新型農村社會養老保險制度探索

摘要 我國農村正處于轉型期，農村原有的養老保障體系正在被打破，廣大農村居民的養老保障問題越來越突出，它直接影響到我國農村城市化的整體進程，已經開始影響農村社會的穩定和整個國家經濟、社會的和諧發展。如何積極、穩妥、科學、有效地解決農村城市化進程中的農村社會養老保險問題已成為當務之急。

關鍵詞 新型農村 社會養老保險制度

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A

一、傳統的農村養老保險制度存在的問題

傳統的農保制度是在上世紀90年代規劃制訂的，符合當時國民經濟狀況和農村特點，也曾受到農民的普遍歡迎。但是隨著經濟環境的變化和農民生活生產方式的轉變，現行制度的缺陷日益顯現。

（一）農村社會養老保險缺乏社會保障應有的社會性和福利性。

農村社會養老保險在資金籌集上堅持以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則。這樣，由于大多數集體無力或不愿對農村社會養老保險給予補助，絕大多數普通農民得不到任何補貼，在這種資金籌集方式下的農村社會養老保險實際上是一種強制性儲蓄或鼓勵性儲蓄。

（二）農村社會養老保險的覆蓋范圍小、對象不全、保障水平過低。

由于經濟的發展不平衡，覆蓋的對象自然也不全。進城務工的農民既沒被納入到農村養老保險體系中，也沒被納入到城市養老保險體系中。由于農村經濟發展水平低，農民對農村社會養老保險制度缺乏信心等原因，大多數地區農民投保時都選擇了保費最低的投保檔次。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，如果農民在繳費10年后開始領取養老金，也仍然難以起到養老保障的作用。

（三）養老基金保值增值困難。

基金以縣為單位統一管理，主要以購買國家財政發行的高利率債券和存入銀行實現保值增值。在實際運行過程中，由于缺乏合適的投資渠道、缺乏投資人才，有關部門一般都采取存入銀行的方式。這一方面造成政府的包袱加重，現已出現參保的人越多，國家賠得越多的局面。另一方面，為了使資金能夠平衡運行，國家原先承諾的養老保險帳戶的利率只好下調，造成投保人實際收益明顯低于按過去高利率計算出的養老金，使人們對農村社會養老保險的信心更是大打折扣。

（四）基金的管理不夠規范與完善。

1998年以前全國各地農村社會養老保險基金的收集、保管、運營和發放全是由民政部門一家負責，缺乏有效的監督和制約。而一地的民政部門又直接受制于當地的政府。因此當政府出現資金周轉困難或有什么建設項目缺少資金時，有時就會要求動用農村社會養老保險基金。對這樣的要求，民政部門往往難以拒絕。因此各地擠占、挪用和非法占用基金的情況時有發生，基金的安全得不到保障，給今后的發放工作留下了極大的隱患。

二、建設與完善我國新型農村社會養老保險制度的政策探索

（一）建立適應性和可推廣性強的彈性制度。

一是建立動態繳費增長機制。明確農村社會養老保險預期領取的養老金標準不低于當地農村最低生活保障標準，不高于當地上一年城鎮職工養老金平均水平。繳費標準隨著預期領取的養老金標準的變化而調整，實行動態繳費。參保人員預期領取的最低養老金水平可與農村低保水平銜接。二是制度模式由原來的完全個人賬戶模式改革為個人賬戶與調劑金賬戶相結合的模式。解決過去完全靠個人賬戶積累、沒有待遇調整、待遇一經領取終生不變、難以長期保障參保人員基本生活等問題。

（二）公共財政要全過程支持農村社會養老保險制度建設。

公共財政除在繳費環節以多種方式建立農民參保補貼制度外，還應在經辦環節和基金保值增值環節承擔起支持農村社會養老保險制度建設的責任。從經辦環節看，農村社會養老保險管理機構不再提取管理服務費，人員和工作經費應列入同級財政預算。從基金保值增值環節看，農村社會養老保險基金可納入財政專戶，以區縣為單位進行核算和管理。區縣財政部門設立專門賬戶，按照財政專戶管理的相關規定，負責本區縣農村社會養老保險基金的管理和基金的安全與增值。

（三）設立土地銀行，加快土地換保障的進程。

所謂“土地銀行”，是指專門從事土地承包經營權流轉、出租和入股等經營管理活動的非盈利性機構，是推進土地經營權資本化的政策工具。農民首先將在農村的土地承包經營權像銀行存款一樣存入土地銀行，定期按約定的土地經營收入獲得存地收入。土地銀行將儲蓄集中起來的土地經營權經過土地整理、公開招標競爭，出租給種田能手或農場進行規模經營，并按土地經營權的級差和期限收取一定的租金，支付一定的存地收入。農民可以根據自己對土地的需求按約定存取土地經營權，但需將一定比例的存地收入用于繳納保險費，為農民的城鎮化提供制度保障。

（四）設立保險合作社，推進農村金融創新。

一是將拓展農村社會養老保險個人賬戶功能與農村金融改革創新有機結合起來。在農村社會養老保險繳費期間參保人原則上不允許退保的情況下，研究制定允許參保農民在發生危及生命的重大疾病、絕癥難以支付醫療費、部分或全部喪失勞動能力以及遇到其他突發意外事件，造成家庭生活嚴重困難的，提供有效證明材料，經社會保險管理機構審核批準，可以借支部分或全部個人賬戶保險費積累余額的管理試行辦法。二是研究制定參保人通過銀行實行保險證質押借款的管理試行辦法，解決其生產、生活面臨的資金困難，拓展個人賬戶的發展功能，開辟基金保值增值的新途徑。

探索建立農村社會養老保險制度是發展農村公共事業重要的有機組成部分，在探索過程中要認真總結經驗，及時研究解決工作中出現的新情況、新問題，積極穩妥地推進農保事業發展，為全面實現小康社會和建設社會主義新農村做出新貢獻。

（作者單位：中共南陽市宛城區委黨校）