淺議農(nóng)村集體土地確權(quán)登記

摘要：土地產(chǎn)權(quán)是農(nóng)村土地管理的核心。農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證是深化農(nóng)村改革、改善農(nóng)村民生、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的重要基礎(chǔ)工作。農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作包括集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作。加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作是中央的明確要求，目的是實(shí)現(xiàn)憑證管地用地，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)，推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革，促進(jìn)節(jié)約集約用地等具有十分重要的意義。

關(guān)鍵詞：土地產(chǎn)權(quán)；農(nóng)村土地管理；確權(quán)登記；憑證管地；合法權(quán)益；制度改革

一、農(nóng)村土地確權(quán)登記工作勢在必行

農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村習(xí)慣上被稱為中國的“三農(nóng)”問題，中國作為一個農(nóng)業(yè)大國，千百年來，“三農(nóng)”問題自始至終都是整個社會的基礎(chǔ)性問題。但在改革開放之后，隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，中國的“三農(nóng)”問題內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生根本性變化，也面臨著更多的新挑戰(zhàn)。當(dāng)前“三農(nóng)”問題中最重要的就是農(nóng)村土地的確權(quán)問題。如果這個問題不被重視，不加以改進(jìn)，勢必會影響我國工業(yè)化、城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程，影響社會主義新農(nóng)村建設(shè)，影響農(nóng)民收入的提高乃至社會的和諧穩(wěn)定。

1.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體模糊，征地補(bǔ)償不到位，損害農(nóng)民土地權(quán)益

我國《土地管理法》第八條規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。”但是法律并沒有明確界定農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的主體及其權(quán)能，集體土地的占有、使用、收益、處分權(quán)利長期得不到保障。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷加快，通過強(qiáng)制征用、非法占有、兼并等手段損害農(nóng)民土地權(quán)益的事情時有發(fā)生。而且征地程序不規(guī)范，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、甚至不到位，使得被征地農(nóng)民眼前利益受損失，長遠(yuǎn)生計(jì)沒保障，也使得征地補(bǔ)償安置糾紛和矛盾沖突案件不斷，成為農(nóng)村土地信訪量居高不下的一個主要原因，嚴(yán)重影響了社會的安定團(tuán)結(jié)與和諧穩(wěn)定。另外目前，有些地方鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村管理不規(guī)范，財(cái)務(wù)人員素質(zhì)低，村級財(cái)務(wù)“糊涂賬”現(xiàn)象在一定范圍內(nèi)存在，主要表現(xiàn)為截留、挪用、私分等腐敗現(xiàn)象，導(dǎo)致被征地的農(nóng)民得不到應(yīng)有的補(bǔ)償。究其主要原因就是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明晰，權(quán)能沒保障，權(quán)益不平衡。所以，要保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，首先要明晰農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)。

2.集體土地所有權(quán)主體不明確，耕地保護(hù)面臨挑戰(zhàn)

我國法律規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，均屬集體所有。全國農(nóng)村集體土地分別屬于不同的集體組織，由于目前對集體土地所有者缺乏強(qiáng)有力的約束，因此每個擁有土地所有權(quán)的集體組織，就會單純追求使自己擁有的這塊范圍有限的土地的產(chǎn)出率和經(jīng)濟(jì)效益盡可能最大化。而土地作為農(nóng)用地，尤其是種植糧食作物，其經(jīng)濟(jì)效益可能是最低的。這就造成集體土地所有者從自身利益出發(fā)，缺乏耕地保護(hù)的自覺性。按行政劃分，集體有鄉(xiāng)、村、組三級，自從“政社合一”、“隊(duì)為基礎(chǔ)”的框架被打破以后，并未明確規(guī)定過集體所有制的權(quán)利人是誰，造成集體土地產(chǎn)權(quán)主體不明確，使土地所有權(quán)及其他各項(xiàng)權(quán)能無法有效地行使，對承包給農(nóng)戶的土地使用權(quán)缺乏約束力，必然導(dǎo)致濫用、亂用土地，耕地保護(hù)無法從根本上得到實(shí)施。

3.當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理中存在著以下問題

一是建房布局散亂，自由分散，土地利用率低。二是亂占濫用耕地，違法現(xiàn)象普遍。三是部分老宅基地閑置拋荒，一些居民點(diǎn)長期無人居住，形成“空心村”。四是建新不拆舊，形成一戶多宅現(xiàn)象。加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作，是依法保護(hù)宅基地使用權(quán)人合法權(quán)益的重要措施，是加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的重要手段，也是集體土地使用制度改革和土地統(tǒng)一登記的重要基礎(chǔ)和保障。

4.規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)狀況

目前農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)私下、變相轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)象還大量存在，不僅嚴(yán)重?fù)p害了國家、集體利益，影響了土地市場的正常秩序，而且造成了土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，交易的不安全，給農(nóng)村的穩(wěn)定帶來了隱患。雖然法律規(guī)定了集體土地所有權(quán)的主體是村農(nóng)民集體、村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體，但由于農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)涵不清，在實(shí)際工作中集體土地所有權(quán)主體很難確定，加之常常以行政權(quán)代替土地資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，帶來集體土地流轉(zhuǎn)過程中各主體的土地產(chǎn)權(quán)“邊界糾紛”。依法合理界定農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體，實(shí)現(xiàn)集體土地使用權(quán)和所有權(quán)分離，明晰集體建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)能，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地有序流轉(zhuǎn)的前提。為規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，應(yīng)加強(qiáng)土地登記工作，依法確定集體土地的權(quán)屬范圍，明晰土地產(chǎn)權(quán)主體，保障交易的安全性。

二、做好農(nóng)村土地確權(quán)登記工作的建議

1.要加大土地產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)宣傳力度，增強(qiáng)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)意識

近年來，國土系統(tǒng)先后組織開展了縣、級、村干部國土資源法律法規(guī)知識培訓(xùn)及國土管理干部輪訓(xùn)，基層干部國土資源法律意識顯著增強(qiáng)。但仍需要向普通群眾進(jìn)一步加強(qiáng)國土資源法律法規(guī)特別是土地產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)的宣傳力度，增強(qiáng)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)意識。具體來說，要創(chuàng)新宣傳載體，豐富宣傳方式，采取農(nóng)村群眾喜聞樂見的普法節(jié)目、開辦群眾愛聽的法律講座等方式進(jìn)行普法宣傳。在開展正面宣傳的同時，也要針對性地進(jìn)行反面警示教育，促使農(nóng)民學(xué)法、懂法、守法，依法維護(hù)自己的土地產(chǎn)權(quán)。

2.要全面查清集體土地權(quán)屬狀況

結(jié)合第二次全國土地調(diào)查，全面查清集體土地所有權(quán)、集體農(nóng)用地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體未利用地使用權(quán)等農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)屬狀況，按照覆蓋到全部農(nóng)村范圍內(nèi)的集體土地的要求，不得遺漏。

3.強(qiáng)化地籍調(diào)查

地籍調(diào)查是查清每宗土地權(quán)屬、地址、面積、用途等的主要方法，是土地登記發(fā)證的前提。我區(qū)要嚴(yán)格按照國家及省所定的技術(shù)規(guī)程開展集體土地所有權(quán)地籍調(diào)查，按照城鎮(zhèn)地籍調(diào)查規(guī)程開展宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)地籍調(diào)查。要認(rèn)真制作農(nóng)村集體土地所有權(quán)地籍圖和大比例尺宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)地籍圖。

4.要加快農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證

這次集體土地確權(quán)登記發(fā)證，是對土地權(quán)利歸屬的確認(rèn)而不是調(diào)整。因此，要根據(jù)《物權(quán)法》、《土地管理法》和中發(fā)〔2010〕1號文件要求，應(yīng)當(dāng)“是誰的就發(fā)給誰”。屬于村一級農(nóng)民集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)確權(quán)登記發(fā)證給村一級農(nóng)民集體；屬于村民小組集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)確權(quán)登記發(fā)證給村民小組一級農(nóng)村集體；屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)確權(quán)登記發(fā)證給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級的農(nóng)民集體。

5.要推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革

通過進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革，推動農(nóng)地特別是農(nóng)村建設(shè)用地有序流轉(zhuǎn)，盤活農(nóng)村閑置土地，又進(jìn)一步推進(jìn)土地市場建設(shè)，使農(nóng)村農(nóng)民的土地權(quán)益顯化，看得見，摸得著，從而有利于切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)戶參與土地使用權(quán)登記發(fā)證的主動性和積極性。進(jìn)一步修訂完善土地管理法律法規(guī)，完善農(nóng)村違法用地的處理處罰方式，形成多種違法責(zé)任追究方式并存的處理機(jī)制。

6.發(fā)揮農(nóng)民主體作用和基層治理機(jī)制作用

鑒于土地確權(quán)登記發(fā)證工作是一項(xiàng)十分復(fù)雜、十分艱巨的任務(wù)，在開展這一工作進(jìn)要始終堅(jiān)持充分尊重群眾意愿、深入做好群眾工作的原則，切實(shí)保障農(nóng)民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)，依法保障農(nóng)民的合法權(quán)益，充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用和基層治理機(jī)制作用，激發(fā)他們參與的熱情。與此同時，要建立土地權(quán)屬糾紛調(diào)處機(jī)制，妥善解決集體與集體、集體與個人、個人和個人之見的權(quán)屬糾紛。

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