗嚴(yán)重，優(yōu)勢(shì)資源已有隱“憂”。幾種主要優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)的可供程度分別為：鉛可供開采7.8年；鋅可供開采8.5年；銻可供開采4.6年；錫可供開采17年。許多大型骨干礦山因資源不足面臨關(guān)閉。湖南現(xiàn)有的13家國(guó)有大型有色金屬礦山企業(yè)，因資源枯竭已關(guān)閉7家，其余幾家也有大量礦工面臨下崗[1]。再如，河南省的十種有色金屬產(chǎn)量一直穩(wěn)居全國(guó)第一，其中氧化鋁和電解鋁，占全國(guó)三分之一左右，如今河南鋁土礦的保有儲(chǔ)量，只可滿足河南鋁工業(yè)15年的發(fā)展需要。20世紀(jì)70年代至90年代初，在三門峽小秦嶺探明的400多噸黃金儲(chǔ)量，使河南黃金產(chǎn)量連續(xù)28年全國(guó)第二之后，以2011年27噸的年產(chǎn)量計(jì)算，僅能維持5年生產(chǎn)需要。而承擔(dān)河南黃金三分之二產(chǎn)量的靈寶市，于2010年被國(guó)務(wù)院列為資源枯竭城市。以2010年為例，我國(guó)石油、鐵、銅和鋁的對(duì)外依存度分別為54.2%、64.7%、74.6%、52.7%，都超過(guò)了50%的安全紅線（西方國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)），這表明，當(dāng)前能、礦資源已經(jīng)對(duì)我國(guó)資源安全，乃至國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全產(chǎn)生威脅[2]。可見，這些儲(chǔ)量較少的具有稀缺性和高價(jià)值性的重要礦產(chǎn)資源在我國(guó)的現(xiàn)有制度安排下，并沒有實(shí)現(xiàn)效益最大化，國(guó)家作為所有權(quán)人也沒有因此而獲利，還已然產(chǎn)生了耗竭加快、浪費(fèi)嚴(yán)重的惡性循環(huán)。也就是說(shuō)，地方政府在開發(fā)、利用儲(chǔ)量較少的重要礦產(chǎn)資源時(shí)，雖然在短期內(nèi)增加了地方經(jīng)濟(jì)總體含量，但是其所產(chǎn)生的外部不經(jīng)濟(jì)的程度也極大，現(xiàn)有制度安排是不合理的。地方政府并非此類資源的最佳利用者和受益者。

2006年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)下發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)國(guó)有資本調(diào)整和國(guó)有企業(yè)重組指導(dǎo)意見》規(guī)定，關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域包括重要礦產(chǎn)資源保持絕對(duì)控制力，實(shí)行“國(guó)有資本應(yīng)保持獨(dú)資或絕對(duì)控股”。由此，筆者主張，由中央政府代表國(guó)家對(duì)這類資源直接行使使用權(quán)和收益權(quán)，不再劃分給地方政府；由中央政府設(shè)立獨(dú)資國(guó)有企業(yè)，采取壟斷的開發(fā)經(jīng)營(yíng)的模式。如此，我國(guó)方可有效地實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)量較少的重要礦產(chǎn)資源的效用最大化和可持續(xù)發(fā)展，減少外部不經(jīng)濟(jì)。

三、結(jié)語(yǔ)

基于以上討論，我們一方面要明確地方政府作為重要礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)代表人地位，其既享受使用權(quán)和收益權(quán)，又必須履行監(jiān)督管理重要礦產(chǎn)資源、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的職責(zé)；另一方面，在中央政府和地方政府之間作出代表權(quán)限的合理劃分，使得重要礦產(chǎn)資源使用權(quán)和收益權(quán)在兩者之間得到明確的劃定和分配，明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)重要礦產(chǎn)資源效益最大化以及得到法律有效保護(hù)，當(dāng)然“公用地悲劇”問題也隨之得到解決，正如魏伊絲所希望的那樣，“人類不能濫用、誤用或扭曲天然資源”[3]。

參考文獻(xiàn)：

[1]歐陽(yáng)洪亮.礦產(chǎn)大省的資源枯竭之憂[N].瀟湘晨報(bào)，2006-01-05.

[2]于孟林.需建立重要礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備體系[N].中國(guó)能源報(bào)，2011-11-07.

[3]Islamic principles for the Conservation of the Natural enviro-

nment 13（IUCN and Saudi Arabia， 1983）.

（責(zé)任編輯：石 銀）