淺議我國政府信息公開制度的國際法理論基礎(chǔ)

摘 要：以WTO透明度原則為依據(jù)，在分析我國政府信息公開制度存在諸多問題的基礎(chǔ)上，提出了完善我國政府信息公開制度的措施，即在法律層面應(yīng)制定政府信息公開法，從政府實(shí)踐方面應(yīng)運(yùn)用信息技術(shù)推廣電子信息共享機(jī)制，從教育層面要加強(qiáng)公民權(quán)利意識教育等。

關(guān)鍵詞：透明度原則；政府信息公開制度；完善

中圖分類號：D921 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）36-0101-02

入世背景下，WTO透明度原則對政府信息公開要求十分嚴(yán)格。長期以來，我國政府信息公開制度因缺乏專門的法律加以監(jiān)督和引導(dǎo)，政府信息公開制度存在許多問題，如何完善已成為亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。

一、WTO透明度原則的含義

（一）我國實(shí)施政府信息公開制度的必要性

2008年5月1日起正式施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》），對我國政府信息公開的范圍和方式等做了規(guī)定，為各級政府信息公開的實(shí)施提供了依據(jù)，其意義深遠(yuǎn)：一是對公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供了保障。《政府信息公開條例》將信息公開作為政府依法行政的法定義務(wù)，能夠保障公民充分行使政治權(quán)利，并有效參與到我國的政治生活當(dāng)中，依法實(shí)施監(jiān)督權(quán)。二是提高政府透明度，防治腐敗發(fā)生。世貿(mào)組織的透明度原則要求我國政府盡可能完善相關(guān)制度，把信息公開作為政績考核，讓行政相關(guān)的制度層面和程序?qū)用嫔舷嚓P(guān)信息公開，把涉及公共利益的信息向社會公開，是深化行政體制改革和防治腐敗的必然要求。三是有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，維護(hù)社會的穩(wěn)定。事實(shí)證明，那些吸引投資多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的地區(qū)常常是政府信息公開做得好的地區(qū)，表明了當(dāng)?shù)卣男庞枚取?/p>

（二）透明度原則的內(nèi)涵

透明度原則是WTO的一項(xiàng)重要原則，其內(nèi)涵大致可以分為三個(gè)方面：一是規(guī)則制定的透明度，即在法律規(guī)則制定的方面向廣大公民公開，調(diào)動公民參與的積極性，增強(qiáng)民主性；二是相關(guān)信息制定過程的透明，主要指政府部門在制定或作出決策時(shí)應(yīng)將此過程向公民公開，使公民們可以憑借自己的思維去判斷和評價(jià)，公民只有在充分保障知情權(quán)的條件下，才能有效監(jiān)督并保證政府的行為的合法和合理；三是決策結(jié)果的透明，對于政府的重大的決策或者對他人有影響的判斷應(yīng)向廣大公民公開，讓他們?nèi)チ私膺@件事情的經(jīng)過并對這結(jié)果有自己的判斷。對于正確的結(jié)果，會對其他人今后的行為產(chǎn)生積極地影響。

在立法領(lǐng)域，透明度原則要求對市場經(jīng)濟(jì)有重大影響的規(guī)則如法律、法規(guī)、司法判決等必須做到公開和透明，不能在實(shí)現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)中依靠模糊不清的規(guī)則。依照法理學(xué)的原理來說，法律是能夠?qū)?、各種組織以及國家的行為加以引導(dǎo)和約束的基本規(guī)則，能夠?qū)Ψ杀旧碛兴私夂驼J(rèn)識是人們遵守法律的先決條件之一。這里的透明度不僅指產(chǎn)生的信息公開，還包括信息制定過程的公開。由此，透明度原則在立法過程中可以避免立法程序存在違法的情形，是法律的公正和權(quán)威得以樹立。通過透明度原則，可以實(shí)現(xiàn)法治的價(jià)值目標(biāo)，并把立法機(jī)關(guān)的自身行為及行為目的及方式納入法制軌道，以此來實(shí)現(xiàn)立法的合法性和公正性，最終實(shí)現(xiàn)良好的法律效果。

二、我國政府信息公開制度存在的主要問題及原因分析

（一）我國政府信息公開制度存在的主要問題

1.《政府信息公開條例》規(guī)定不夠詳細(xì)

《政府信息公開條例》第8條關(guān)于“行政機(jī)關(guān)公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定”，該條所涉及的不得公開的政府信息范圍相當(dāng)寬泛，可操作性不強(qiáng)，具體哪些屬于公共安全和社會穩(wěn)定的不應(yīng)公開的事項(xiàng)，該條例沒有做出明確規(guī)定，這樣會使個(gè)別政府機(jī)關(guān)在實(shí)際操作中濫用自由裁量權(quán)，尋找各種理由來逃避公開信息的義務(wù)。

2.《政府信息公開條例》法律位階較低

世界許多國家是以法律的形式規(guī)定政府信息公開制度，其法律位階和效力層次較高。比較而言，我國的《政府信息公開條例》是由國務(wù)院制定并頒布的行政法規(guī)，與法律相比，其法律位階和效力都較低。因此，當(dāng)遭遇與其他的法律法規(guī)相沖突時(shí)，由于條例的位階較低，便導(dǎo)致政府信息公開不能全面實(shí)施，同時(shí)也會使得政府信息公開的義務(wù)主體范圍縮小。

3.政府信息公開的數(shù)量相對較少

雖然我國政府信息主動公開已經(jīng)取得了明顯的進(jìn)展，但是還是有一些行政機(jī)關(guān)公開信息的數(shù)量偏少，另外公開的信息主要是關(guān)于公開辦事制度和程序的信息，這樣很難滿足公民關(guān)于政府信息透明度的需求，導(dǎo)致該條例第9條關(guān)于“涉及公民、法人或者其他組織切身利益的政府信息、需要社會公眾廣泛知曉或者參與的政府信息都要公開”得不到廣泛落實(shí)，使政府信息公開制度某種意義上流于形式。

4.政府信息公開的救濟(jì)途徑不順暢

《政府信息公開條例》是一部行政法規(guī)，其救濟(jì)途徑主要是行政訴訟，而我國《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍相對狹窄，主要是針對具體行政行為，而政府信息公開的行為的定性目前尚未明確，往往具有抽象行政行為的特征，導(dǎo)致法院拒絕受理，實(shí)際中大量類似案件無法得到法院的及時(shí)和有效的裁決，從而限制了通過行政訴訟的途徑對政府信息公開進(jìn)行救濟(jì)。

（二）我國政府信息公開制度存在問題的原因分析

上述問題的產(chǎn)生主要有以下幾方面的原因：一是我國經(jīng)歷了兩千多年的封建傳統(tǒng)，受傳統(tǒng)保密的思想的影響，使得一些官員產(chǎn)生官本位的思想，不愿意公開政府的信息，同時(shí)也造成了公民的民主意識薄弱，缺乏維護(hù)自己知情權(quán)的意識；二是雖然我國制定了政府信息公開條例，構(gòu)建了政府信息公開的總體框架，但由于具體的實(shí)施細(xì)則和相關(guān)配套制度并沒有建立起來，使得政府信息公開并未達(dá)到預(yù)想效果；三是司法救濟(jì)制度不健全，并且缺乏嚴(yán)密的法律和制度支撐，對于政府信息公開的訴訟救濟(jì)制度沒有相關(guān)的司法解釋。

三、WTO透明度原則對完善政府信息公開制度的啟示

通過上文對WTO的透明度原則和我國政府信息公開制度的分析，筆者從透明度原則的視角，提出以下完善我國政府信息公開制度的措施：

1.明確不公開的法定情形

我國政府信息公開的制度是以公開為原則、不公開為例外。實(shí)踐證明，例外的情況列舉越詳細(xì)，那么能夠公開的信息則會越多。目前世界上很多國家將國家秘密確定為政府信息公開的例外，我國應(yīng)同樣如此，具體可依據(jù)《中華人民共和國保守國家秘密法》確定我國的國家秘密，并將具體范圍明確列舉在我國政府信息公開條例中，增加可操作性。

2.制定位階較高的《政府信息公開法》

盡管我國制定了政府信息公開條例，但由于其位階較低，并沒有形成最高法律權(quán)威的法典，因此制定政府信息公開法才是我國真正意義上的法律。目前，許多西方國家都制定了政府信息公開法，并建立了完善的政府信息公開制度。他們都在法律當(dāng)中明確規(guī)定了應(yīng)當(dāng)公開和不予公開的信息范圍，具有很強(qiáng)的操作性。我國可以吸收國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國的國情，制定與我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的《政府信息公開法》，使我國的政府信息公開與WTO透明度原則要求接軌，走上法制化的軌道。

3.建立陽光政府，推行電子政務(wù)

陽光政府就是透明的政府，就是將政府運(yùn)行的各種環(huán)節(jié)暴露在陽光下，實(shí)行政務(wù)公開，這樣可以使公民更好地了解政府掌握政府的信息，使人民充分享受知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。同時(shí)有利于公民更好的監(jiān)督政府，防治腐敗，讓人民群眾參政議政，大力推進(jìn)民主政治建設(shè)。許多政府機(jī)關(guān)都在推行網(wǎng)上辦公即電子政務(wù)，實(shí)行信息共享機(jī)制，這不僅提高了行政機(jī)關(guān)的辦事效率，而且大大降低了行政成本，避免不必要的開支。最重要的是，人們可以通過這個(gè)平臺輕松地了解政府的信息，而不是通過傳統(tǒng)的申請模式經(jīng)過行政機(jī)關(guān)的層層審核來獲取信息，加強(qiáng)了百姓與政府之間的了解。

4.加強(qiáng)公民意識，完善監(jiān)督機(jī)制

要完善我國政府信息公開制度，就必須加強(qiáng)公民的權(quán)利意識，讓公民參與和監(jiān)督政府信息的公開，來審查和監(jiān)督政府信息公開的工作人員的行為是否合法。首先要加強(qiáng)公民教育，提高公民的文化素質(zhì)和政治素質(zhì)；其次要通過盡可能多的方式增加公民獲取信息的渠道，提高公民政治參與的積極性和對信息捕捉的敏感度，充分發(fā)揮公民對政府信息公開監(jiān)督的作用。最后，完善公民監(jiān)督、社會團(tuán)體監(jiān)督、輿論監(jiān)督等多種監(jiān)督形式，形成良好的社會監(jiān)督體系。

5.完善政府信息公開的救濟(jì)制度

完善政府信息公開的救濟(jì)制度最主要的是增加行政訴訟的受案范圍。為了加強(qiáng)對公民知情權(quán)的保護(hù)，促進(jìn)我國政府信息公開制度及救濟(jì)制度的發(fā)展，擴(kuò)大我國行政訴訟的受案范圍、確立抽象行政行為的可訴性勢在必行。

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（責(zé)任編輯：石 銀）