淺議我國政府信息公開制度的國際法理論基礎

摘 要：以WTO透明度原則為依據，在分析我國政府信息公開制度存在諸多問題的基礎上，提出了完善我國政府信息公開制度的措施，即在法律層面應制定政府信息公開法，從政府實踐方面應運用信息技術推廣電子信息共享機制，從教育層面要加強公民權利意識教育等。

關鍵詞：透明度原則；政府信息公開制度；完善

中圖分類號：D921 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）36-0101-02

入世背景下，WTO透明度原則對政府信息公開要求十分嚴格。長期以來，我國政府信息公開制度因缺乏專門的法律加以監督和引導，政府信息公開制度存在許多問題，如何完善已成為亟待解決的現實問題。

一、WTO透明度原則的含義

（一）我國實施政府信息公開制度的必要性

2008年5月1日起正式施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》），對我國政府信息公開的范圍和方式等做了規定，為各級政府信息公開的實施提供了依據，其意義深遠：一是對公民知情權的實現提供了保障?！墩畔⒐_條例》將信息公開作為政府依法行政的法定義務，能夠保障公民充分行使政治權利，并有效參與到我國的政治生活當中，依法實施監督權。二是提高政府透明度，防治腐敗發生。世貿組織的透明度原則要求我國政府盡可能完善相關制度，把信息公開作為政績考核，讓行政相關的制度層面和程序層面上相關信息公開，把涉及公共利益的信息向社會公開，是深化行政體制改革和防治腐敗的必然要求。三是有利于促進經濟社會的發展，維護社會的穩定。事實證明，那些吸引投資多、經濟發展好的地區常常是政府信息公開做得好的地區，表明了當地政府的信用度。

（二）透明度原則的內涵

透明度原則是WTO的一項重要原則，其內涵大致可以分為三個方面：一是規則制定的透明度，即在法律規則制定的方面向廣大公民公開，調動公民參與的積極性，增強民主性；二是相關信息制定過程的透明，主要指政府部門在制定或作出決策時應將此過程向公民公開，使公民們可以憑借自己的思維去判斷和評價，公民只有在充分保障知情權的條件下，才能有效監督并保證政府的行為的合法和合理；三是決策結果的透明，對于政府的重大的決策或者對他人有影響的判斷應向廣大公民公開，讓他們去了解這件事情的經過并對這結果有自己的判斷。對于正確的結果，會對其他人今后的行為產生積極地影響。

在立法領域，透明度原則要求對市場經濟有重大影響的規則如法律、法規、司法判決等必須做到公開和透明，不能在實現市場經濟中依靠模糊不清的規則。依照法理學的原理來說，法律是能夠對公民、各種組織以及國家的行為加以引導和約束的基本規則，能夠對法律本身有所了解和認識是人們遵守法律的先決條件之一。這里的透明度不僅指產生的信息公開，還包括信息制定過程的公開。由此，透明度原則在立法過程中可以避免立法程序存在違法的情形，是法律的公正和權威得以樹立。通過透明度原則，可以實現法治的價值目標，并把立法機關的自身行為及行為目的及方式納入法制軌道，以此來實現立法的合法性和公正性，最終實現良好的法律效果。

二、我國政府信息公開制度存在的主要問題及原因分析

（一）我國政府信息公開制度存在的主要問題

1.《政府信息公開條例》規定不夠詳細

《政府信息公開條例》第8條關于“行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定”，該條所涉及的不得公開的政府信息范圍相當寬泛，可操作性不強，具體哪些屬于公共安全和社會穩定的不應公開的事項，該條例沒有做出明確規定，這樣會使個別政府機關在實際操作中濫用自由裁量權，尋找各種理由來逃避公開信息的義務。

2.《政府信息公開條例》法律位階較低

世界許多國家是以法律的形式規定政府信息公開制度，其法律位階和效力層次較高。比較而言，我國的《政府信息公開條例》是由國務院制定并頒布的行政法規，與法律相比，其法律位階和效力都較低。因此，當遭遇與其他的法律法規相沖突時，由于條例的位階較低，便導致政府信息公開不能全面實施，同時也會使得政府信息公開的義務主體范圍縮小。

3.政府信息公開的數量相對較少

雖然我國政府信息主動公開已經取得了明顯的進展，但是還是有一些行政機關公開信息的數量偏少，另外公開的信息主要是關于公開辦事制度和程序的信息，這樣很難滿足公民關于政府信息透明度的需求，導致該條例第9條關于“涉及公民、法人或者其他組織切身利益的政府信息、需要社會公眾廣泛知曉或者參與的政府信息都要公開”得不到廣泛落實，使政府信息公開制度某種意義上流于形式。

4.政府信息公開的救濟途徑不順暢

《政府信息公開條例》是一部行政法規，其救濟途徑主要是行政訴訟，而我國《行政訴訟法》規定的受案范圍相對狹窄，主要是針對具體行政行為，而政府信息公開的行為的定性目前尚未明確，往往具有抽象行政行為的特征，導致法院拒絕受理，實際中大量類似案件無法得到法院的及時和有效的裁決，從而限制了通過行政訴訟的途徑對政府信息公開進行救濟。

（二）我國政府信息公開制度存在問題的原因分析

上述問題的產生主要有以下幾方面的原因：一是我國經歷了兩千多年的封建傳統，受傳統保密的思想的影響，使得一些官員產生官本位的思想，不愿意公開政府的信息，同時也造成了公民的民主意識薄弱，缺乏維護自己知情權的意識；二是雖然我國制定了政府信息公開條例，構建了政府信息公開的總體框架，但由于具體的實施細則和相關配套制度并沒有建立起來，使得政府信息公開并未達到預想效果；三是司法救濟制度不健全，并且缺乏嚴密的法律和制度支撐，對于政府信息公開的訴訟救濟制度沒有相關的司法解釋。

三、WTO透明度原則對完善政府信息公開制度的啟示

通過上文對WTO的透明度原則和我國政府信息公開制度的分析，筆者從透明度原則的視角，提出以下完善我國政府信息公開制度的措施：

1.明確不公開的法定情形

我國政府信息公開的制度是以公開為原則、不公開為例外。實踐證明，例外的情況列舉越詳細，那么能夠公開的信息則會越多。目前世界上很多國家將國家秘密確定為政府信息公開的例外，我國應同樣如此，具體可依據《中華人民共和國保守國家秘密法》確定我國的國家秘密，并將具體范圍明確列舉在我國政府信息公開條例中，增加可操作性。

2.制定位階較高的《政府信息公開法》

盡管我國制定了政府信息公開條例，但由于其位階較低，并沒有形成最高法律權威的法典，因此制定政府信息公開法才是我國真正意義上的法律。目前，許多西方國家都制定了政府信息公開法，并建立了完善的政府信息公開制度。他們都在法律當中明確規定了應當公開和不予公開的信息范圍，具有很強的操作性。我國可以吸收國外的先進經驗，并結合我國的國情，制定與我國的經濟發展相適應的《政府信息公開法》，使我國的政府信息公開與WTO透明度原則要求接軌，走上法制化的軌道。

3.建立陽光政府，推行電子政務

陽光政府就是透明的政府，就是將政府運行的各種環節暴露在陽光下，實行政務公開，這樣可以使公民更好地了解政府掌握政府的信息，使人民充分享受知情權和監督權。同時有利于公民更好的監督政府，防治腐敗，讓人民群眾參政議政，大力推進民主政治建設。許多政府機關都在推行網上辦公即電子政務，實行信息共享機制，這不僅提高了行政機關的辦事效率，而且大大降低了行政成本，避免不必要的開支。最重要的是，人們可以通過這個平臺輕松地了解政府的信息，而不是通過傳統的申請模式經過行政機關的層層審核來獲取信息，加強了百姓與政府之間的了解。

4.加強公民意識，完善監督機制

要完善我國政府信息公開制度，就必須加強公民的權利意識，讓公民參與和監督政府信息的公開，來審查和監督政府信息公開的工作人員的行為是否合法。首先要加強公民教育，提高公民的文化素質和政治素質；其次要通過盡可能多的方式增加公民獲取信息的渠道，提高公民政治參與的積極性和對信息捕捉的敏感度，充分發揮公民對政府信息公開監督的作用。最后，完善公民監督、社會團體監督、輿論監督等多種監督形式，形成良好的社會監督體系。

5.完善政府信息公開的救濟制度

完善政府信息公開的救濟制度最主要的是增加行政訴訟的受案范圍。為了加強對公民知情權的保護，促進我國政府信息公開制度及救濟制度的發展，擴大我國行政訴訟的受案范圍、確立抽象行政行為的可訴性勢在必行。

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（責任編輯：石 銀）