試論新農(nóng)保的社會(huì)保險(xiǎn)功能

【摘要】農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是國家為保障農(nóng)民老年基本生活而實(shí)施的一項(xiàng)重要社會(huì)政策，也是國家的一項(xiàng)社會(huì)安全政策。由于國家財(cái)力有限，農(nóng)村人口眾多，地區(qū)發(fā)展不平衡，農(nóng)民收入水平相對(duì)較低等諸多因素制約，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)滯后于其他社會(huì)保障制度，成為我國社會(huì)保障體系中的一片茅草地。各地推進(jìn)實(shí)施雖然積累了有益的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但也存在著亟待解決的問題，反映在部分農(nóng)民對(duì)新農(nóng)保仍持有觀望態(tài)度，對(duì)新農(nóng)保的未來發(fā)展抱有疑慮，因而在全覆蓋階段，應(yīng)該明確農(nóng)保的未來發(fā)展方向，讓農(nóng)民真正了解新農(nóng)保，自愿參加新農(nóng)保。

【關(guān)鍵詞】新農(nóng)保；社會(huì)保險(xiǎn)功能；改革方向

1.新農(nóng)保制度中社會(huì)保險(xiǎn)基本功能

缺失分析：

第一，現(xiàn)行制度難以實(shí)現(xiàn)全覆蓋。根據(jù)國務(wù)院新農(nóng)保的《指導(dǎo)意見》，我們可以看出，新農(nóng)保采取自愿參保，試點(diǎn)先行。到2011年為止，盡管在74%的縣實(shí)施了新農(nóng)保政策，但由于是自愿參保，這些地區(qū)也沒有實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保的政策全覆蓋。據(jù)調(diào)查，這些地區(qū)中沒有加入新農(nóng)保的困難人群有三部分。一是45歲至59歲的農(nóng)民，他們年齡較大，繳費(fèi)期限短。雖然政策規(guī)定可以延長退休年齡，延長繳費(fèi)年限，或者補(bǔ)繳到15年，但由于他們青壯年時(shí)沒有積累，到了中年想要在短期內(nèi)繳納一大筆保險(xiǎn)費(fèi)，是很難做到的。二是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的農(nóng)民。這些地區(qū)的農(nóng)民總體收入比較低，而且實(shí)物收入多，現(xiàn)金收入少，沒有繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的能力。三是體弱病殘沒有勞動(dòng)能力的農(nóng)民。他們雖然沒有達(dá)到60歲，但由于沒有勞動(dòng)能力，沒有收入，需要提前領(lǐng)取養(yǎng)老金。而現(xiàn)行農(nóng)保制度中，沒有殘疾養(yǎng)老金和遺屬養(yǎng)老金。新農(nóng)保制度中，由于是自愿參保，也會(huì)存在一部分人有能力參保卻不參保的現(xiàn)象，這部分人就是16歲至45歲的青年農(nóng)民。對(duì)他們來說，如果不是因?yàn)楦改赶硎莛B(yǎng)老金的捆綁制約，他們都會(huì)持觀望態(tài)度。尤其那些20歲左右的青年農(nóng)民，他們的父母還沒到領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡，其不參保并不影響家人的待遇。另有一小部分農(nóng)民，因?yàn)榕c父母關(guān)系不好，同時(shí)自己又不太富裕，就不參保，導(dǎo)致父母到了60歲，也無法領(lǐng)取養(yǎng)老金。農(nóng)民不參保的主要原因是新農(nóng)保制度對(duì)他們沒有什么吸引力。70元基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)際上是一種老齡補(bǔ)貼（江蘇省政策）。由于當(dāng)?shù)仡~度低于最低生活保障水平，沒有制度魅力，農(nóng)民缺乏積極性。同時(shí)，帶有“捆綁”的領(lǐng)取條件，讓農(nóng)民覺得自愿原則不真實(shí)，使農(nóng)民對(duì)制度的信任度大打折扣。

第二，收入再分配功能效率低下。新農(nóng)保制度中，能夠體現(xiàn)收入再分配功能的地方有兩點(diǎn)。一是由中央政府全額負(fù)擔(dān)（東部地區(qū)中央財(cái)政只負(fù)擔(dān)50%）的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，另一個(gè)是地方政府對(duì)個(gè)人賬戶的補(bǔ)貼（規(guī)定不低于30元）。然而，這兩部分的再分配功能效率都不高。首先，每月55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)定得過低（全國政策），比低保還低，保障能力不夠，農(nóng)民沒有參保積極性。另外，對(duì)所有農(nóng)民都補(bǔ)貼，也是一種沒有效率的公平。公共財(cái)政應(yīng)該是向低收入者傾斜的，對(duì)那些富裕的農(nóng)民，沒有必要支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金。其次，地方政府對(duì)個(gè)人賬戶繳費(fèi)補(bǔ)貼的激勵(lì)效果不足，致使農(nóng)民基本上選擇100元或 其它的低繳費(fèi)檔次。當(dāng)然，農(nóng)民選擇低檔次繳費(fèi)，除了對(duì)制度持有疑慮，但激勵(lì)機(jī)制不足也是一個(gè)主要原因。

第三，新農(nóng)保的保障能力偏低，保值增值能力較弱。《實(shí)施意見》設(shè)立了年繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)從100元至500元五個(gè)檔次的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金。從目前試點(diǎn)地區(qū)繳費(fèi)結(jié)構(gòu)看，絕大多數(shù)參保農(nóng)民選擇了最低的100元繳費(fèi)檔次。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，假設(shè)一人從16歲開始以此標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，政府每年補(bǔ)貼30元，銀行存款利率不變，設(shè)定為2.25%，養(yǎng)老金計(jì)發(fā)年限139個(gè)月，年個(gè)人繳費(fèi)和政府補(bǔ)貼增長率假定為2.04%，到60歲時(shí)他每月能領(lǐng)取個(gè)人賬戶養(yǎng)老金131元，再加上基礎(chǔ)養(yǎng)老金55元，每月能領(lǐng)取養(yǎng)老金186元，但是考慮到通貨膨脹的因素，以43年后通貨膨脹率為5%計(jì)算，它將變成20元的現(xiàn)值。如果以最高檔次的每年交500元，其他條件不變，則60歲時(shí)能領(lǐng)取585元。考慮通貨膨脹因素，現(xiàn)值也不到65元。養(yǎng)老金的價(jià)值到底有多大值得懷疑。而且，新農(nóng)保在制度設(shè)計(jì)上并沒有將未來的養(yǎng)老金支付與通貨膨脹、物價(jià)等因素掛鉤，導(dǎo)致農(nóng)民實(shí)際的保障水平過低。另外，新農(nóng)保制度實(shí)施時(shí)已經(jīng)達(dá)到60歲以上的老年人只能享受55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金，沒有個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，待遇水平更低。

2.新農(nóng)保制度應(yīng)該如何持續(xù)推進(jìn)

首先，從籌資模式和財(cái)政方式上看，新型農(nóng)保制度是基礎(chǔ)養(yǎng)老金（財(cái)政全額負(fù)擔(dān)）和個(gè)人賬戶（個(gè)人負(fù)擔(dān)）相結(jié)合的籌資模式，但基礎(chǔ)養(yǎng)老金是稅收方式的老齡補(bǔ)貼，個(gè)人賬戶是保險(xiǎn)方式。城鎮(zhèn)職工雖然也是實(shí)行統(tǒng)籌基金（企業(yè)繳費(fèi)）與個(gè)人賬戶（個(gè)人繳費(fèi)）相結(jié)合的籌資模式，但是，統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶都是采取保險(xiǎn)方式。建議新農(nóng)保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金也改成保費(fèi)由財(cái)政和個(gè)人共同承擔(dān)的保險(xiǎn)方式，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的支付額度與繳費(fèi)年限掛鉤。簡單地說，政府給每位農(nóng)民建立新農(nóng)保養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶，鼓勵(lì)農(nóng)民自己繳費(fèi)，地方政府給予繳費(fèi)補(bǔ)助。沒有繳費(fèi)能力的，政府可以減免保費(fèi)。而中央政府在農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金的時(shí)候，不論是誰都有最低的55元的養(yǎng)老金保障。這樣一來，即使農(nóng)民沒有個(gè)人繳費(fèi)，但他們至少有基礎(chǔ)養(yǎng)老金，可以有一個(gè)最低養(yǎng)老金保障，也能夠達(dá)到全員參保的效果。同時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)方式的機(jī)制需要養(yǎng)老保險(xiǎn)精算專家來對(duì)財(cái)政預(yù)算做精密科學(xué)的評(píng)估和預(yù)算，因此，政府要加大對(duì)這方面精算專家的培養(yǎng)。

第二，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施意見規(guī)定新農(nóng)保是自愿參保，現(xiàn)行的捆綁式參保條件，既沒有體現(xiàn)自愿參保原則，又不是真正意義上的強(qiáng)制參保。新農(nóng)保作為一種社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，即便不是強(qiáng)制參保，也應(yīng)該是義務(wù)參保（半強(qiáng)制的）。試點(diǎn)階段可以采取自愿參保，但普及率提高之后，應(yīng)該改為半強(qiáng)制性的義務(wù)參保，最后實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制參保。毋庸置疑，建立強(qiáng)制參保的前提是要建立費(fèi)用減免制度。如果采取保險(xiǎn)方式，一定會(huì)有一部分人因無力繳費(fèi)而漏網(wǎng)，所以，要對(duì)那些無收入和低收入者實(shí)行費(fèi)用減免制度。如果沒有減免制度，就要用低保制度或其他社會(huì)保障制度來解決他們的收入保障。瑞典就是建立了最低養(yǎng)老金保障制度，對(duì)那些無力繳費(fèi)的，或無力全額繳費(fèi)的，政府給繳納最低保險(xiǎn)費(fèi)，保費(fèi)記入個(gè)人賬戶，也要保值增值。由于瑞典只給低收入者繳費(fèi)保障，而我國農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金是面向每個(gè)農(nóng)民的，如果像瑞典那樣給每個(gè)農(nóng)民繳費(fèi)保障的話，財(cái)政負(fù)擔(dān)會(huì)突然大幅增加。所以，采取日本方式，在養(yǎng)老金支付的時(shí)候，政府承擔(dān)支付一定比例養(yǎng)老金比較合理，不會(huì)給政府造成太大財(cái)政壓力，也不會(huì)產(chǎn)生保值增值的壓力。

第三，從支付內(nèi)容上來看，基礎(chǔ)養(yǎng)老金應(yīng)該是支付晚年生活所必需的基本消費(fèi)開支額度，即能保障衣、食、住的基礎(chǔ)費(fèi)用。所以，不宜定的太高，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該征求農(nóng)民的意見。55元雖然不高，但可以從低水平起步逐漸提高。另外，養(yǎng)老保險(xiǎn)是對(duì)喪失收入能力的人進(jìn)行的收入補(bǔ)償。喪失收入能力不僅僅是老年人，也包括年輕時(shí)致殘失去勞動(dòng)能力或死亡時(shí)留下需要贍養(yǎng)的人。因此，也需要建立相應(yīng)的殘障養(yǎng)老保險(xiǎn)和遺屬養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

農(nóng)保制度建設(shè)關(guān)乎我國社會(huì)保障全覆蓋戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而新農(nóng)保制度當(dāng)前采取自愿參保的原則，是否繳費(fèi)，繳納多少保費(fèi)基本上自由選擇。由于制度缺乏強(qiáng)制性，耐心細(xì)致的推廣宣傳工作就顯得格外重要。強(qiáng)化農(nóng)保新制度的公信力，讓農(nóng)民自愿參保，自愿繳費(fèi)，是擺在我們每位新農(nóng)保工作者面前的一道世界性難題。