論增值稅擴圍背景下中央和地方利益協調機制的重建

摘 要：目前，中國增值稅擴圍改革的試點工作正在緊鑼密鼓地進行。隨著改革的逐步深入，由于增值稅擴圍所帶來的各方面的問題也將接踵而至，如稅收征管權限的問題、中央和地方利益的協調問題、分稅制財政體制的重構問題等。在這些問題中，最為主要的就是中央和地方利益的協調問題，它將直接影響到中國增值稅擴圍改革的平穩推進。因此，解決增值稅擴圍背景下的央地利益的協調問題就顯得至關重要。擬通過分析增值稅擴圍改革對中央和地方利益的影響，試圖對重建中央和地方利益協調機制提出一些對策建議。

關鍵詞：增值稅擴圍改革；利益；協調；中央；地方

中圖分類號：F810.42 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）09-0010-02

引言

從2012年1月1日起，中國已經在上海市的部分行業進行增值稅擴圍改革試點，試點的范圍暫定為交通運輸業和部分現代服務業，待條件成熟時再向全國推廣。這是繼中國2009年1月1日增值稅轉型改革以來，中國增值稅改革的又一次重要嘗試，也是中國增值稅轉型改革的繼續，標志著中國增值稅擴圍改革在醞釀了多年以后終于邁出了實質性的一步。毫無疑問，這項改革的實施必將極大地減少在中國各個行業當中，尤其是服務業中大量存在的重復征稅現象，最大限度地保證增值稅抵扣鏈條的完整性，也將降低各行業的稅收負擔，對于促進中國服務業的快速發展以及產業結構的調整、優化與升級，實現經濟發展方式轉變的戰略目標都具有十分重要的意義。但是，中國增值稅擴圍也面臨著巨大的風險和阻力。風險主要表現為增值稅擴圍改革帶來諸多問題，比如說，改革后的稅收征管權限的劃分問題、中央和地方利益的協調問題、分稅制財政體制的重構問題、增值稅一家獨大帶來的國家財政風險問題等等。阻力主要是由于上述風險的存在，在增值稅擴圍改革的推進過程中遇到的困難。在這些問題中，最主要的、最難解決的問題就是中央和地方利益的協調問題。因為在現有的分稅制財政體系中，營業稅是地方的主體稅種，是地方稅收收入的支柱。而增值稅則是中央第一大稅種，屬于共享稅，中央和地方以75∶25的比例分成，中央占大頭。在這種情況下，把營業稅納入增值稅的征收范圍極有可能縮小地方財政收入的盤子，使原本就已經十分尖銳的地方財權與事權不相匹配的矛盾更加突出。也正是因為如此，增值稅擴圍改革面臨的最大阻力也來自于地方政府。

一、增值稅擴圍改革的實施情況

1．增值稅擴圍改革。所謂增值稅擴圍改革，就是把現行營業稅征收的范圍納入到增值稅范圍，進而取消營業稅。毫無疑問，這項改革將會降低中國服務業的行業稅負，極大地促進中國服務業的發展，有利于中國產業結構的優化與升級，實現中國經濟發展方式轉變的戰略目標。

2．增值稅擴圍改革的提出。自從1984年增值稅在中國開征以來，理論界對擴大增值稅征收范圍問題的研究與討論就一直沒有停止過。由于中國一開始實行的是生產型增值稅，而生產型增值稅規定，不允許企業購進的任何固定資產的價款，這不僅導致了嚴重的重復征稅問題，而且對企業擴大投資、中國產品的出口也起到了巨大的抑制作用。1994年中國的分稅制改革雖然成就了增值稅作為中國的第一大稅種，卻沒有改變中國生產型增值稅的類型，而且在分稅制的體制下，增值稅和營業稅兩大流轉稅并行，也人為地造成了增值稅抵扣鏈條的斷裂，不同類型的企業間稅負不均，行業間發展不平衡等一系列問題也由此產生。2008年的全球性金融危機，給中國的經濟發展帶來了巨大沖擊，不少企業的發展舉步維艱。在這種背景下，2009年1月1日，中央決定在全國范圍內開始進行增值稅轉型改革，通過這次改革，企業購入的機器設備的增值稅可以從銷項稅中扣除，因此極大地減輕了企業的增值稅稅負，在全球金融危機的大背景下，增強了中國企業抗擊風險的能力。據國稅部門測算，2009年一年，全國因此減稅1 700億。增值稅轉型改革在很大程度上解決了中國增值稅存在的重復征稅問題，但是僅限于生產制造業，與生產制造業密切相關的服務業仍然屬于營業稅的征收范圍，而且重復征稅的現象依然嚴重。為了消除中國營業稅存在的重復征稅問題、引導各行業均衡發展、大力發展現代服務業，2010年10月，中央終于在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》明確指出，“擴大增值稅征收范圍，相應調減營業稅等稅收”。以此為標志，增值稅擴圍改革第一次被正式提上了議事日程。2011年10月26日，國務院常務會議決定，從2012年1月1日起，在部分地區和行業開展深化增值稅制度改革試點，逐步將目前征收營業稅的行業改為征收增值稅，試點將在上海市的交通運輸業和部分現代服務業等開展，等條件成熟時再向全國推廣。

3．增值稅擴圍改革的實施辦法。（1）國務院決定，在現行增值稅17%標準稅率和13%低稅率的基礎上，新增11%和6%兩檔稅率，其中11%的稅率適用于建筑業、交通運輸業等行業。6%的稅率則適用于其他現代服務業。毫無疑問，這項規定是中國服務業發展的一個利好消息，體現了中央提出的結構性減稅的思想。（2）本次試點還規定，在試點期間，原歸屬試點地區的營業稅收入，改征增值稅后收入仍歸改試點地區，試點行業原營業稅優惠政策可以延續，并根據增值稅特點調整。納入改革試點的納稅人繳納的增值稅可按規定抵扣。這實際上也是中央為減少改革阻力，協調和地方的利益，保證改革順利推行所采取的一種“折中”辦法。

二、增值稅擴圍改革對中央和地方利益的影響

在當前的分稅制財政體制下，增值稅擴圍改革必對中央和地方利益的分配帶來深遠的影響，其最直接的影響就是中央財政收入將急劇增加，而地方財政收入則大幅度萎縮，使原本就已經十分尖銳的地方財權與事權不相匹配的矛盾更加突出，進而引發其他一系列社會經濟問題。具體來講，擴圍對中央和地方利益的影響主要表現在以下兩個方面。

1．從短期來看，增值稅擴圍改革將造成地方主體稅種缺失，地方財政收入萎縮。在現有的分稅制財政體系中，營業稅是地方的主體稅種，是地方財政收入的支柱。而增值稅則是中央第一大稅種，屬于共享稅，中央和地方以75∶25的比例分成，中央占大頭。在這種情況下，把營業稅納入增值稅的征收范圍極有可能縮小地方財政收入的盤子，而地方政府在短期內又不可能迅速地培養出自己的主體稅種來填補擴圍帶來的空白，這必將進一步加劇地方政府財權與事權不相匹配的矛盾。

2．從長期來看，增值稅擴圍將促進產業結構的優化升級與國民經濟各部門的協調發展，有利于做大中國財政收入的蛋糕。增值稅擴圍改革將進一步完善增值稅抵扣鏈條，充分發揮增值稅稅基寬廣、環環相扣，避免重復征稅、平衡稅負、利于出口、便于監管等諸多優點，極大地促進中國現代服務業的發展，也有利于中國產業結構的優化與升級，實現中國經濟發展方式轉變的戰略目標。

三、重建中央和地方利益協調機制的對策建議

通過以上分析可以看出，增值稅擴圍改革將會對中央和地方的利益分配帶來影響，這種影響有有利的方面，也有不利的方面。我們需要做的就是充分發揮增值稅擴圍改革對經濟發展的有利影響，并將其不利影響降至最小。當前正在進行的增值稅擴圍改革試點在中央和地方利益分配問題上則采取了一種折中的辦法，并不能從根本上協調中央和地方的利益紛爭，為了達成這一目標，必須從根本上重建中央和地方利益協調機制。

1.改革增值稅稅收返還的核算辦法。現行的增值稅稅收返還辦法是以1993年的數據為基數，超基數按比例遞增返還辦法。在這一體制下，稅收返還是以增值稅上繳地來分配的，即哪個地方繳納的增值稅越多、增值稅增長率越高，增值稅稅收返還也越多。由于增值稅的稅基主要集中在生產制造業，而制造業主要集中在東南沿海等經濟發達地區，所以這一制度帶來的結果通常是，越發達的地區獲得的增值稅返還越多，越貧困的地區獲得的增值稅返還越少，造成“馬太效應”。因此，在改革增值稅稅收核算辦法時，不能僅僅采用稅收來源地這個單一指標，還要考慮增值稅稅負在生產地和消費地的稅收負擔情況。

2.合理調整中央和地方對于增值稅的分成比例。以全國交通運輸業和建筑安裝業由營業稅改為增值稅對稅收收入的影響進行靜態測算：2008年全國交通運輸業和建筑安裝業營業稅總額為13 157 284 ① 萬元，假定增值稅擴圍改革前后，納稅人的實際稅收負擔率不變，應該征收的增值稅仍然是13 157 284萬元。由于營業稅是價內稅，征收所得稅時可以扣除，而增值稅是價外稅，計征所得稅時不能扣除。因此，增值稅擴圍后，企業的應納稅所得額會提高，金額為13 157 284萬元，按照25%的所得稅稅率計算可得所得稅的增加額大約為3 289 321萬元。無疑，增值稅擴圍可以帶來財政收入的增加。但是，如果按照增值稅中央和地方75∶25的比例分成，地方政府將分得3 289 321萬元（13 157 284×25% ＝3 289 321），比以前征營業稅減少了9 867 963萬元（13 157 284－3 289 321＝9 867 963）。為保證地方政府的財力，可以適當調高地方在增值稅中的分成比例。比如2009年國內一般增值稅為181 3 93 422 ①萬元，如果加上擴圍后的增值稅部分為194 550 706萬元（181 393 422＋13 157 284＝194 550 706），增值稅擴圍后地方財政收入減少的部分占擴圍后全部增值稅的比例約為5.07%，即增值稅擴圍后，約有5%的地方財政收入減少了。如果把中央與地方增值稅的分成比例由75∶25調減為70∶30，可基本保證地方的財力不變。

3.培養地方主體稅種，保證地方財政收入的穩定。增值稅擴圍以后，營業稅就被增值稅取代，作為地方主體稅種的營業稅變成了中央和地方共享的增值稅，這樣地方的主體稅種就消失了，在這種情況下想要按照既定的稅改方案，重新確立地方的主體稅種。在未來地方主體稅種的選擇上，財產類的稅種是比較明確的方向，比如說房地產稅、遺產稅等。目前，中國的遺產稅尚未開征，房產稅也還處于試點階段，正在上海、重慶等地試點，要把它們培養成為地方的主體稅種尚需時日，但是隨著房產稅試點的穩步推進和開征遺產稅等時機的成熟，地方的主體稅種終將被重建，地方政府財權與事權不相匹配、土地財政等問題也將從很大程度上得到解決。

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[責任編輯 劉嬌嬌]