淺論食品安全治理

摘 要：目前中國采取由政府作為單一管理主體的食品安全監管模式，制定了諸多嚴厲的法律法規，采取了種類繁多的措施，但卻收效甚微，無法從根本上解決食品安全的亂象。按照公共經濟學的原理，具有公共產品性質的物品應當由政府提供，或者由第三方組織來提供。因此，建立一個高度權威的、負有完整行政管理職責的綜合監管機構，抓好企業自主監管工作，大力培育具有公益性、靈活性等優勢的第三方，使多個主體在食品安全監管方面發揮積極作用，實現食品安全治理多中心的均衡互動，是做好中國食品安全工作的路徑選擇。

關鍵詞：食品安全；多中心；治理

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）09-0093-02

一、管理主體單一化無法遏制食品安全亂象

政府的首要職責是提供公共服務和公共產品，食品安全是關乎國計民生的大事，做好食品衛生監管工作是政府的義務。中國目前正是遵循這個邏輯建構了以政府為單一主體的食品管理基本模式，該模式具有如有四個特點與缺陷。

（一）食品安全監管體系的高度集中化與食品安全問題本身分散化的矛盾

現在中國整個食品安全監管采取的是以政府為單一主體的高度集中化的模式，食品安全監管的權力只有負責食品安全監管的公務人員才具備。然而，食品安全問題本身又是十分分散的，全國各地可能生產各種各樣的食品，某個企業的食品加工使用了什么樣的添加劑，這樣的問題很難進行集中統一化的管理。食品安全監管體系的高度集中化與食品安全問題本身分散化產生了激烈的沖突，從根本上造成了了食品安全監管的低效，甚至是失效。

（二）政府內部多頭管理、職責交叉

食品安全的管理，是一個相當復雜的系統。不同食品品種、不同環節，都有不同的部門在管理。甚至不同地方，監管體系都有所差別。從國務院食品安全委員會的組成部門來看，目前對外正式公布的有13個，包括國家發改委、科技部、工業和信息化部、公安部、財政部、環保部、農業部、商務部、衛生部、國家工商總局、國家質檢總局、國家糧食局、國家食品藥品監管局。據了解，目前組成部門有所增加，但尚未經過正式批準。在組成部門中，農業部、商務部、工商總局、質檢總局、食品藥品監管局五個部門是直接具有行政執法管理職責的部門，其他組成部門的職責僅是涉及，比如，鹽業管理由發改委負責。這種管理體制導致監管過程中存在著嚴重的職能交叉、模糊與空白地帶，引發政出多門現象的出現，既造成了政府本身資源的浪費，又給問題食品流入市場有可乘之機。這不得不歸因于食品安全監管體系的鏈條過長、環節過多、政出多門、職責不清、銜接不暢等問題。

（三）單一主體模式下的食品安全管理粗獷化特征明顯

在食品安全監管集中化與食品安全問題本身分散化以及多頭管理、職能嚴重交叉的弊端影響下，必然會由于或責任心缺失、推諉扯皮，或監管人員精力有限無法細化等問題造成中國食品安全監管的粗獷化。這與食品安全監管必須精細化的內在特性相違背。

（四）忽視食品安全監管社會力量的培育，導致合力的缺失

切實解決食品安全問題，僅靠政府一己之力是難以實現的，政府只是社會發展的舵手，其社會治理是宏觀的。市場則具有自利性和信息不對稱的缺陷，市場主體面對利潤往往缺乏治理的積極動機。政府與市場的這種雙重局限要求食品安全中社會監管力量的崛起。然而在一盤散沙的社會結構中，個人力量是很弱小的，當其個人權益受到損害時，也無法引起人們的足夠重視。特別是由于高度集中的管理模式導致的資源分配不均衡，誘發了基層監管力量薄弱的問題，彌補這個不足的有效方法在于社會力量的培育。

二、食品安全多中心治理的必然性

多數的經濟學家認為，公共資源的治理由于存在集體行動的困境，即誰也不愿意付出成本去推動公共治理，都想搭便車，因而只能陷入困境，所以公共資源只能交由政府去管理，或者私有化，讓私人公司來承擔經營的任務。但是埃莉諾·奧斯特羅姆的研究發現，在很多地方，包括中國，面對很多復雜的公共領域，多中心的，也即政府、私人公司、居民自治、行業自治、專家意見等均可參與進來，從而形成一種多中心治理的格局。食品安全是一種公共產品。按照公共經濟學的原理，具有公共產品性質的物品應當由政府提供，或者由第三方組織來提供。原因在于兩點：一是食品安全問題具有明顯的外部效應。食品市場上的守法廠商對消費者和不法廠商產生正的外部性，守法廠商生產并出售合乎質量標準的食品，給消費者以信賴感，吸引消費者購買。消費者購買同類但卻是不法廠商生產的偽劣產品，結果給不法廠商帶來了收益，守法廠商對于不法廠商產生正外部效應。而不法廠商對于消費者和守法廠商則產生負的外部效應，甚至可能出現“劣幣驅逐良幣”的現象。因此如果僅僅依靠市場機制，不法食品提供者或廠商行為往往會損害其他相關方的切身利益，并且可以得到守法廠商帶來的邊際收益。二是食品安全問題信息不對稱特征明顯。信息不對稱引起的食品生產、經營者的投機主義行為以及消費者的“逆向選擇”，僅僅依靠市場和消費者自身來獲取有關食品安全的信息難度相當大，這里既有能力問題也有成本問題。基于上述理論邏輯，食品安全的提供需要包括政府、第三方的參與等多主體在內。

因此，加強食品安全的社會監管，必須將個人組織起來，通過組織的渠道導引公民的行為，培育公民的責任意識，使公民主動參與到食品安全監管的活動中來。近年來，中國食品監管領域內各類民間組織的興起，為提升食品安全監管的社會力量奠定了根基。民間組織具有公益性、非盈利性等特征優勢，契合了風險社會下食品安全監管的現實需要。

三、多中心治理：保障食品安全的路徑選擇

（一）整合食品安全管理機構，充分發揮政府在食品安全管理中的作用

建立一個高度權威的、負有完整行政管理職責的綜合監管機構。多中心的治理不是要忽視政府的作用，關鍵在于如何在強化政府應有作用的基礎上引入助力。針對目前中國食品安全監管體制中多頭監管、權責不清的弊病，當前必須整合相關管理機構，在國家層面上建立一個高度權威的、負有完整行政管理職責的綜合監管機構。使其在領導全國食品安全管理工作，收集與分析食品安全信息，制定整體的食品安全政策，組織各部門制定和修改全國食品安全長期發展規劃和年度發展計劃等方面發揮積極作用。2009 年2 月，中華人民共和國《食品安全法》通過，其中食品安全委員會的條款規定意味著這一措施目前已進入實質階段。然而，食品監管主體機構的設置只能算對目前體制的一種變通，多頭監管的弊端仍然存在，在實際操作上也面臨許多困難。針對這一不足，有學者強調建立強有力的統一監管機制，把多部門監管改為少部門集中全程監管。而羅杰等人則在承認現有分段管理的前提下，強調了中央和地方協調的重要性，在國家食品安全委員會負責協調解決部門之間的聯合行動、地域之間的職權沖突及職權空白問題的同時，地方各級政府也要設立與中央類似的食品安全委員會，領導本轄區的食品安全管理工作，并在行政上接受國家食品安全委員會的直接領導，以達到中央和地方的有機統一。

（二）完善社會信用體系、推動企業自我管制

《食品安全法》中規定，食品生產企業是食品質量安全第一責任人。對企業而言，要采取各種手段保障食品質量安全。而企業要保障食品質量安全，很大程度上取決于其各項檢驗工作是否扎實、有效。企業所做的檢驗是一種“自我監督”，那么怎樣才能實現企業的自我監管呢？筆者認為政府應在完善社會信用體系方面做更多工作，以此激勵和約束企業自我管制，這不僅可降低政府監管成本，也是成熟市場經濟發展趨勢。

（三）大力培育第三方，使其在食品安全監管方面發揮積極作用

無論如何，自主治理的監控不是一夜之間就可以進行的。人們要有能力建立一個行業組織，形成一種力量，來自行監控食品安全。這個組織不需要政府的支持。當然在中國，這個情況可能比較困難，但是我們可以想象一下，建立這樣一組人群或者團隊，他們是獨立于政府的食品安全監管部門的，這個人群可以包括科學家、生產蔬菜或者肉類、牛奶的農民自己，或者其他的對這一問題比較關注的普通公民。相關的人員可以成立主要包括志愿團體、社會組織或民間協會等組織在內的第三方。第三方在向社會提供公共產品和公共服務方面有自己獨特的優勢，比如貼近基層、靈活、效率、專業等。在食品安全方面，可以考慮確立社會中介組織的法律地位，賦予其部分公共管理職能，為消費者提供信息服務，對生產銷售者進行社會監督，進行安全風險評估。政府監管體系的設計要指導和幫助社會力量監督食品經營者和生產者。建立多向信息途徑，提高市場經濟信息的透明度，保護消費者的合法權益，同時能對消費者和生產者、銷售者之間的沖突起到一定的緩沖作用。由他們來共同探討關于這個問題的解決方案，比如通過發表一些新聞信件或者專業的科學文章，來探討食品安全問題的根源，搞清楚到底是什么導致了食品安全問題，彌補這方面知識的缺乏；弄清楚在此之前有無收受賄賂，或者說尋租牟利的需求。如果被給予更多自主權的話，行業也許就可以有自己的檢查人員，這些檢查人員可以決定什么時候、去哪里、檢查誰的產品質量，包括我們還可以得到一些來自大學的研究人員的支持，由他們來決定或者建議進行什么樣的檢查。互聯網也可以提供幫助，讓這個行業共同體當中的人們，包括消費者，對食品安全的情況進行更多的信息交流。

總之，就是要用不同的方法來打破一種對食品安全治理的壟斷，讓食品安全的相關信息能夠對各界開放，改變食品安全監控的“自上而下”的原有模式，將食品生產的整個過程開放。打破壟斷之后，隨著整個食品生產中相關知識的傳播，可以逐漸地去解決這個問題。

參考文獻：

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[3] 何建華.食品安全亟須建立統一監管機制[N].中國產經新聞報，2009-03-05.[責任編輯 陳丹丹]