論和諧語境下案件監督管理機制的建構

近年來作為一項新型的檢察業務管理機制，案件監督管理工作在檢察機關經歷由下而上的摸索總結后逐步發展起來了，設立專門的案管機構來作為檢察機關辦案質量的內部監督部門，已成為案管工作發展的趨勢和共識。應當說，通過設立專門的案管部門對檢察環節各業務部門的辦案質量和執法辦案行為開展監督管理，已經取得了可喜的成效，但基于案管職能特點和檢察機關隊伍管理現狀，案管工作的“軟環境”建設還面臨著諸多薄弱和有待完善的地方，筆者試就江蘇案管機構定位、職能設置與運行以及案件質量考評和案管人員機制保障方面，作一粗淺分析，以利案管工作全面深入地開展。

一、案件質量管理制度發展的現狀

江蘇省檢察機關案件質量管理，自2007年以來各級檢察機關設置了專門的案件質量管理機構，制訂出臺了相關案管制度、業務部門辦案流程和案件質量考評辦法，特別是近年來全省自上而下推行了案件監督管理工作平臺，將案管部門職能拓展為集檢察業務管理中心、案件質量考評中心、檢察業務信息中心三位一體的“大案管”模式。應當說，這種案件質量管理模式，加大了對執法辦案活動的橫向監督制約，強化了對檢察業務工作的統籌管理指揮，有助于實現執法活動源頭控制、辦案程序全程規范、辦案質量動態監督的檢察工作內部監督目標。但由于案管工作機制的不完善，案管工作中業務部門對案管工作的對立化情緒時有發生，辦案人員參與案件質量監管的主動性不強，案管部門在監管活動中缺乏監督權威，而案管人員利益保障機制缺失，導致案管崗位難以吸引優秀人員，這已日益成為影響案管工作深入有效推進的一個不可忽視的因素。

二、案件質量管理機制存在的問題

（一）案管機構定位、運行模式和機制保障方面存在缺陷

1、案管機構定位缺乏科學性。在機構定位上，江蘇省院采取案管部門建制與一般業務部門平行設置的做法。作為內部監督機構，案管部門在履行案件流程化管理和檢察業務統計分析職能方面，這種定位模式并無不妥，而對于案管部門在履行案件質量全程化監管、檢察業務分析指導和檢察業務綜合考評等監督職責時，其平行定位模式的缺陷就顯而易見了。案件質量監管涉及到對辦案人員辦案質量和業務能力的評定，難免使得一些辦案人員心存抵觸情緒，而作為平行于辦案部門的案管部門在監督管理中則缺乏應有的權威和力度，在案件質量的跟蹤、管理和督促過程中，案管部門難以形成監督者優勢，導致案件質量起伏波動大。

2、案管運行模式缺乏合理性。在案管模式上，各地檢察機關案管實踐操作中差異較大，有業務管理指揮型和事務管理型，也有折中型案管模式。江蘇案管采取的是折中型案管模式，其特點在于案管職能龐雜，兼具監督管理與事務性職能于一身，案管人員工作職能差異性大，但在部門機構和人員管理上缺乏科學的分類管理，案件的管理運行尚未形成一套規范、有序、自主運行的監督管理流程，案管人員對案件質量的事中監督缺少行之有效的監管途徑，由于對案管部門如何開展案件事中監督審查，以及對發現的質量問題如何設定合理的補救程序等內容缺乏明文規定，案件監督管理活動往往側重于以事后質量監督和事務性管理為主，影響了案管人員對案件質量的整體監督效果。

3、案管保障機制缺乏長效性。由于缺乏對案管工作職能的有效宣傳和案管和諧氛圍的培養，案管人員履職行為難以得到同事的理解，由于在案件質量監管的同時，還面臨著與其他部門一樣在晉升晉職接受民意測評，難免會遭到一些人借民主評議對督查人員打擊壓制，使得案管人員常常顧慮重重，承受很大的心理壓力。面對現實中案管人員不愿監督、不敢監督、不善監督的現狀，一些院重視度不夠，缺乏對案管人員制度性地保障措施的健全和完善，這樣的處境使得案管崗位難以吸引到優秀人員，，導致案管部門的人員素質參差不齊，對辦案中存在的問題、趨勢不敏感，案件監管活動難以取得實效。

（二）案管制度配套和溝通互信方面存在不足

1、缺少規范的質量監管機制。各地案管部門在制定案件質量考評規則或辦法過程中，設置案件質量的定性和定量分析考評標準缺少統一、細化的考評標準或規則，對考評項目和考評分值的設置不夠合理，可操作性不強，導致案管人員對質量考評把握的標準因人而異，主觀隨意性較大，考評結果難以令人信服，使評查結果不能全面反映承辦人的實際能力和案件質量水平，易引發辦案人員埋怨情緒。

2、缺少有效的溝通互信渠道。案件質量監管活動中，對案件質量考評雖然設立有相應的考評小組，但實際是由案管人員負責具體的案件質量考評活動，考評程序缺乏必要的公開性和透明度，案管人員立足于案件質量 的“挑刺”和“撿漏”，對案件質量否定性評價有余，而對優秀典型案例褒揚不足，對案件質量表面瑕疵評價多，而對深層次的質量問題分析研究少。考評方法的簡單，手段單一，缺乏具有良好可操作性強的案件質量評價、申訴和復議確認程序。

三、和諧案管概念的提出及其特征

強化法律監督，要堅持理性、平和、文明、規范執法，既切實監督糾正執法不嚴、司法不公等問題，又把握好監督的力度、質量、效率和效果，不斷改進方式方法，實現法律監督工作的最佳效果。[2]筆者認為，檢察業務的有序開展應以和諧的工作氛圍為基礎，案管工作也不例外，在案管工作中領導的行政指揮和案管人員的動真碰硬固然重要，但缺少和諧的案管“軟環境”建設，案管工作將會困難重重，難以取得預期效果。因此，構建和諧案管應當是案管工作的方向和基礎。

所謂和諧案管，本質上就是一種案管軟環境的建設，是指在科學定位案管機構，健全案管保障機制的基礎上，在案件管理活動中堅持以人為本，強調透明監督和全員參與相促進，密切部門間互動交流，以實現激勵和引導干警自覺規范執法行為的案件管理活動。

和諧案管應當具備以下特征：

一是人文化管理是開展和諧案管的前提。案件監督管理其實質是對“人”的管理，因為案件質量的好壞是與其承辦人員息息相關的。人文化管理是實施“以人為本”的案件監督管理模式，在案件質量監管過程中應引入理解、激勵、幫助等現代管理理念，促使被管理者主動關注辦案質效，并主動參與到案件質量的全程動態管理。

二是規范化管理是實現和諧案件的基礎。從案件質量管理的整體效能出發，對各執法辦案各環節的各項執法行為、辦案流程、案件質量和訴訟文書制作等案件質量要素制訂相應的制度、規程和考核評價指標，并嚴格地實施這些規范，保障規范得以公正、透明的執行，以使案件質量監管活動協調統一地運轉。

三是多元化管理是推進和諧案管的條件。從監督主體、方式和過程等多個層面實施管理，借助于辦案部門質量管理行為，內部考核機制，通過案管與業務部門在案件質量監管的互動和協作，延伸案管觸角以形成監管合力，強化對案件質量的源頭管理和過程監督，使案管部門的監管活動化“無形”于執法辦案的每一個環節中。

四、構建和諧案管機制的路徑選擇

1、科學定位案管機構，注重案管保障機制建設。

為有效樹立案管權威，保障案管部門全面履行工作職能，筆者認為，案管部門在機構定位設置上，山西省院將案管部門定位高于一般內設機構，采取案管部門管業務與政治部門管隊伍并駕齊驅的管理方式值得借鑒，使案管監督權威來自于機構直接授權，而不是取決于領導的重視程度。在健全案管保障機制方面，考慮到案管工作崗位對業務能力和人員綜合素質等方面具有很強的挑戰性，為吸引優秀人才從事案管工作，要有針對性地建立科學的案管人員晉級晉職考評機制，既要重視對案管人員的選拔任用工作，選派業務能力過硬，講敬業奉獻和原則性強的人從事案管工作；又要切實解決案管人員后顧之憂，在輿論宣傳、用人導向、晉升晉職和考核評價等方面對案管部門和人員給予政策傾斜，排除非正常人為因素的干擾，以推動案管工作走上良性發展軌道。

2、規范案件監管流程，健全質量考評激勵機制。

案管工作作為一項新生的檢察業務，在履行案管職能過程中同樣需要一套科學合理的案件監督管理流程，用以規范案管部門履行各項案管職責，統一案管操作模式和樹立案管權威。案件監督管理流程應當針對檢察業務管理、案件質量考評和檢察業務信息統計分析等案管職能，明確案管人員監管方式和途徑，以規范案件監督管理行為。要建立公正、嚴謹、透明的案件質量考評程序，遵循公開、反饋和時限原則，建立事中監督與事后監督檢查相結合的考核方式，健全案管與業務部門聯合考核評價和考核結果的申訴、復議機制，確保考核過程公開化和考核結果透明化，并將質量考核結果作為評定辦案人員業務能力和晉升晉職的重要依據之一，以維護案管權威。

3、努力形成監管合力，營造交流互信案管氛圍。案件管理應當推行人文化管理模式，核心在于變“外在壓力型管理”為“內在動力型管理”。為提高辦案人員參與案件質量管理的主動性和積極性，減少和消除監管活動中的對立和應付情緒，案管人員在監管活動中，應當引入理解、激勵、幫助等人文化管理思維，嘗試在各業務部門設立案件質量管理員，聯合開展案件質量考評、執法辦案現場督查等監管活動，對發現的案件質量問題應摒棄一味指責、揭短等負面評價，推行“栽花與挑刺并行”、“糾錯與防錯并舉”的人文化考評方式，發揮典型示范案件的激勵鞭策作用，通過溝通交流等方法，適時提出案管建議，幫助業務部門加強案件質量源頭監管，促使辦案人員主動關注辦案質效，自覺參與到案件質量的全程動態管理。

參考文獻：

[1]孫謙著.檢察：理念、制度與改革[M].法律出版社，2004年版

[2]徐安.著力強化“十二五”時期的法律監督工作.[J].[人民檢察].北京：人民檢察雜志社，2011.12

作者單位：江蘇省興化市人民檢察院