聯邦制及主要聯邦制國家之制度比較

中圖分類號：D0 文獻標識碼：A 文章編號：1008-925X(2012)O7-0038-03

一、什么是聯邦制？

（一）聯邦制的產生和發展

聯邦制的歷史甚為久遠，在耶穌紀元前第四世紀期內，希臘各城市國家間已有一種與近世聯邦制類似的聯合組織，古羅馬各城市國亦有同樣的聯合。這是聯邦制的原始。至于近代聯邦制的風行，北美合眾國算是它的開端。

從歷史上來看，聯邦大都由幾個獨立的國家聯合而成。幾個獨立的國家，往往為了共同的利益而要求聯合，但又常常有一些現實的困難，使之不能合成單一的國家，比如地理上的障礙或獨立國地位不肯完全放棄等等，于是成立了聯邦。這是由分而合的聯邦。但也有單一國家，因為版圖的擴充或行政上發生的地理障礙等原因，不得不改組聯邦，以增加行政效率，或者避免完全分裂者。巴西與墨西哥等聯邦國家，就是這樣產生的。這是由合而分的聯邦。

二、聯邦的特性

（一）聯邦與邦聯的區別

邦聯或者聯邦只是一種政治制度上的名詞，自16世紀直到今天，一般被公認為聯邦或邦聯的聯治組織為數甚多。邦聯有現今荷蘭境內的尼德蘭聯?。?580—1795），1848年以前的瑞士邦聯，1866年以前的德意志邦聯，北美十三州初成立時的美洲合眾國（1778—1787），美國南北戰爭時期南部各邦所樹立的美洲邦聯（1861—1865）。聯邦之例更多，今天的瑞士、奧地利、美國、墨西哥、巴西、加拿大、阿根廷、委內瑞拉、澳大利亞，都是聯邦。但是二者的區別到底在哪里？學術界有以下幾種主要觀點：

其一，將聯合國定性為邦聯或是聯邦，應當視中央政府的權力，能否及于各邦人民而定，如果中央政府的命令，僅能及于各邦邦政府，而不能及于各邦人民者為邦聯；凡中央政府不僅能向各邦邦政府發布命令，并能直接向各邦人民發布命令而強制其服從者，就是聯邦。

其二，將聯合國定性為邦聯或者聯邦，應當以中央政府是否有完全的外交權為標準。凡以一切外交權，即宣戰、締約及使節權——完全歸中央就是聯邦，凡中央政府對外無完全的權力者就是邦聯。

其三，將聯合國定性為邦聯或是聯邦，應當視中央政府的組織而定。瑞士學者博倫知理持這一觀點。即中央政府的機關不外乎為一種議會，一種“外交代表會議”者，就是邦聯；而聯邦國家的中央政府，則都具備立法、行政、司法三種組織。

其四，以為邦聯即聯邦的區別，存于憲法修改的程序，即聯邦憲法的修改，無須各邦全體的一致，而邦聯的憲法不獲得各邦一致則不能修改。

以上幾種觀點，以最后一種為學界普遍承認。 但就實際情況而言，邦聯之中也有采取多數取決的例子，比如美國南北戰爭時期南部各邦的邦聯組織法；聯邦國家中也不排除采納全體一致原則的先例，德國1871年憲法第78條，規定對憲法的修改，如涉及某某數邦的特種權利時，必須取得各邦的一致同意。這種規定的精神與全體一致的原則并無二致，理論上來說，全體一致與多數表決的區別在于，前者能夠使各邦尚保有完整的獨立與自由，后者使各邦的獨立與自由受限。而各邦獨立的保持，實質上不在于全體一致該原則，而是依賴于一種更重要的條件：就是各邦的“脫離權”的保存，即各邦有自由脫離聯合體的權利。

是否有脫離權，應該是區分邦聯與聯邦的唯一區別。如各邦享有此權，令其聯合組織憲法的修改仍采用多數表決的原則，其聯合體仍是一種邦聯。如各邦沒有脫離權，即使采用全體一致的原則，其獨立與自由，仍然不算完整。就是說雖然中央不能違反任何邦的意志以變更原來的憲法，但各邦對于原來憲法所規定的義務，卻沒有任何合法手段可以自行解除。

縱觀過去及現在各個邦聯及邦聯的實際法律，脫離權確為邦聯與聯邦根本區別之所在。凡是邦聯，對各邦脫離權的保留，都以明文規定或默認。反之凡是聯邦，絕不承認各邦享有脫離權，通常明文承認中央政府有實力以強制方式執行中央法令。凡中央法令，只要是經過合法手續而成立，即可以不問聯邦是否同意而強制責令其執行。各邦無從脫離聯合體，若有擅自宣布獨立者，中央政府即可以強制方式責令其執行。這種原則，實質上存在于近代一切聯邦國家的憲法之中。

綜上，基于邦聯與聯邦的區別，聯邦的特性可總結如下：從消極意義上講，聯邦中各邦不享有脫離權；從積極意義上講，聯邦中央政府對于各邦享有強制執行權。

（二）聯邦與單一國家的區別

聯邦制與單一制的區別在于國家事權劃分手續的不同，凡屬聯邦國家，其中央政府與各邦政府的事權，全由憲法規定，所以各邦政府的事權，有憲法為保障；在單一國家，無論分權到何種程度，地方團體的事權，總是經由中央政府以普通的法律或命令規定，所以地方團體的事權，最初沒有憲法的保障。

一些學者認為，聯邦國家的各邦，享有“固有權”，而單一地方團體的事權則沒有。所謂“固有權”系德國學者拉龐首創，即意味著聯邦國家各邦的權利，不是基于聯邦給予，而是存在與聯邦成立以前。但是該說法顯然欠完滿，如果說各邦的的權利先于聯邦而存在，是因為組合而成的國家就是聯邦，那么歐洲各國中，其下級地方團體如集市與省，在歷史上先于國家而存在，并且享有若干固有權者，就有不少，那么這些國家是不是都可以一概稱之為聯邦？而且在聯邦國家中，也有國家先于各邦存在的例子，比如巴西和墨西哥，這樣的國家都是由單一制改為聯邦制，各邦職權由聯邦給予，而不是固有。我們也不能否認其聯邦國家的實質。拉龐晚年將固有權解釋為“固有統治權”，所謂統治權是“對于自由人民，或自由人民所組合的團體，命令其行為及不行為與強制執行之權”；所謂固有，則是不由其他機關給予之意。拉龐認為主權是不可分的，而統治權可分，由此認為主權屬于聯邦全體，固有統治權屬于各邦。拉龐所說的統治權如果具有原始獨立的性質，那與主權有何差異？如果是由其他機關給予的權利，而不具有原始獨立的性質，單一國家的地方團體又何嘗不享有這一類統治權呢？

實質是，聯邦國的各邦，與單一國的地方團體，都具有統治權，但不是固有的，皆基于外方的給予。不同點在于，各邦的邦權基于中央憲法的給予，地方團體的權利給予中央政府普通法律或命令的給予。

還有一些德國學者，除了承認憲法上劃分中央與各邦的事權是聯邦制的特性外，還承認聯邦各邦保有“自組織權”也是聯邦制的特性之一。梅葉是主張此說法的學者之一，所謂“自組織權”，即“各邦以邦的法律規定自身組織之權”，梅葉的觀點，似乎過于被當時德意志聯邦制度的形式和表象所拘束；按當時的德制，各邦內部的組織完全由各邦自行規定，所以各邦組織上的差異很大，君主制與共和制并行于各邦之間。這種極端現象，并不是正常。各聯邦國為了預防各邦之間產生種種互相矛盾的的組織，大都先在憲法中設相當的規定，以限制各邦的自組織權；例如美國憲法規定各邦必須采用共和政體，瑞士憲法不單單規定各邦必須采取代議式或全民政治式的共和政體，且規定邦憲法的制定及修改手續。加拿大憲法并將各省省憲完全規定于聯邦憲法之中，各邦完全失去其自組織權。即1919年以后的德國聯邦，其各邦政體必須為共和，也是由聯邦憲法所明確規定的。所以自組織權這個條件，實質上不是聯邦制度的基本特性。還有學者以聯邦與各邦分割主權，為聯邦不同于邦聯及制單一制的特征，這種說法實質是前面論述過的中央與各邦事權的劃分。無評論必要。

以上幾種說法，都有欠缺完滿之處，原因在于忽視了或誤解了聯邦憲法上的分權問題。中央與各邦事權的劃分，一切聯邦國家的憲法均有規定，所以這是聯邦制不同于單一制的基性，這種劃分的重要性十分明顯；各邦的事權既有憲法為之保障，自然不受中央機關的任意侵犯與變更，加之聯邦國家采用剛性憲法，使得憲法在實質上異于普通法律，所以各邦事權享有的法律保障確實具有實在性。

三、幾個特殊的聯合組織

（一）蘇聯

蘇聯究竟是聯邦還是邦聯，或是另一種聯合？但就形式而言蘇聯可以說是一個邦聯，蘇聯1924年憲法1月31日的憲法本以1922年12月30日蘇俄烏克蘭等四個獨立國家所訂立的一種條約為依據；而純正的聯邦最初是不能以條約為依據的。而且依據該憲法前文及其第四條所宣示，各邦可以自由脫離蘇聯；這第四條憲法，必須取得各邦的一致同意方能修改。由此可以看出，蘇聯當然只是一種邦聯而不是聯邦。此外，該憲法第三條更明白規定各邦的主權由蘇聯保障；實質上是各邦自己保有主權。但從形式上觀察，蘇聯不是聯邦。

但以上所舉究的僅是形式上的觀察。從現實來看，各邦在法律上，雖然保有自由脫離之權，但蘇聯的最高權力機關掌握著撤銷各邦蘇維埃代表大會違憲決議的權力，就是說各邦有不利于蘇聯的行動時，蘇聯的最高權力機關可以事先預防，使得其脫離權不得行使。至于蘇聯保障各邦的主權云云，也只是一種形式的宣示；因為所謂主權，只是憲法所留給各邦之權，而憲法所留給各邦的早已不是完全的主權。

所以我們如果以脫離權的存在為聯邦的特征，則在形式上蘇聯只是邦聯；但就實際而言，則又可以視其為一個聯邦。這種矛盾是由于蘇聯憲法與事實不相符引起的，與脫離權的重要性無關。任何一種聯合組織，如其構成分子能自由脫離該組織，就不能視為真正的聯邦。

（二）不列顛國協

“不列顛國協”這個名詞在1926年首次見于官方文書；自此之后漸漸成為通用且正式的名詞，到了1931年被國協的分子國共同通過的法律所承認。

不列顛國協包括大不列顛本身及5個所謂自治領地在內。這五個自治領地對內均完全自主，對外則均為國聯的會員國，且均可以各國交換使領官。他們與不列顛之間只有共戴一個君主，每四年開一次帝國會議，及遇事協商的關系。

像不列顛國協這樣一個聯合，究竟屬于何種聯合，誠是一個不易答復的問題。就現有的分類方法而言，不列顛國協最近似國國際法上所謂的身合國；因為分子國之間除共戴一個君主之外，并無其他的共同組織或共同憲法，足以束縛他們的自由及自主。如果我們說不列顛國協與身合國不近似，則與其他的聯合更不近似。無疑不列顛國協不是聯邦，因為從來沒有聽說過分子國的脫離權被正式放棄或被否認；不列顛國協也不是一個邦聯，因為邦聯需要一個共同的政府。不列顛國協更不是保護者與被保護者之間的一類聯合，因為在很多的法令及官方文書中，明白規定各分子國之間是完全平等獨立的。 有人說不列顛國協是物合國，帝國會議是物合國的共同機關，而帝國會議所討論的事件，則為物合國的共同事權。這種說法頗為牽強，因為帝國會議不是常設機關，其討論的事件也缺乏一定的性質。

說不列顛國協是純正的身合國，當然也有問題，純正的身合國的分子國之間，除共戴一個君主之外，毫無別種關系。但不列顛國協的分子國之間，具有濃厚的感情，有四年一次的帝國會議，而且關于國籍及國防的問題，自治領地至今與大不列顛不能劃分清楚；自治領地的訴訟案件至今仍有向倫敦樞密院的司法委員會上訴的情況；而且各分子國之間至今沒有正常的使節往來。關于共戴君主的問題，一些學者也認為不列顛國協的情形與一般的身合國不同，因為身合國各國的君主是偶然地合于一人之身，而不列顛國協各分子國共戴一君，則絕不是一件偶然之事。

因此，不列顛國協應被視為一種特殊的聯合。但如果必須將其歸入我們一向所習知的各類國家聯合之一，則將其歸為身合國較為合理。

（三）國際聯盟

國際聯盟，簡稱為國聯，其性質也是各方爭論的一個問題。有些德國學者認為國聯是一個聯邦，他們認為國聯是一個高于會員國家的聯合，而同時又有會員國家所不能有的法律領域；如果國聯是一個邦聯，則斷不能有這種特殊的領域，這種見解值得商榷，因為國聯會員國依照國聯公約明明享有脫離權，這種脫離權實際上各國也可以自由行使。

有些學者認為國聯是一個邦聯。如果國家的聯合根據一種公約而又有共同的機關，便稱之為邦聯，那國聯當然可以稱之為邦聯。國聯的會員國享有自由脫離國聯之權，該情況與歷史上的種種邦聯，極為近似。

但國聯的特殊目的與任務是不得不考慮的因素，它囊括50個國家的聯合，最后的目的在于羅致全世界的國家。歷來的聯邦或邦聯，不論如何強大總不過是許多國家中的一個。換言之，一個很大的聯邦或邦聯不過是國際社會的一份子，國聯則自己即是整個國際社會，這是它最終的目的。

但從法律的見地說，國聯只是一個邦聯；但若從政治方面考究國聯的目的，人類歷史還尚無前例，所以有一些學者認為國聯是一種特殊性質的聯合。

四、結語

聯邦制度從產生到發展完善，經歷了漫長的歷史進程，作為世界上最重要的政治組織形式之一，全球大多數的發達國家采取了聯邦制度，聯邦制無疑是人類政治歷史上最偉大的創造。作為一直堅持社會主義制度的中國，對聯邦制度絕不該持排斥和否定的非理性態度，而應該在堅持社會主義路線的同時，汲取其他制度的科學性和優越性，從而使社會主義制度獲得更全面的長展。