地方政府債務(wù)融資方式對比

摘要 財政分權(quán)理論認(rèn)為財權(quán)和事權(quán)的分配賦予了地方各級政府一定的收入和支出權(quán)力，地方政府有自主組織自己收入的權(quán)力。財政分權(quán)理論指導(dǎo)下的分稅制改革基本厘清了中央和地方各級政府的收入，同時隨著事權(quán)的逐步擴(kuò)大，導(dǎo)致各級地方政府經(jīng)常出現(xiàn)入不敷出的局面，這時就需要地方政府通過各種形式來實(shí)現(xiàn)融資。融資的形式是多種多樣的，主要有債券、借貸等形式。根據(jù)融資方式的不同，大致可以分為財政融資、信貸融資、證券融資、股本融資和信托融資五種。舉債方式的選取與地方政府債務(wù)管理的目標(biāo)有密切的聯(lián)系。各國地方政府根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，綜合考慮各種籌資方式的可及性、成本及風(fēng)險，選擇最適合的舉債方式。

關(guān)鍵詞 銀行貸款 債券融資 項目融資

中圖分類號：F812 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

融資方式是指地方政府作為資金的需求者從資金供給者收中獲取資金的形式和渠道。根據(jù)融資方式的不同，大致可以分為財政融資、信貸融資、證券融資、股本融資和信托融資五種。

一、各國家地方政府幾種主要的融資方式概述

（一）銀行借款。

銀行貸款是指銀行以一定的利率將資金貸放給資金需求者，并按約定的期限付息還本的一種經(jīng)濟(jì)行為。地方政府銀行貸款是地方政府或者以政府的信用作擔(dān)保，或者是以地方政府的財政收入作擔(dān)保向國內(nèi)或者國際的商業(yè)銀行或者政策性銀行借款的行為，銀行借款具有資金來源穩(wěn)定、手續(xù)簡便、成本較低的特征，是發(fā)展中國家，尤其是市場經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的國家地方政府的最主要的融資渠道。

（二）地方政府債券融資。

債券是政府、金融機(jī)構(gòu)、工商企業(yè)等機(jī)構(gòu)直接向社會借款籌集資金時，依法向投資者，承諾按一定的利率支付利息，并按約定條件償還本金的債權(quán)債務(wù)憑證。地方政府債券融資是以地方政府為融資主體，為了籌集資金向投資者出售的，承諾在一定時期支付利息到期還本的債務(wù)融資；地方政府發(fā)行債券籌集資金，資金的用途在有關(guān)的地方政府法規(guī)和債券管理條例中有明確的規(guī)定，主要用于彌補(bǔ)預(yù)算收支差額或者用于社會公益性項目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。地方政府債券通常以地方政府的稅收收入或者公共項目收益作為擔(dān)保，信用等級較高，風(fēng)險較低，同時，在二級市場上，地方政府債券具有較好的流動性，是廣大投資者最主要的投資方式。因此，在市場經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，債券市場比較完善的國家，地方政府主要通過發(fā)行債券籌集資金是地方政府融資最主要的方式。

（三）項目融資。

項目融資是指以項目的資產(chǎn)、預(yù)期收益或者權(quán)益作抵押，獲取資金的融資方式。地方政府項目融資是指地方政府作為發(fā)起人，以某個項目未來產(chǎn)生的現(xiàn)金流為信用基礎(chǔ)吸引投資者的資本投資獲取資金，較為代表的項目融資模式有BOT、PPP和TOT。

BOT模式即建造-運(yùn)營-移交方式，指政府將一個公共項目的特許經(jīng)營權(quán)授予投資商，由投資商在特許權(quán)內(nèi)負(fù)責(zé)項目建設(shè)、運(yùn)營和管理，在特許權(quán)結(jié)束后將項目所有權(quán)移交給政府。BOT融資方式是地方政府和投資者形成的一種“伙伴關(guān)系”，本著市場化和互惠互利的原則，由投資者投入資金和技術(shù)資源，承擔(dān)項目風(fēng)險，獲取項目收益，而政府通過BOT模式融資模式，推進(jìn)公共設(shè)施建設(shè)，減輕財政負(fù)擔(dān)，減少財政風(fēng)險。

PPP模式即公司合作關(guān)系，是指地方政府和私人部門合作參與公共項目建設(shè)。公私合作關(guān)系在公共項目的各個環(huán)節(jié)都可能出現(xiàn)，或者出現(xiàn)在項目的整個過程。在PPP模式下，由于公私雙方的合作環(huán)節(jié)較多，而且每個項目的具體情況大相庭徑，因此PPP合作關(guān)系不存在一個固定的模式，通常而言，在項目建設(shè)和經(jīng)營的不同環(huán)節(jié)，合作雙方基于自身的優(yōu)勢，進(jìn)行明確的分工和合作。PPP模式最為突出的特點(diǎn)是通過公共部門和私人部門通過再次整合進(jìn)而組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，合作建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)更快更好的為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。

TOT模式即轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-轉(zhuǎn)讓方式，是指通過出售已建成項目在一定期限內(nèi)的現(xiàn)金流量，從而獲得資金以建設(shè)新項目的一種融資方式。具體來說，就是指地方政府把已經(jīng)投產(chǎn)運(yùn)行的項目在一定期限內(nèi)移交給投資者經(jīng)營，以項目在該期限內(nèi)的現(xiàn)金流量為交換，一次性的從投資者那里融得一筆資金，用于建設(shè)新項目，投資者經(jīng)營期滿后，再把原來的項目移交回地方政府。通過這種方式引進(jìn)了資金，既保證了新項目的建設(shè)，又能將投資者與新項目割裂開來。

（四）資產(chǎn)證券化融資。

資產(chǎn)證券化融資方式是指地方政府將缺乏流動性但具有可預(yù)期的穩(wěn)定現(xiàn)金流的資產(chǎn)集中起來，通過結(jié)構(gòu)性重組，以產(chǎn)生的現(xiàn)金流為支撐在資本市場上發(fā)行可以流通的證券，從而實(shí)現(xiàn)資金融通的過程。資產(chǎn)證券化的本質(zhì)是對資產(chǎn)未來所產(chǎn)生的現(xiàn)金流的貼現(xiàn)，由于資產(chǎn)在未來特定時期內(nèi)產(chǎn)生一定的現(xiàn)金流，因而具備了資產(chǎn)價值，通過一次性的貼現(xiàn)，地方政府一次性的獲得一定額度的款項，同時投資者通過投資證券，獲得該資產(chǎn)未來現(xiàn)金流的占有權(quán)。

地方政府資產(chǎn)證券化融資是指地方政府對規(guī)模龐大的項目資產(chǎn)和權(quán)益進(jìn)行重組和分割，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為面值較小的證券，并通過證券市場發(fā)行。這種融資方式可以向更廣泛的投資者，募集到更多的大規(guī)模的資金，也將項目的分險在廣泛的投資者中進(jìn)行分散。由于證券可以在資本市場自由流動，資產(chǎn)證券化的融資解決了基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)運(yùn)營周期長，流動性差的問題。

（五）信托融資。

信托融資是一種基于信托業(yè)務(wù)的融資方式，項目發(fā)起人由于資金短缺，想信托機(jī)構(gòu)尋求融資，信托機(jī)構(gòu)根據(jù)具體項目設(shè)立信托計劃并向社會籌集資金。信托是指委托人基于對受托人的信任，將其所擁有的財產(chǎn)委托給受托人，由受托人按委托人的醫(yī)院，以受托人的名義，為受益人的利益，對信托資產(chǎn)進(jìn)行管理或處分的行為。信托融資可以橫跨貨幣市場、資本市場和保險市場，具有廣泛的資金來源。一是通過“信保合作”吸引規(guī)模龐大的保險資金；二是通過“銀信合作”的方式，由商業(yè)銀行發(fā)行理財產(chǎn)品購買信托產(chǎn)品；三是信托公司通過自身渠道，向眾多機(jī)構(gòu)或者個人投資者募集資金。

由于信托融資善于募集規(guī)模龐大的資金，因此成為地方政府公共基礎(chǔ)設(shè)施融資的重要方式。

二、各國家地方政府融資方式的比較

舉債方式的選取與地方政府債務(wù)管理的目標(biāo)有密切的聯(lián)系。各國地方政府在進(jìn)行債務(wù)管理時，主要是考慮債務(wù)的風(fēng)險性與成本。在控制債務(wù)的風(fēng)險的前提下，應(yīng)努力降低資金的使用成本。基于此，各國地方政府根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，綜合考慮各種籌資方式的可及性，成本及風(fēng)險，選擇最適合的舉債方式。

美國地方政府主要通過發(fā)行市政債券舉債，輔之以銀行借款和融資租賃。在日本， 地方政府既向中央政府資金、公營企業(yè)金融公庫、銀行等機(jī)構(gòu)借款，也通過公募或私募方式發(fā)行債券，其實(shí)力較強(qiáng)的地方政府通常以公募方式發(fā)行中長期債券融資。德國州政府舉債方式主要包括發(fā)行州債券和向銀行借款，市政府舉債方式主要是向州立銀行借款或市屬儲蓄銀行借款。新西蘭地方政府舉債方式為債券或股票。英國地方政府融資主要來自公共工程貸款委員會和商業(yè)銀行的貸款。隸屬于英國財政部債務(wù)管理辦公室的公共工程貸款委員會通過轉(zhuǎn)貸來自國債資金的國家貸款基金，為地方政府提供了近80%的借款。而法國地方政府的債務(wù)幾乎全部來源于銀行，很少發(fā)行債券。相比之下，發(fā)展中國家更傾向于由中央政府向地方政府提供直接或間接的長期貸款，如印度地方政府從中央政府貸款所占份額一直較高，目前各邦對中央負(fù)債已由20世紀(jì)50年代占邦債務(wù)總額的50%上升到75%。

綜上所述，世界上大部分國家地方政府舉債方式主要有兩種：一是發(fā)行地方政府債券；二是向金融機(jī)構(gòu)借款。不同的舉債方式?jīng)Q定了各國地方政府不同的資金來源。對于采取發(fā)行債券的舉債方式，其資金主要來自資本市場，而對于借款等舉債方式，其資金主要來自銀行等金融機(jī)構(gòu)。值得注意的是，在一些國家，一般規(guī)定地方政府不得向其所屬金融機(jī)構(gòu)借款，此外，某些國家的地方政府通過向中央政府借款獲得資金，實(shí)際上，大多數(shù)國家地方政府會同時采用多種舉債方式。

（作者單位：申銀萬國證券股份有限公司）

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