期盼《教育督導條例》盡快出臺

自1986年至今，筆者在教育督導崗位上堅守了26年，經(jīng)歷了我國教育督導制度恢復重建以來地方教育督導的發(fā)展進程，見證了我國教育督導推動和保障教育改革與發(fā)展的重大貢獻。同時，在長期的督導經(jīng)歷中，還深切地感受到，加大督導立法力度，加快督導立法進程，是教育和教育督導科學發(fā)展的迫切需要。當前，盡快出臺國家《教育督導條例》已成為廣大教育工作者特別是督導工作者的共同愿望和強烈期盼。

一、出臺《教育督導條例》的法理依據(jù)

我國教育督導制度恢復重建以來，黨和國家的一系列教育法律法規(guī)、方針政策，為《教育督導條例》出臺提供了充分的法理依據(jù)。

國家教育法律確立了教育督導的重要地位

1995年頒布的《教育法》明確規(guī)定，“國家實行教育督導制度和學校及其他教育機構教育評估制度。”第一次鮮明地將教育督導寫進國家法律，明確教育督導制度為教育基本制度，使教育督導成為國家意志，為教育督導發(fā)展和制度建設指明了方向。

1996年頒布的《職業(yè)教育法》規(guī)定，“縣級以上地方各級人民政府應當加強對本行政區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育工作的領導、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督導評估”。2002年頒布的《民辦教育促進法》也規(guī)定，“教育行政部門及其有關部門依法對民辦學校實行督導，促進提高辦學質(zhì)量”。對督導職業(yè)教育和民辦教育的規(guī)定，不僅確立了教育督導推動和保障職業(yè)教育、民辦教育發(fā)展的法定地位和作用，而且拓展了以督導基礎教育為主的教育督導職能和職責。

2006年新修訂的《義務教育法》規(guī)定，“人民政府教育督導機構對義務教育工作執(zhí)行法律法規(guī)情況、教育教學質(zhì)量以及義務教育均衡發(fā)展狀況等進行督導，督導報告向社會公布。”這一規(guī)定，不僅突出了教育督導的“重中之重”及其對義務教育督導的法定地位和保障要求，而且明確了依法督導義務教育的職能、職責及其督導的內(nèi)容、方式和途徑。

國家教育法規(guī)文件明確了教育督導的時代要求

1993年2月，中共中央、國務院印發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出，“建立各級各類教育的質(zhì)量標準和評估指標體系。各地教育部門要把檢查評估學校教育質(zhì)量作為一項經(jīng)常性的任務。”并強調(diào)“要加強督導隊伍，完善督導制度，加強對中小學校工作和教育質(zhì)量的檢查和指導”。1994年7月，國務院印發(fā)的《關于〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉實施意見》進一步強調(diào)，“要強化各級教育督導機構及其職能，負責對義務教育實施和驗收的監(jiān)督、指導”。這些要求強調(diào)了教育督導機構、隊伍、制度建設的重要性和必要性，突出了教育督導發(fā)揮對教育監(jiān)督和指導職能作用的時代要求。

1999年1月，國務院批轉(zhuǎn)的《面向21世紀教育行動計劃》提出，“進一步加強教育督導工作，健全督導機構，完善督導制度，保證‘兩基’的質(zhì)量和素質(zhì)教育的順利實施”。同年6月，中共中央、國務院印發(fā)的《關于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》又提出，“建立自上而下的素質(zhì)教育評估檢查體系，逐級考核省、市、縣、鄉(xiāng)各級黨委和政府及其主要領導干部抓素質(zhì)教育工作的情況。”并強調(diào)，“進一步健全教育督導機構，完善教育督導制度，在繼續(xù)進行‘兩基’督導評估檢查時，把保障實施素質(zhì)教育作為教育督導工作的重要任務。”2001年5月，國務院印發(fā)的《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》也提出，“加強和完善教育督導制度”，“積極開展對基礎教育熱點難點問題的專項督導檢查。”并強調(diào)，“在推進實施素質(zhì)教育工作中發(fā)揮教育督導工作的保障作用，建立對地區(qū)和學校實施素質(zhì)教育的評價機制”。這些規(guī)定和要求，突出了教育發(fā)展的時代主題和核心要義，從健全督導機構、完善督導制度、構建督導體系和評價機制等層面，明確了教育督導推動和保障素質(zhì)教育全面深入實施的的時代要求。

2002年4月，國務院辦公廳印發(fā)的《關于完善農(nóng)村義務教育管理體制的通知》要求，“各級人民政府教育督導機構要把督導農(nóng)村義務教育作為工作重點。”2003年9月，國務院印發(fā)的《關于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》也強調(diào)，“建立對縣級人民政府教育督導工作的督導評估機制，并將督導評估的結果作為考核領導干部政績的重要內(nèi)容和進行表彰獎勵或責任追究的重要依據(jù)。”2005年12月，國務院印發(fā)的《關于深化農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革的通知》再次強調(diào)，“各級人民政府要改進和加強教育督導工作，把農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革和教育綜合改革，作為教育督導的重要內(nèi)容。”這些規(guī)定和要求，突出了教育發(fā)展的重點難點，明確了教育督導的主要任務內(nèi)容，在強調(diào)各級政府履行教育職責、建立政府教育工作督導評估機制、構建農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制等方面，體現(xiàn)了教育督導推動和保障義務教育持續(xù)均衡發(fā)展的時代要求。

2005年10月，國務院印發(fā)的《關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》強調(diào)，“建立職業(yè)教育工作定期巡視檢查制度，把職業(yè)教育督導作為教育督導的重要內(nèi)容，加強對職業(yè)教育的評價檢查。”這些要求明確了職業(yè)教育為教育督導的重要內(nèi)容，指明了對職業(yè)教育督導的途徑和方法，適應了教育督導推動和保障職業(yè)教育與其他教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的時代要求。

黨的十七大提出了完善制約和監(jiān)督機制的要求，強調(diào)“建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力結構和運行機制。”作為行使教育監(jiān)督權的教育督導，擔負著監(jiān)控和規(guī)范教育決策行為與教育執(zhí)行行為，監(jiān)督和指導教育改革與發(fā)展的重大責任和使命，必須與教育決策、教育執(zhí)行相協(xié)調(diào)。因此，十七大提出的完善制約和監(jiān)督機制的要求，不僅為教育督導提供了建立健全教育監(jiān)督體系和運行機制的方針政策依據(jù)，而且體現(xiàn)了對教育督導保障教育決策科學、教育執(zhí)行高效的時代要求。

2010年7月，中共中央、國務院印發(fā)的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確提出，“制定教育督導條例，進一步健全教育督導制度。探索建立相對獨立的教育督導機構，獨立行使督導職能。健全國家督導制度，建設專職督導隊伍。”《綱要》還就督導對象、主要職能、督導重點、方式方法提出了明確要求。這些要求，主題突出，內(nèi)涵豐富，特色鮮明，不僅對制定和完善《教育督導條例》具有重大的指導意義，而且彰顯了對教育督導科學發(fā)展、規(guī)范監(jiān)督的時代要求。

此外，國家教育行政部門也先后印發(fā)了一系列有關加強薄弱學校建設、推進義務教育均衡發(fā)展、加強“兩基”鞏固提高工作、加強中小學校園文化建設、加快發(fā)展中等職業(yè)教育、加強中等職業(yè)學校教師隊伍建設等相應的教育文件。先后頒發(fā)了《學校體育工作條例》《幼兒園工作規(guī)程》《中小學幼兒園安全管理辦法》等一系列教育規(guī)章制度。在這些教育法規(guī)文件和制度中，均從不同的層面對教育督導發(fā)揮監(jiān)督和指導職能作用提出了明確的要求，體現(xiàn)了對教育督導推動和保障各類教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的時代要求。

依據(jù)教育法律法規(guī)、方針政策所確立的督導重要地位和提出的發(fā)揮督導職能作用的要求，盡快出臺國家《教育督導條例》，不僅是貫徹落實教育法律法規(guī)、方針政策的時代要求，而且是構建和健全與教育決策系統(tǒng)、教育執(zhí)行系統(tǒng)相協(xié)調(diào)的教育監(jiān)督系統(tǒng)的迫切需要。

二、出臺《教育督導條例》的實踐基礎

為保障教育督導職能的發(fā)揮，國家教育行政部門和教育督導部門一直以來高度重視教育督導法規(guī)建設，并在督導實踐中建立了一系列督導工作制度。督導自身的規(guī)章制度建設為《教育督導條例》出臺奠定了堅實的實踐基礎。

督導法規(guī)條例的制定日趨完善成熟

早在我國教育督導制度恢復重建之初的1986年，原國家教委剛成立的督導司就開始著手起草教育督導工作條例，并于1986年11月就拿出了初稿《教育督導暫行條例（修改意見稿）》。《修改意見稿》對督導的基本任務、督導機構、督導人員、督導工作的原則和方法等條款內(nèi)容，基本符合當時的國情和教情。1990年，《教育督導條例》被列入國家教委向國務院送審法規(guī)的計劃。

1991年4月26日，以國家教委令的形式簽發(fā)了在教育督導發(fā)展史上具有里程碑意義的《教育督導暫行規(guī)定》，這是新中國第一個關于教育督導制度的權威性文件，是教育督導制度的基本規(guī)章。《教育督導暫行規(guī)定》在“暫行”涵義中所規(guī)定的督導機構、督學、督導的實施、法律責任等條款內(nèi)容，不僅完全符合中國的國情和教情，而且為國家擬將出臺的《教育督導條例》奠定了基本框架和主要內(nèi)容。此后，在實施《教育督導暫行規(guī)定》的基礎上，多次起草修訂《教育督導條例》。

2008年2月21日，國務院法制辦公布了《教育督導條例（征求意見稿）》，向社會各界征求意見。《征求意見稿》在《教育督導暫行規(guī)定》的基礎上，有許多重大的突破和創(chuàng)新，凸顯了教育督導制度的中國特色和亮點。主要體現(xiàn)在：突出了教育督導的時代要求，拓展了教育督導的監(jiān)督與指導職能，創(chuàng)新了教育督導的手段和方法，強調(diào)了督導結果的處理與運用，強化了教育督導的責任追究，增強了教育督導的可操作性。至此，《教育督導條例》的制定已日臻完善，《教育督導條例》的出臺也應是指日可待。

督導工作制度的建設不斷深入推進

一是深化了學校教育評估制度。1991年5月，國家教委印發(fā)了《普通中小學校督導評估工作指導綱要》和《關于實施〈普通中小學校督導評估工作指導綱要〉試點的意見》。《指導綱要》明確了具有導向性、引領性的評估目的，提出了具有系統(tǒng)性、綜合性的評估內(nèi)容要點，體現(xiàn)了學校教育規(guī)律和評估特點。《試點意見》從選定試點單位條件、試點工作任務、試點實施步驟、試點組織領導等層面，提出了具有可操作性評估試點要求。《指導綱要》及其《試點意見》是我國教育督導制度恢復重建后第一個關于學校綜合性辦學水平督導評估的指導性、權威性文件，對于建立學校督導評估制度、開創(chuàng)學校督導評估新局面，具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。1997年2月，國家教委印發(fā)了《普通中小學校督導評估工作指導綱要（修訂稿）》，進一步深化了評估的目的，明確了評估的職能，拓展了評估的內(nèi)容，細化了評估的組織實施方法，為構建以實施素質(zhì)教育為目標、全面科學評估學校辦學水平新機制，提供了比原《指導綱要》更具導向性和可操作性的指導。隨著學校督導評估制度的不斷深化，全國各地結合教育改革與發(fā)展的實際需要，不斷深化和創(chuàng)新學校督導評估工作，形成了各具特色的多元化學校教育評價模式。通過深入開展學校辦學水平評估、學校發(fā)展性評估、教育教學質(zhì)量評估、學校辦學效益評估、示范學校評估等各類綜合性學校督導評估，為全面貫徹教育方針、全面實施素質(zhì)教育、全面提高辦學水平和教育質(zhì)量、滿足人民對優(yōu)質(zhì)教育的需求，發(fā)揮了不可替代的評估指導作用。

二是健全了“兩基”督導檢查和評估驗收制度。為實現(xiàn)黨的十四大提出的到20世紀末全國實現(xiàn)“兩基”目標，1993年3月，國家教委下發(fā)了《普及九年義務教育評估驗收辦法（試行）》《縣級掃除青壯年文盲單位檢查評估辦法（試行）》《關于1993年普及九年義務教育縣（市、區(qū)）和掃除青壯年文盲縣（市、區(qū)）評估驗收工作的通知》等三個文件，初步建立了“兩基”督導檢查和評估驗收制度，開啟了在我國教育督導史上具有劃時代意義、以實施“兩基”督導檢查和評估驗收開始的“督政”行為。此后，國家教育行政部門和教育督導部門先后下發(fā)了一系列有關修訂和完善“兩基”評估驗收辦法、公布“兩基”評估驗收結果、進一步做好“兩基”評估驗收工作、加強農(nóng)村地區(qū)“兩基”鞏固提高工作、加強西部地區(qū)“兩基”攻堅督導評估工作、加強和改進對省級實施“兩基”進行全面督導檢查等方面的文件，不斷健全了“兩基”督導檢查和評估驗收的工作制度體系，加大了“兩基”督導檢查和評估驗收的“督政”力度。通過開展全國性的“兩基”督導檢查和評估驗收工作，教育督導為保障我國順利完成“兩基”任務和如期實現(xiàn)“兩基”目標，作出了功不可沒的重大貢獻。

三是建立了教育督導檢查評估工作規(guī)范制度。1999年8月，教育部印發(fā)的《關于加強教育督導與評估工作的意見》，就如何建立和完善“兩基”督導檢查和鞏固提高制度、建立全面推進素質(zhì)教育的督導評估制度、建立對地方教育行政工作的督導檢查制度等，提出了具有時代性、導向性、統(tǒng)領性的指導意見。2001年9月，國家教育督導團印發(fā)的《關于加強基礎教育督導工作的意見》，就如何繼續(xù)加強對“普九”工作的督導評估，開展哪些基礎教育熱點、難點問題的專項督導檢查，怎樣建立符合素質(zhì)教育要求的督導評估機制等，提出了明確的、具體的、可操作性的指導意見。兩個《意見》從貫徹落實國家教育法規(guī)政策的不同層面，彰顯了“督政”與“督學”相結合的特點，體現(xiàn)了健全和規(guī)范督導工作制度的要求。2005年7月，教育部辦公室印發(fā)的《關于加強專項督導檢查管理的意見》，對專項督導檢查的立項、自查、督查準備、實施督查、結果處理及有關事項作出了具體、嚴格的規(guī)定，體現(xiàn)了對專項督導檢查管理科學、規(guī)范的要求。2007年1月，教育部又下發(fā)了《關于規(guī)范普通中小學校檢查、評估工作的意見》，從明確檢查評估工作的基本原則、如何建立規(guī)范的工作制度、怎樣加強管理以及提高檢查評估工作的實效等層面，提出了具有必要性、客觀性、可行性的指導意見，從而進一步規(guī)范了督導檢查評估工作制度和行為，極大地增強了教育督導工作的時代性、科學性、針對性和實效性。

四是實行了縣級政府教育工作督導評估制度。2004年6月，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了教育部《關于建立對縣級人民政府教育工作進行督導評估制度的意見》。《意見》強調(diào)了建立對縣級人民政府教育工作進行督導評估制度的必要性，從督導評估工作的組織實施、主要內(nèi)容、原則和程序，以及如何加強對督導評估工作的領導等層面，提出了明確的要求。《意見》是我國教育督導制度恢復重建以來第一個專門指導綜合性“督政”制度建設的重要文件，具有開創(chuàng)全面“督政”工作新局面的重大意義。依據(jù)國家有關建立對縣級政府教育工作進行督導評估制度的要求，許多地方開展了縣（市、區(qū)）教育工作督導評估、縣（市、區(qū)）黨政領導教育工作責任目標督導考核等工作，對促進政府依法履行教育職責、落實教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位，發(fā)揮了不同程度的積極作用。

五是強化了教育專項督導檢查制度。從1988年至今，針對不同時期社會普遍關注的教育重點、熱點、難點問題，教育督導部門先后下發(fā)了一系列開展專項督導檢查的文件，不斷強化了教育專項督導檢查的制度建設。在專項“督學”檢查方面，先后印發(fā)了關于端正辦學方向、糾正片面追求升學率傾向、中小學五項教育工作、中小學德育工作法規(guī)文件落實情況、中小學兩項教育工作、中小學校長崗位培訓、中小學普及普通話工作、中小學教師繼續(xù)教育工作、規(guī)范招生編班行為、制止學校亂收費、減輕中小學生過重課業(yè)負擔、學校體育衛(wèi)生藝術教育等專項督導檢查文件。通過各類專項督導檢查工作的開展，為加強學校科學管理、規(guī)范學校辦學行為、促進教育公平和諧、保障素質(zhì)教育實施，發(fā)揮了不可或缺的監(jiān)督指導作用。在專項“督政”檢查方面，先后印發(fā)了有關基礎教育專項督導、義務教育經(jīng)費投入機制與使用管理、薄弱學校建設、義務教育均衡發(fā)展、義務教育標準化建設、進城務工就業(yè)農(nóng)民子女入學、中小學校長教師管理、“兩免一補”工作、農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革等專項督導檢查文件。通過深入開展相關的專項督導檢查，為推動農(nóng)村義務教育管理體制的確立、深化農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革、促進義務教育均衡發(fā)展，保障教育資源的合理配置，發(fā)揮了力所能及的監(jiān)督保障作用。

六是構建了督學責任區(qū)制度。近幾年來，為充分發(fā)揮督學的職能和職責，全國有25個省份相繼建立了督學責任區(qū)制度，形成了責任區(qū)督導工作機制。通過采取靈活多樣的督導方法，開展常態(tài)化、全方位、隨訪式督導監(jiān)督和指導，不僅取得了確保依法規(guī)范辦學、促進教育內(nèi)涵發(fā)展的良好效果，而且開創(chuàng)了新時期督學工作的新局面。

國家教育法律法規(guī)、方針政策提供的法理依據(jù)和督導自身規(guī)章制度建設奠定的實踐基礎，都充分表明出臺《教育督導條例》的條件已經(jīng)具備，時期已經(jīng)成熟。早在10年前國家教育督導團印發(fā)的《關于加強基礎教育督導工作的意見》就明確提出，“加快教育督導法規(guī)建設，認真做好《教育督導條例》制定、頒發(fā)的各項準備工作，促進地方督導法規(guī)和行政規(guī)章建設。”由此可見，對《教育督導條例》出臺的期待由來已久。然而，讓人困惑不解的是，《教育督導條例（征求意見稿）》公布至今也已四年，正式的國家《教育督導條例》還遲遲未能出臺。近幾年來，各地教育行政部門和教育督導部門，大多把貫徹落實《教育督導條例》列入了年度工作計劃之中，在各省市制定的地方中長期教育改革發(fā)展規(guī)劃中，大多也列入了研究制定地方教育督導條例或貫徹落實國家《教育督導條例》的實施辦法等內(nèi)容。國家的《教育督導條例》尚未出臺，何談貫徹落實？又能以何為依據(jù)制定地方的督導法規(guī)？因此，依據(jù)教育法律法規(guī)、方針政策的有關規(guī)定和要求，建立在督導條例制定、工作制度建設和教育督導實踐的基礎上，盡快出臺國家《教育督導條例》，不僅是健全和完善教育督導法規(guī)制度的具體體現(xiàn)，而且是落實教育工作計劃和教育發(fā)展規(guī)劃的迫切需要。

三、出臺《教育督導條例》的現(xiàn)實需求

勿庸諱言的是，在現(xiàn)代教育管理體系中，相對于教育決策系統(tǒng)和教育執(zhí)行系統(tǒng)，作為教育監(jiān)督系統(tǒng)的教育督導，還顯得相對薄弱，最為突出的四個問題迫切需要督導立法來解決，這也是盡快出臺《教育督導條例》的現(xiàn)實需求。

一是督導機構設置問題。長期以來，各級教育督導部門的教育督導室、督導辦大多設在教育行政部門內(nèi)，由同一個教育行政部門主管。盡管教育督導室掛有“人民政府”的牌子，但督導室主任大多由教育行政部門“一把手”或分管領導兼任，“人民政府教育督導室”實質(zhì)上是教育行政部門內(nèi)的一個虛設機構。督導辦屬督導室的辦事機構，雖具有實體意義，但掛的是“教育廳（局）”的牌子，也只是教育行政部門主管的一個職能處室，缺乏行使教育督導職能的獨立性。這種督導部門與教育行政部門混為一體的機構設置，在很大程度上導致了督導機構缺乏獨立性，督導行為缺乏自主性，同級督政職能很缺位，監(jiān)督指導職責難發(fā)揮。《教育督導條例（征求意見稿）》已對國家督導團和督導辦的設立、各級督導機構的職能作出了具體規(guī)定。在此基礎上，再按照“探索建立相對獨立的教育督導機構，獨立行使督導職能”的要求，就如何建立獨立的督導機構，怎樣行使督導職能，作具有可操作性的進一步修改完善，這是加強督導機構建設，強化督導職能的現(xiàn)實需求。

二是督導隊伍配備問題。為加強督導隊伍建設，盡管早在1996年5月，國家教委就下發(fā)了《關于加強教育督導隊伍建設的幾點意見》和《督學行為準則》，對督學的配備、任職條件、培訓工作和督學行為規(guī)范提出了明確要求，但由于是缺乏國家法規(guī)強制性的部門規(guī)章，有些地方貫徹落實還很不到位，督學隊伍配備還很不適應教育督導工作的要求。一方面，由于督導機構編制由教育行政部門內(nèi)部調(diào)劑解決，導致督導人員嚴重不足，督導力量單薄，難以保證督導工作的常態(tài)進行。各省市級督導機構專職督學和督導人員大多只有5至7人，地市級只有3至5人，縣區(qū)級只有2至3人，且大多兼有督導之外的教育行政工作。這種狀況難以拓展督導工作的范圍和途徑，不能適應對區(qū)域內(nèi)各類教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)督導的要求。另一方面，由于對督導干部特別是專職督學的配備缺乏品德素養(yǎng)、專業(yè)水平的具體而嚴格的要求，有些地方把督導部門視為安置干部、解決待遇的單位，導致督導隊伍良莠不齊、結構不盡合理，難以保障對教育的有效監(jiān)督和科學指導。《教育督導條例（征求意見稿）》已對各級督學的任命或聘任主體、任職條件和編制配備作出了基本規(guī)定。在此基礎上，再按照“健全國家督學制度，建設專職督學隊伍”的要求，進一步對督導機構編制數(shù)量的配備、督學崗位與職級的設置、督學的資格與專業(yè)要求等，作出具有可操作性的具體而嚴格的規(guī)定，這是加強督導隊伍建設，提升督導執(zhí)行力的現(xiàn)實需求。

三是督導體系構建問題。由于運行體制、機構編制、隊伍素質(zhì)等問題，導致督導監(jiān)督體系不健全，督導職能作用難發(fā)揮。主要表現(xiàn)在：“督學”工作很隨意，“督政”工作很乏力；基礎教育受關注，其他教育難涉及；水平評估被重視，質(zhì)量監(jiān)測不作為。《教育督導條例（征求意見稿）》已對教育督導工作的主要內(nèi)容、實施督導的職權和程序作出了明確的規(guī)定。在此基礎上，再按照“堅持督政與督學并重、監(jiān)督與指導并重”的要求，就構建督政與督學的檢查、評估、考核體系，教育質(zhì)量與效益的監(jiān)控、監(jiān)測體系，以及教育督導行為的規(guī)范體系作出進一步明確的規(guī)定，這是健全教育監(jiān)督評價體系，保障各類教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)實需求。

四是督導經(jīng)費保障問題。由于督導運行體制和機制實質(zhì)上是教育行政部門內(nèi)部運行的體制和機制，各地教育督導經(jīng)費大多從教育行政部門辦公經(jīng)費中切塊解決，“切”多少，很大程度上取決于教育行政部門領導對教育督導工作的認識和重視程度。因而，各地均不同程度地存在著督導經(jīng)費不足、督導條件較差的問題。有些地方開展教育督導工作的設施配置費、交通費、住宿費等費用開支，只得由被督導單位承擔。這既制約和影響了督導工作的開展，又增加了被督導單位的經(jīng)濟負擔，還會影響督導的信度和效度。《教育督導條例（征求意見稿）》已作出“教育督導工作經(jīng)費列入本級政府財政預算”的規(guī)定，從根本上解決了教育督導經(jīng)費來源渠道問題。但要保證教育督導機構獨立正常運轉(zhuǎn)和開展督導工作的客觀需要，僅僅只是要求督導經(jīng)費列入財政預算是遠遠不夠的。因此，還應根據(jù)區(qū)域教育規(guī)模、教育督導實際工作和發(fā)展需求，明確規(guī)定教育督導投入占教育經(jīng)費投入的具體比率，并要求不斷加大教育督導投入的力度，這是保障獨立行使督導職能，增強督導客觀性和公信力的現(xiàn)實需要。

針對教育督導存在的上述主要問題，進一步修訂完善、盡快出臺《教育督導條例》，不僅是加強督導機構和隊伍建設、健全督導運行機制和體系的現(xiàn)實需求，而且是充分發(fā)揮督導監(jiān)督與指導職能、保障和推進教育科學發(fā)展的重大舉措。

四、出臺《教育督導條例》的國際借鑒

綜觀國外教育督導法制完備、體制健全、運行高效的特點和經(jīng)驗，為我國加快教育督導制度建設，尤其是《教育督導條例》的出臺，提供了有益的啟示和借鑒。

啟示之一：必須完善教育督導法規(guī)制度

英國、法國、荷蘭等國非常重視教育督導立法工作，教育督導法律法規(guī)十分健全完備。英國國會頒布《教育法案》對教育督導機構的設置、職能、內(nèi)容、程序、結果的效力等均有專章的具體規(guī)定，而教育督導部門本身也出臺了實施《教育法案》和規(guī)范督導工作的上百個文件。法國為保障教育督導高效而頒布的重要法規(guī)有《國家教育總督學特別章程》、《國家教育行政總督學章程》、《地區(qū)——學校督學和國民教育督學特別章程》等，形成了健全的教育督導法規(guī)體系。荷蘭頒布了《教育督導法》，規(guī)定教育督導適用于小學、中學、成人和職業(yè)教育，使督導制度在專業(yè)和獨立的基礎上運行，督導機構還具有監(jiān)督教育機構、促進教育質(zhì)量的法律義務。

與這些國家相比，我國的教育督導制度還很不完善，特別是教育督導立法工作也很緩慢。我國教育督導制度恢復重建30多年來，雖然國家一系列教育法律法規(guī)、方針政策從不同的層面對教育督導作出了原則規(guī)定，提出了明確的要求，教育督導自身也建立了一系列有關督導工作規(guī)章制度，但至今還沒有一部專門的、全面系統(tǒng)的、體現(xiàn)國家意志的教育督導法律法規(guī)來保障教育督導對教育法律法規(guī)、方針政策和督導工作制度的貫徹落實。已實施20多年的《教育督導暫行規(guī)定》也只是由原國家教委頒布的一個部門規(guī)章，其原則性的條款內(nèi)容和“暫定”的時限涵義，已不適應教育發(fā)展新形勢對教育督導的新要求。因此，要借鑒國外的經(jīng)驗，依據(jù)我國教育法律法規(guī)有關“健全教育督導制度”的規(guī)定和要求，制定《教育督導法》。當務之急是要進一步修改完善、盡快出臺《教育督導條例》和相關的配套文件，使我國的教育督導也能做到真正意義上的依法督導。

啟示之二：必須建立相對獨立督導機構

許多國家十分重視法定下的督導機構設立和組織網(wǎng)絡建設。荷蘭為保證教育督導的獨立性，教育督導局設在距離教科文部所在地海牙100公里以外的烏特勒支市，有獨立的辦公大樓，是半獨立性政府部門，同時還設有若干地區(qū)督導辦公室。英國國家教育標準局、俄羅斯國家教育質(zhì)量監(jiān)督局都與教育部平行，從體制上確保了教育督導的客觀性、公正性和權威性。德國頒布的《學校教育法》明確了國家對學校教育督導的職責和范圍，規(guī)定對學校教育督導的職權屬于政府，因而教育督導機構的權力很大，對學校的撥款，對教師的任用、分配、晉升和解聘，以及校長的任用，都負有參與考核和建議的職責。法國、日本都形成了從中央到地方非常完備的教育督導系統(tǒng)和督學網(wǎng)絡，各級督導機構均能獨立行使權限和職責。

借鑒這些國家的經(jīng)驗，針對我國督導機構缺乏獨立行使督導職能的現(xiàn)實問題，要在各級督導機構定位、名稱職級、職能權責、人員編制、經(jīng)費保障、工作機制等方面，對《教育督導條例（征求意見稿）》作體現(xiàn)“相對獨立性”的進一步修改完善，并盡快出臺國家層面的《教育督導條例》，保證督導職能的獨立行使和對教育科學發(fā)展的高效督導。

啟示之三：必須強化專職督學隊伍建設

發(fā)達國家對督學的配備及其任職條件和聘用辦法都有嚴格的規(guī)定。在督學配備方面，各國都有一支龐大的督學隊伍。荷蘭教育督導局有440余名全日制督學和工作人員。法國督學分為國家總督學、大學區(qū)督學和省督學，現(xiàn)有國家總督學220名，學區(qū)督學600名，省督學1600名。英國教育標準局有280名皇家督學和2000多名工作人員，大體上為1000名教師配備一名皇家督學，200—300名教師價配備一名地方督學。西班牙督學配備數(shù)與學生數(shù)之比為1：3000。在督學任職條件方面，都有很高的學歷、專業(yè)要求。英國要求只有出類拔萃的教育工作者才能充任督學，皇家督學必須是精通一門以上專業(yè)的專家，有豐富的教學經(jīng)驗，至少有10年以上教齡。美國則要求各大洲督學不僅要具有碩士學位，還要有教育行政、教育財政、教育視導、教育心理、教育測量、學校管理等課程的學習經(jīng)歷，或參加過國家規(guī)定的講習班。法國要求督學要有學士以上學位，國民教育總督學和大學區(qū)督學須有博士學位。日本要求督學具有大學畢業(yè)水平的一級正式教師資格。在督學聘用方面，各國都有嚴格的選聘和培訓要求。西班牙規(guī)定各級督學必須在公務員隊伍中選聘。英國的上層督學以推選為主，有嚴格的推選程序；下層督學多為考試和招聘相結合，其程序包括：報刊登廣告、個人申請、選委會遴選、面試答辯、進行筆試、提出預選名單、實習一年、正式任命。法國學區(qū)督學和省督學在被正式任命和就職前，必須到“國家督學和教育領導培訓中心”接受為期兩年的上崗培訓。

借鑒這些國家的經(jīng)驗，針對我國有些地方督學隊伍還不適應督導工作要求的現(xiàn)實問題，要在增加專職督學人員編制、設置各級督學崗位、嚴格督學任職資格、實行督學招聘任用制、建立各級督學責任區(qū)、加強督學上崗培訓、提高各級督學待遇等方面，對《教育督導條例（征求意見稿）》作進一步修改完善，并盡快出臺國家《教育督導條例》，為建設一支數(shù)量足夠、結構合理、專業(yè)水平高、督學能力強的督學隊伍提供法律保障。

啟示之四：必須健全教育督導評價體系

世界各國非常注重建立系統(tǒng)的教育監(jiān)督和質(zhì)量評價體系，充分發(fā)揮教育督導對教育的保障和服務的職能作用。荷蘭教育督導的職責范圍很廣，形成了完備的初等教育、中等教育、高等教育、職業(yè)教育、成人教育、特殊教育等各類教育監(jiān)督和質(zhì)量評價體系。美國的“國家教育進步評價”形成了具有全面性、開放性、法制性、權威性、公平性、高效性的全國教育評價體系。法國從行政性督導和教學性督導兩個層面，形成了權威、高效的學校、教師、校長、學生評估和教育質(zhì)量監(jiān)測等評價體系。德國的教師評價與教育質(zhì)量評價，西班牙的學校教育評估和學生質(zhì)量監(jiān)測，韓國的國家教育成果評估，都形成了各具特色和世界影響的評價監(jiān)測體系。

與這些國家相比，我國許多地方督導部門大多關注的是基礎教育督導評估，尚未形成各類教育評估與監(jiān)測體系，迫切需要加強“督政”和“督學”制度建設，健全各類教育的“督政”與“督學”體系。在“督政”方面，要以教育優(yōu)先發(fā)展為主題，以保障各類教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展為出發(fā)點和落腳點，建立和完善各級黨政領導教育目標考核、各類教育統(tǒng)籌發(fā)展水平、教育經(jīng)費保障水平、教育現(xiàn)代化建設水平等教育發(fā)展評估體系和教育效益監(jiān)測體系。在“督學”方面，要以實施素質(zhì)教育為主題，以促進人的全面發(fā)展為出發(fā)點和落腳點，建立和完善學校辦學水平、校長治校水平、教師教學水平、學生發(fā)展水平等學校教育評估體系和教育質(zhì)量監(jiān)測體系。為此，要進一步修訂完善《教育督導條例（征求意見稿）》，并盡快出臺國家《教育督導條例》和督政督學的配套文件，為健全體現(xiàn)中國特色的教育督導制度和教育督導評價體系，提供法律依據(jù)和指導。

教育科學發(fā)展需要教育監(jiān)督和指導作保障，督導高效運行需要督導法規(guī)支撐和引領作保障。因而，加強督導立法建設，盡快出臺國家《教育督導條例》，不僅是構建“決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)”的現(xiàn)代教育管理體系的迫切需要，而且是適應教育發(fā)展新形勢，開創(chuàng)教育督導新局面的當務之急。