淺析我國農村集體建設用地使用權流轉問題

中圖分類號：DF521文獻標識碼：A文章編號：1008-925X(2012)02-0038-02

摘要：我國現行法律制度嚴格限制了農村集體建設用地使用權的流轉，但隨著經濟市場化的發展，集體建設用地使用權流轉的“隱形市場”大量存在。本文從物權法的角度分析我國農村集體建設用地使用權流轉的現狀，并對此問題提出幾點建議。

關鍵詞：物權法；農村集體建設用地使用權；流轉

1 農村集體建設用地使用權及流轉范圍的界定

1.1 農村集體建設用地使用權的概念及性質。目前我國對“農村集體建設用地使用權”尚未有明確的法律定義。而通過對其內在涵義的分析，本文認為，農村集體建設用地是指，集體經濟組織農民集體所有的，因農村集體經濟組織或村民興辦鄉鎮企業、村民建設住宅、鄉（鎮）村公用設施和公益事業建設，經依法批準使用的土地。而從物權角度來看，農村集體建設用地使用權是一種用益物權，包括農村集體建設用地主體對農村集體建設用地的依法占有、使用、收益權。

學理上一般認為農村集體建設用地使用權具有以下幾個性質：用益物權屬性；限制物權的屬性；法律實踐中的共同共有屬性。

1.2 農村集體建設用地使用權流轉的概念。實際上農村集體建設用地使用權流轉指的是農村集體建設用地使用權的流通和轉讓。一般是指鄉（鎮）村各級農民集體經濟組織依據土地所有權和使用權相分離的原則，將農村集體建設用地使用權，通過出讓、轉讓、出租、聯營、作價入股等方式，有償轉讓給單位和個人使用的行為，其實質是使用權主體的變動。從嚴格意義上講，集體建設用地使用權的流轉是指集體所有的建設用地使用權在土地使用者之間的轉移。

2 我國農村建設用地使用權流轉的現狀考察及分析

2.1 我國農村建設用地使用權流轉的現行法律規定。我國現行大多數關于農村集體建設用地使用權流轉的立法都明確限制農村集體建設用地使用權流轉，但對其流轉并沒有禁止性規定。《憲法》第十一條第四款規定：“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”這從根本法上明確了作為土地使用權形式之一的農村集體建設用地使用權的可轉讓性。而作為民法基本法的《物權法》第一百五十一條規定：“集體所有的土地作為建設用地的，應當依照土地管理法等法律規定辦理。”未對農村集體建設用地使用權流轉作直接的實質性規定。基于限制的基礎， 此后頒布的《土地管理法》的四十三條、六十條、六十三條，以及《擔保法》第三十六條則對農村集體建設用地使用權流轉的條件作出了具體的規定。

2.2 我國農村建設用地使用權流轉的現狀及問題。

2.2.1 現行法律之間存在矛盾。我國現行的法律對農村集體建設用地使用權流轉的規定沒有統一，且存在諸多矛盾之處。一方面肯定了集體建設用地流轉的合法性，另一方面卻制定具體規則限制其流轉。本文認為，我國法律采取這種規定的初衷雖然是為日后集體建設用地使用權流轉留存一定的法律空間。但實際上，這個法律設計卻成為了集體建設用地的非法流轉的法律漏洞。因此，很多專家和學者都寄希望于《物權法》的立法過程中能明確保護集體建設用地使用權，從而使農村集體的經濟利益得到切實的保護，結果卻不盡人意。

2.2.2 地方性立法頻繁，不利于國家的法制統一。從內容看，是法律與地方性法規的矛盾問題。在國家層面，從《土地管理法》、《物權法》的規定來看，我國對集體建設用地使用權的流轉基本上持嚴格限制的態度，至今仍未完全放開集體建設用地使用權流轉市場。在地方層面，雖然許多地方政府對集體建設用地使用權流轉都制定了地方性法規和地方政府規章，并且能夠系統地規定集體建設用地使用權的流轉規則，但是一些地方性法規和地方政府規章的不少內容與上位法的規定相抵觸。目前，我國還沒有形成全國性的統一的有關集體建設用地流轉問題的法律制度，這必然不利于全國范圍普遍存在的農村集體建設用地流轉。

2.2.3 規避法律現象嚴重，隱性交易市場大量存在。隨著我國市場經濟和城市化進程的快速發展，農村集體土地的價值日益凸顯。由于非農建設與農業生產相比可以帶來巨大的利益，因此農村集體建設用地使用權以各種形式進行著非法流轉，在數量上和規模上均不斷擴大，這種情況在經濟較發達地區尤為突出。在隱性交易市場中，“小產權房”交易占據了相當大的比例，即以出讓集體建設用地使用權或以集體建設用地使用權入股用于商品房開發建設。這種直接挑戰我國的法律底線的方式是目前各方所關注的焦點。

2.2.4 土地產權關系不清晰，未能效保護農民集體利益。由于我國現行的城鄉二元體制和農村土地產權不清，農民對土地投資普遍持謹慎態度。部分農村集體就因為政策不明朗，將集體建設用地使用權一次性出讓50年、70年從而兌現即時利益，或者與一些工業開發區或用地企業簽訂長期的土地租賃或出讓協議，收取按一定期限的租金。但由于現有集體建設用地使用權流轉大多屬于私下交易，既沒有規范的合同文本也無合法報批手續。因此，此種協議缺乏必要的法律法規支持，很難得到保障。

對此本文建議在土地流轉的時候，應充分考慮農民未來生活的保障問題要保留一部分集體建設用地用以建設能夠獲得持續性收入的產業，以保障農民長久的收入。同時，積極安排就業機會、建立相應的農村社會保障機制，以保障農民在失去土地后的長久發展。

3 完善我國農村建設用地使用權流轉法律制度的幾點建議

3.1 統一立法，規范集體建設用地使用權流轉法律法規。我國現行法律有關農村集體建設用地流轉的法律法規尚不完善，且存在諸多矛盾之處，并且存在設立的地方集體建設用地試點頻繁通過突破法律的規定的現狀。為此，我國統一立法規范集體建設用地使用權的流轉。

首先解決農村集體建設用地使用權流轉的合法性問題是關鍵。其次要確定集體建設用地使用權的物權屬性。應通過《物權法》明確農村建設用地流轉的物權行為性，明確農村建設用地使用權是一種財產權和他物權，這將大幅度提高集體土地價值，以及社會對農村土地財產受法律保護的意識。最后則是進一步完善流轉管理體制，以使土地流轉井然有序。我國應在《土地管理法》等法律中明確農村土地流轉形式，地方政府在農村建設用地流轉中的地位、職責和作用，并嚴格的規定土地流轉主體權利義務、各種流轉方式的界定以及土地用途等。

3.2 嚴格土地變更登記，健全流轉程序管理。本文建議，我國應規定集體建設用地流轉中涉及的確權登記和物權變動等問題。同時，在未建立統一的城鄉建設用地市場時，集體建設用地使用權流轉的登記機關可統一為縣級以上地方人民政府的土地管理部門。在流轉的登記、公示方式等方面，也應盡快與國有土地使用權流轉的確權登記相互銜接。

3.3 建立集體建設用地使用權流轉收益分配制度。收益權是用益物權體系中的重要組成部分，也是創建用益物權體系的根本動因。集體建設用地使用權流轉體系的核心則是集體建設用地使用權流轉收益的分配，這不僅關系到農村集體經濟組織和廣大農民的經濟利益，還決定著流轉市場的健康發展。為此，應建立一個既符合市場規律，又可以兼顧國家、集體、農民三方利益的公平合理的流轉收益分配制度。

3.4 完善農村社會保障制度。建立農村社會養老保險制度是我國農村經濟發展和社會進步的必然要求，在《物權法》制定過程中，也對失地農民的權益保護問題作了充分的考慮，在《物權法》第四十二條規定，“征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補償費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的合法權益”。 完善農村社會保障制度是推進集體建設用地資源的市場化的必要保障。

4 結論

我國曾嚴格限制農業用地向非農建設用地方向的流轉。《物權法》的頒布后，確立了農地承包經營權、宅基地使用權兩項農地用益物權，但對集體建設用地使用權沒有明確規定。集體建設用地使用權的流轉仍然受到限制。但同時，集體建設用地使用權流轉的隱形市場大量存在，給建設用地市場帶來了極大的沖擊，給國家造成了巨大的經濟損失。本文的結論是加大在集體建設用地使用權的立法工作；在用益物權框架下建立解決集體建設用地使用權流轉合法流轉的有效措施。

參考文獻

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