以目標為導向的政府信息資源共享的研究

摘 要：闡述了政府信息資源共享的內涵、中國政府信息資源共享存在的問題，對政府信息資源共享影響因素進行了分析，提出了以目標為導向的政府信息資源共享模式。

關鍵詞：政府信息資源共享；目標導向理論；共享模式

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）09-0213-03

當前在中國，大量寶貴的信息資源為各級政府部門所有并日趨豐富，如政策法規信息、行業規章標準、招商引資信息、經濟運行與統計分析報告、社會保障線信息等等。社會公眾對獲取政府信息和政務功能公開的要求日益提高對政府部門的管理與服務水平等提出越來越高的要求。政府信息資源共享成為人們日益關注的重要課題。

一、政府信息資源共享的內涵

政府信息資源可以簡單地理解為與政府相關的信息資源。政府信息資源是指政府在公共管理活動中產生的信息或數據的統稱。包括政府在公共管理活動中建設和使用的信息及相關要素的集合。這些相關要素主要包括信息系統、公共信息服務以及信息基礎設施等。

信息資源共享可看做是信息資源和共享兩個概念的組合。共享是在一定的政策體制、激勵措施和安全保障的基礎上，在一定范圍內的所有成員之間相互協作，共同使用彼此資源的一種機制。政府信息資源共享就是在一定的政策體制、激勵措施和安全保障的基礎上，在政府內部、政府與政府外部之間共同使用政府信息資源的一種機制，目的是提高公共管理和公共服務水平。主要包括政府各職能部門之間的資源共享、不同層級政府之間的資源共享、國家權力機關與政府之間的資源共享、政府與企業之間和政府與公民之間的資源共享。

二、中國政府信息資源共享存在的問題

中國目前的政府信息資源共享狀況分析，主要存在以下幾個方面的問題：

1．對政府信息資源共建共享的認識不足。對于政府信息資源為什么要共享，應該怎樣實現共享，目前不同部門和利益代表對它的認識差異很大，沒有形成共識，認識上的不統一和利益上的沖突給政府信息資源共享的發展造成了巨大的摩擦和阻力。

2．利益驅動為信息資源共享造成障礙。政府信息資源是一種特殊的物品，將其共享其實就是把這一特殊物品產權進行重新安排，也就是把原來為少部分人掌握的信息利益歸還給公眾，這樣不可避免地會剝奪某些政府部門和官員的政治或者經濟利益，當然會促使他們以各種理由和手段來阻礙政府信息資源共享的進程

3．缺乏規劃化、精細化的管理。首先，缺乏信息資源共享的統一規劃，縱觀當前各地的信息系統，各行業各部門都根據自身特點或需要出發，由不同的IT公司依據不同的標準開發的，系統之間缺乏統一的標準、規范和兼容性，形成了眾多分散、異構、相互封閉的信息資源系統，難以有效地實現信息共享，也就是我們前文提到的“信息孤島”。其次，數據庫的建設和互通缺乏統一的規劃和政策性指導。基礎性的數據庫建設沒有統一的規劃，而且各地方、各部委以及國家級的信息中心之間的數據庫連接還不通暢，造成了高投入、低效用現象。再次，信息資源管理與開發缺乏制度化、規范化的管理。由于很多領導層和工作人員的對信息資源開發和利用不夠重視，致使多數部門沒有專門的信息管理機構，即使有信息中心這樣的機構，也只是承擔硬件維護等基礎性工作，同時也沒有專門的領導負責信息管理工作。對信息的采集、整合、傳遞、儲存等過程沒有設立統一的標準和規范，導致各部門的數據庫的信息交流十分困難。最后，相關的法規建設滯后。盡管《中華人民共和國政府信息公開條例》已經頒布，但是各地和各部門關于政務信息公開和信息資源共享的具體的管理辦法出臺緩慢，而且缺乏政府信息資源共享的范圍、程度、期限、監督等等詳細規定。

4．資金使用存在問題。資金不足是最主要的問題。政府信息資源共享是基于強大的信息化基礎設施上。而中國特別是中西部地區由于經濟水平低，信息化建設投入資金少，導致硬件環境既不能保證其信息資源的質量，也妨礙了信息資源的共享。資金浪費也是一個比較嚴重的問題。各級政府和部門在資金有限的情況下，對政府信息資源的建設投入了大量資金，但資金浪費現象極其嚴重。如在1999年政府上網工程開始后的幾年間，由于缺乏統一的規劃，各地方、各行各業紛紛按不同標準建立網站和數據庫，導致信息資源無法共享，造成了很大的浪費。

三、政府信息資源共享影響因素分析

1．行政體制。新時期政府信息資源共享一個特點就是通過網絡能夠即時的信息共享與處理，突破了傳統政府公務中時間與空間的限制，為社會提供各種快捷全面的服務，這個特定決定了它是政府管理模式的深刻變革。與西方發達國家的政府信息資源共享相比，中國源自計劃經濟時代的行政體制對電子政務環境下的信息資源共享模式實施的制約不可小視。許多地方政府和部門是為了完成上級的計劃和要求而進行信息資源的開發利用，而對共享的根本目的、發展思路、方向等欠缺思考，并未認識到政府信息資源共享是政府與公眾的一項長期的互動工程。

2．資金不足。經濟要素是決定信息資源基礎建設的核心因素，主要包括經濟結構、消費水平、金融發展、政策法規、GDP等一系列指標。很多地區碰到的最大問題是資金問題，不僅是投入資金不足，消費資金不強，也明顯制約著信息資源的共享。

3．人力資源素質和分布不均。現代化的實質是人的現代化，再先進的技術也還是要靠人來掌控，政府信息資源管理的實施需要高素質的人力資源支撐。中國人力資源數量眾多，但質量較低，且結構失衡，地區分布極不均衡，各地公眾接受信息服務所要求的信息技術素質也大不相同。

4．信息資源的組成。政府是信息資源的最大擁有者。從中國現階段的情況看，政府的信息資源最多，約占總信息資源的80%。然而政府是按照制衡原則進行設立，不同部門、不同級別掌握的信息資源的范圍、價值形態都是不一樣的。政府信息資源的共享過程需對這些資源進行重組和整合，達到互聯網上虛擬的統一，必須全面闡述一個完整的信息，同時建立一個可靠的事務處理模型。

5．政府管理與組織。隨著經濟與技術的迅速發展，政府不可避免地要進行改革，以適應社會的發展，并推動社會的進步。為實現信息的有效傳遞和公共服務的管理，政府需要以不同以往的方式來組織與運作資源，以減少費用，提高服務質量與效率。政府是一個龐大的組織，其變革不可能像一個企業那樣可以迅速實現，是一個緩慢而有序的過程，其為公眾服務的業務重組也必定是一個漸進過程。政府信息資源共享，對公務人員共享意識、政府職能整合、組織機構變革、業務流程改進等涉及政府管理水平的問題提出了高要求。

四、目標導向理論在政府信息資源共建共享中的應用探討

（一）目標導向理論

目標導向理論是激勵的一種，是由豪斯提出來的。這種理論的基本出發點是要求領導者排除走向目標的障礙，使其順利達到目標，在此過程中，給予職工滿足多種多樣需要的機會。目標導向理論認為，要達到任何一個目標必須經過目標行為。而要進入目標行為又必須先經過目標導向行為。兩種行為對動機強度的影響是截然相反的，為了解決這一矛盾，使動機強度經常保持在一個較高的水平上，就必須交替運用目標導向行為和目標行為。也就是說，當一個目標實現后，應適時地提出新的更高的目標，以便進入一個新的目標導向過程，從而使動機強度維持在較高的水平上，使人保持一種積極的狀態。

（二）充分考慮政府及其職能部門之間的權力引導、利益驅導與信息交流的關系，建立合理的共建共享模式

本文主張把政府信息資源共建共享目標作為政府信息資源共建共享理論體系構建的邏輯起點。在信息資源共建共享理論體系的主要構成要素中，目標決定原則，從目標和原則出發，選擇政府信息資源共建共享的機制、模式和技術。作者以目標為導向提出政府信息資源共建共享的幾個模式：政府信息透明化、政府信息資源再利用、共享數據庫、建立信息交換平臺。

1.政府信息透明化。（1）建立政府門戶網站。政府門戶網站是政府和公眾間的最為重要的接口。是政府與其服務對象之間的交流與傳統實體政府相比，政府網站取代了窗口和部門式的政府服務方式。政府與公眾間的溝通，不再有空間和時間上的限制，其用戶只需要通過網站，便可以獲得滿意的政府服務。而政府的服務和管理職能，亦可以通過網站直接予以實現。在發布政務信息的多種形式中，門戶網站以覆蓋范圍廣、傳播速度快、存儲容量大、檢索查詢方便等特點，可以大大提高政府服務的效率。同時政府還可利用反饋信息，對某些社會現象進行分析研究。（2）充分利用網絡媒體。近年來興起的網絡媒體，有人已將其稱做自報紙、雜志、廣播、電視之后的第五大媒體，其中包括網絡廣播、網絡電視、短信等等。政府信息資源共享是基于政府管理工作的創新，面對這一新型以大眾傳播信息為目標的大眾傳播媒體，我們應該妥善加以利用。還有就是政府博客由于博客的承載主體都為商業網站比如新浪、網易、搜狐等等，博主只需進行內容的維護即可，建設的成本可謂低廉，最重要的是訪問博客已經成為不少網民網絡生活的一部分，政府博客不失為發布政府信息的新手段。

2.政府信息資源再利用。政府信息內容服務業主要信息產品形式是數據庫、網上欄目和產品、紙介質產品（期刊、雜志等）以及其他。國家機構由于職能與工作的需要，收集與積累了大量的信息資源。這些資源一方面來自政府的統計調查，另一方面來自政府行政管理工作中積累的工作與業務資料，還有通過政府機構以其他各種方法、技術獲得的資料，如地理空間數據、自然資源數據、市政建設數據等。政府有責任向社會提供的信息內容不僅包括統計數據、計劃數據、政策、法規、國際協議數據、管理統計數據等，還應包括政府的意圖，希望取得社會支持與合作的內容。

政府掌握著全社會信息資源的大部分資源處于閑置狀態，信息資源利用率十分低，這是一種極大的社會資源浪費。通過開放政府信息資源，實現信息的增值。一是對政府內部的增值服務，對政府內部信息資源的集成和利用，為政府決策提供信息服務，二是根據信息產品的公共物品屬性，面向社會，采取多重信息服務模式，可以改變單純靠行政手段采集信息的做法，在充分利用行政管理信息系統的同時，應委托社會上的信息內容服務企業為自己采集和處理特定的信息，還可以有償地在市場上選購有價值信息或者鼓勵一些專業機構搞信息資源的深度開發，這樣做不僅有利于豐富政府信息資源，還有利于信息服務業的大發展。開發主體為政府機關或事業單位政府可以憑借掌握擁有全社會大部分信息資源的優勢，通過深層次的開發，可以為公眾和政府高層決策提供高質量、權威性的信息服務。由于政府部門本身的技術和效率決定，可以考慮將特色信息資源的開發外包，然后支付給中介機構服務費用。開發主體為中介機構（非政府組織NGO或民營信息機構）因為根據信息公開條例，這些中介機構可以依法獲得特色信息資源，然后根據各自的需求，對這些政府信息資源進行開發利用，所取得的成果，可以有償供企業、個人甚至是政府的部門使用。由于涉及到的是對政府信息資源的開發和利用，政府可以選擇以授予其特許經營權的方式，以保證開發成果的真實、可靠、準確，更好地服務大眾。值得注意的是在這個過程中，政府會側重于純公共物品性質的信息資源開發、NGO側重準公共物品中的池塘產品性質的信息資源，而私人信息企業則偏重于準公共物品中競爭性程度較高的信息資源。特色資源是信息資源中最具生命力的組成部分，具有互補性、共享性和較高的利用價值。政府信息資源中的地方經濟，部門經濟信息和地方服務信息是最具有個性化的信息，以市場需求為導向，突出地方特色，是各級政府信息資源建設的重點和方向，把這種特殊性的信息資源加以收集、加工、整理和篩選，使之成為整個政府信息資源中查閱率、點擊率最高的一個亮點。特色化信息資源的開發能夠避免重復建設造成的浪費，使信息資源在全社會優化配置和有效利用，使信息資源發揮最佳的社會效益和經濟效益，并能為更多用戶提供有價值的信息資源。

3.共享數據庫的建立。就是利用新建的網絡通訊技術，通過對共享用戶的需求進行調查分析，建立特定的數據采集和挖掘、傳送的邏輯模型后，一是有系統、有組織的對政府基礎數據庫或特定數據庫抽取數據，然后進行整合、加工、處理成有價值共享數據提供給用戶，二是將某些特定用戶上傳的數據分析后，根據政府業務部門的需要，傳送至各基礎數據庫。針對不同的社會需求，可以建設不同的公共數據中心。

4.建立信息交換平臺。孤島問題的形成主要由于缺乏良好的信息交換平臺，導致數據不統一，分別由相互孤立的應用系統產生和管理的，服務范圍僅僅局限在個別應用或部門內部，數據庫之間存在數據重疊，數據的重復采集和不一致現象十分嚴重，這制約了系統整體效能的發揮。這需要通過規范化采集、整合和管理，使基層政府在市場、政務公開等方面的信息從孤立的、不成體系的狀態，變為彼此關聯的信息體系，提高信息資源的使用效率。因此，構建良好的信息交換平臺是提高基層政府電子政務實效的一個重要突破口。從近幾年的發展情況看，基層電子政務即將進入一個新的歷史階段——深入應用階段，這個階段的突出特點是資源的整合應用。經過不斷的探索和積累，不少基層政府已經建成了許許多多的應用系統。通過這種信息交換，對提高政府服務型職能的質量和綜合能力有重要推動作用。政務信息交換平臺是政府信息資源共享交換和應用整合的基礎設施，它把各種孤立的應用系統聯系起來，對各種數據進行高效傳輸，對業務流程實施整合，在這個平臺上公文傳輸、基礎數據的共享和交換、政府部門間并聯審批等等都能實現。政務信息交換平臺提供了跨系統、跨網絡協議的數據交換功能，不同的應用系統可以通過應用適配器連接到其數據交換平臺上，按各自業務的需求，通過集成系統，進行信息交換和流程協同，以達到消除“信息孤島”的目的。

通過探討政府信息資源共享問題，能夠拓展我們關于政府信息資源管理理論的研究視野，并對政府信息資源管理的現實給予積極的關注，有利于政府信息資源的統一開發利用和共享，以提高中國信息資源管理能力。隨著政治體制改革的進行，中國政府職能由管理型轉向管理服務型，這一轉變勢必要通過大量的信息來實現，而公眾也正是通過這些信息來了解國家政策，監督政府的各項工作，信息共享已經成為公眾與政府之間的橋梁有通過信息共享，增加政府工作的透明度，才能充分發揮輿論的監督作用，才能促成公平競爭，才能使社會走上良性循環的軌道。

參考文獻：

[1] 王聽.信息時代中國政府組織模式轉型研究[M].成都:西南交通大學出版社，2004:203-204.

[2] 程煥文，潘燕桃.信息資源共享[M].北京:高等教育出版社，2004:25-27.

[3] 崔玉香.網絡信息資源共享的障礙分析[J].社會科學論壇，2002，(4):12-15.

[4] 吳曉敏，華平瀾.政府信息資源內部共享體制和機制研究[EB/OL].電子政務工程服務網，2006-04-17.

[5] 何振.政府信息資源共享的制約因素分析[J].中國科技論壇，2007，(12):84-88.

[6] 郭琪.政府信息資源共享的障礙因素分析與對策研究[J].特區經濟，2008，(3):229-230.

[7] 黃萃.中國信息資源共享實踐及理論研究進展[J].情報學報，2005，(3):4-6.

[8] 劉強，吳江.政府信息資源分類共享的機制研究[J].中國信息界，2004，(21)8-10.

[9] 劉強，甘仞初.信息資源共享機制的研究[M].北京:北京理工大學出版社，2005:1.

[10] 陳秀珍.政府信息資源管理與開發利用[J].學會月刊，2002，(4):35-36.

Research of Government Information Resources Sharing Mode Guided by the Purpose

LI Zhen-long

（North China University of Water Resources and Electric Power，Zhengzhou 450002，China）

Abstract：The connotation of government information resources sharing and problems of sharing of our government information resource were expounded.Government information resource sharing influence factors were analysed，government information resources sharing mode guided by the purpose were put forward.

Key words:sharing of government information resource；goal orientation theory；sharing model[責任編輯 王玉妹]