改革開放以來我國軍事立法的回顧與展望

摘要 改革開放以來的三十年余年，我國軍事立法建設走過了恢復、發展和完善三個階段，在發展過程中始終以維護黨對軍隊絕對領導為根本使命，以提升軍隊戰斗力為出發點，以推進軍隊遂行多樣化軍事任務為目標，以保障軍人合法權益為價值追求，取得了豐碩成果，也獲得了寶貴的經驗。新世紀新階段，軍事立法要以科學發展觀為指導，全面提高依法治軍的水平，有力推進國防和軍隊建設。

關鍵詞 軍事立法 階段 軍事法律體系

中圖分類號：D922 文獻標識碼：A

軍事立法作為國家立法的重要組成部分，是指一定的國家機關依據憲法和法律規定，制定、發布、修改和廢止軍事法律規范的活動。它是維護國家軍事利益、促進和保證軍隊革命化、現代化、正規化建設的制度需要。歷經幾十年的發展，我國已經初步形成了比較系統完善的軍事立法體系。

一、三十年來我國軍事立法回顧

三十余年來，我國軍事立法建設經歷了一段恢復、發展和完善的過程，可劃分為以下三個階段。

（一）恢復重建階段（1977年—1989年）。

這一階段的軍事立法處于摸索狀態，著眼于“立”，重在恢復。1977年12月，中央軍委召開全體會議，通過《中國人民解放軍保守國家軍事機密條例》、《關于兵役制問題的決定（草案）》等9個條例和決定，從此拉開了軍事立法全面恢復的序幕。 1978年12月，黨的十一屆三中全會提出\"健全社會主義民主和加強社會主義法制\"的任務，為軍事法全面發展提供了契機 ，我國軍事立法工作進展加快。1982年12月通過的《中華人民共和國憲法》確立了國防和武裝力量建設的基本原則，為軍事法制建設的全面發展提供了憲法依據。此后，全國人大及全國人大常委會修改并通過了《中華人民共和國兵役法》（1984年）、《中國人民解放軍軍官軍銜條例》（1988年）、《中國人民解放軍現役軍官服役條例》（1988年）、《中華人民共和國軍事設施保護法》（1990年）等6件關于軍隊和國防建設的法律及決定，這些軍事法律的制定為部隊建設提供了上位法依據。與此同時，中央軍委、國務院通過聯合或單獨制定的方式頒布了一系列的軍事法規，與軍事法律形成配套。這些軍事法規、規章的制定和頒發，扭轉了國防和軍隊建設許多方面\"無法可依，無章可循\"的局面。

（二）有組織、有計劃發展階段（1990年—1999年）。

從1992年起，中央軍委開始推行“五年立法規劃”，軍事立法進入有組織、有計劃發展階段。同時，理論研究的繁榮也牽引著立法的發展。繼1990年2月17日北京市軍事法學會之后，中國法學會軍事法學研究會于1991年12月30日宣告成立，成為第二個旨在組織、協調、推動我國軍事法學研究活動的專門性學術團體。它的成立對繁榮我國軍事法學，促進軍事法制建設的發展，推動國防和軍隊建設事業的進程產生了積極的影響。1993年國防法的起草工作啟動后，軍事法研究會先后于組織召開了1993年12月的“國防法座談會”和1994年11月“國防法立法學術研討會”，提出并界定了國防、國防行為，國防資產、國家訂貨制度等一系列概念，在國防基礎理論、國防基本制度、國防基本法立法技術等方面都取得了重要成果，為制定國防法奠定了理論基礎。1997年《中華人民共和國國防法》的公布施行，確立了國防和軍隊建設的基本法律制度，標志著我國的國防和軍隊建設全面步入法制化軌道。這部\"母法\"的誕生，不僅推動了《中華人民共和國兵役法》、《中華人民共和國國防教育法》、《中華人民共和國現役軍官法》、《中華人民共和國預備役軍官法》、《中華人民共和國人民防空法》、《中華人民共和國香港特別行政區駐軍法》、《中華人民共和國澳門特別行政區駐軍法》等軍事法律的制定和修訂工作，也推動了《中國人民解放軍司令部條例》、《中國人民解放軍政治工作條例》、《中國人民解放軍后勤條例》、《中國人民解放軍裝備條例》等一系列軍事法規的問世。 ①1998年7月，我國政府發布《中國的國防》白皮書首次向世人宣布：中國在國防和軍隊建設的主要方面基本實現了有法可依，初步建立了具有中國特色的軍事法規體系。

（三）創新發展階段（2000年至今）。

為實現軍隊建設戰略目標和有效履行我軍新世紀新階段歷史使命，這一階段的軍事立法在促進和保障軍隊革命化、現代化、正規化建設中發揮了重要作用。《中華人民共和國現役軍官法》、《中國人民解放軍政治工作條例（修訂）》、《中國人民解放軍軍事訓練條例（修訂）》、《中國共產黨軍隊黨委工作條例》、《中國共產黨軍隊委員會工作條例》等法規的制定確保了黨對軍隊的絕對領導，進一步促進了軍事斗爭各項工作的落實；《征兵工作條例（修訂）》、《中國人民解放軍文職人員條例》、《中國人民解放軍裝備采購條例》等法規的制定順應了社會主義市場經濟發展和中國特色軍事變革形勢的要求，有效地保障了軍隊建設與改革的順利進行；《中國人民解放軍內務條令（修訂）》、《中國人民解放軍紀律條令（修訂）》、《中國人民解放軍隊列條令（修訂）》、《中國人民解放軍監察工作規定》、《中國人民解放軍安全工作條例》、《中國人民解放軍預防犯罪工作條例》等法規的發布施行強化了部隊的管理，加大了從嚴治軍的力度，確保了軍隊的高度穩定和集中統一；《軍事設施保護法》、《軍人撫恤優待條例（修訂）》、《現役士兵服役條例》、《士兵安置條例》、《軍人保險法》等法規的制定維護了國家軍事利益和軍人的合法權益，增強了廣大官兵的凝聚力。由于各種原因一些長期以來未能出臺的重點、難點立法項目，如《中華人民共和國國防教育法》、《軍隊支援地方搶險救災條例》、《民用運力國防動員條例》、《軍隊轉業干部安置暫行辦法》、《人民武裝警察法》等，也在黨和國家的重視下陸續頒發實施，填補了國防和軍隊建設一些重要領域的立法空白，在社會上產生了很好的反響。②截至2012年6月底，全國人大及其常委會公布軍事法律18部，國務院和中央軍委發布軍事行政法規99部，中央軍委發布軍事法規228部，各軍區、軍兵種和武警部隊發布軍事規章3000多件，有力地促進了國防和軍隊建設科學發展。

可見，經過三十余年的發展，我軍已經“形成了反映現代軍事發展規律、體現人民軍隊性質和優良傳統的軍事法規體系”。③一個以憲法為母法、國防法為龍頭、條令條例為主體，涵蓋了國防領導體制、武裝力量建設、兵役制度、國防動員、戰備訓練、軍事勤務、行政管理、政治工作、后勤保障、人民防空、國防經濟、國防科技、軍費管理、國防教育、軍事設施保護、軍人合法權益、對外軍事交流與合作等各方面的具有中國特色的軍事法體系框架基本形成。

二、三十年來我國軍事立法發展的特點

三十余年來我國軍事立法始終維護黨對軍隊絕對領導為根本使命，以提升軍隊戰斗力為出發點，以推進軍隊遂行多樣化軍事任務為目標，以保障軍人合法權益為價值追求，形成了具有中國特色的軍事立法。

（一）我國的軍事立法以維護黨對軍隊絕對領導為根本使命。

黨對軍的隊絕對領導是我軍永遠不變的軍魂。1997年我國第一部《國防法》將這一原則通過國家基本法律的形式上升為國家意志，明確規定：“中華人民共和國的武裝力量受中國共產黨領導。武裝力量中的中國共產黨組織依照中國共產黨章程進行活動”。這為我軍在新時期堅持黨的絕對領導，保持人民軍隊的性質提供了根本保障，實現了依法治軍與黨的領導的高度統一。2010年新修訂的《中國人民解放軍政治工作條例》，為黨在新形勢下加強對軍隊政治領導、組織領導、思想領導提供了更加完備的法律依據。《中國共產黨軍隊支部工作條例》、《中國共產黨軍隊委員會工作條例》、《軍隊基層建設綱要》等法規規章的相繼出臺，有力地保證了軍隊在任何時候、任何情況下政治上堅強有力，永遠聽黨指揮。

（二）我國的軍事立法以提升軍隊戰斗力為出發點。

我國的軍事立法要不斷加強和完善體制編制，使軍隊的編成結構更加科學合理，促進戰斗力的生成。2002年9月，新的《軍軍事訓練條例》開創了依法治訓的新局面，建立和完善軍事教育訓練法規體系，實現依法按綱施訓，通過平時的教育訓練不斷提高部隊的戰斗力；2006年4月，《司令部條例》明確規范了司令部組織指揮作戰的內容、程序和方法，強化了司令機關的組織指揮能力，提高部隊聯合作戰的能力和水平；中央軍委先后對共同條令進行了多次修改，通過健全軍事管理法規，使部隊基層建設的各項工作更加正規有序，不斷提高軍隊的正規化水平，實現管理出戰斗力的目標。

（三）我國軍事立法以推進軍隊遂行多樣化軍事任務為目標。

從汶川抗震救災到處突維穩，從亞丁灣護航到國慶閱兵、服務世博，我國軍隊隨著使命的擴展承擔多樣化的軍事任務。為提高我軍應對多種安全威脅、完成多樣化軍事任務的能力，近年來國家和軍隊加強軍事立法工作，著重運用法律手段保障軍隊履行使命任務，成效明顯。在處理突發事件方面，2006年11月頒布的《軍隊處置突發事件總體應急預案》使人民解放軍和武警部隊參加突發事件處置行動有了行動準則。2007年8月通過的《突發事件應對法》，使人民軍隊處置突發事件有了法律依據。2010年2月通過的中華人民共和國國防動員法》標志著我國國防動員建設步入了法制化、規范化軌道。隨著我國軍隊執行涉外軍事任務的不斷增多，2007年6月，全國人大常委會批準《中華人民共和國和俄羅斯聯邦關于舉行聯合軍事演習期間其部隊臨時處于對方領土的地位的協定》，2008年12月，全國人大常委會批準《上海合作組織成員國關于舉行聯合軍事演習的協定》。這些都為我軍日后走出國門，與他國軍隊舉行聯合軍事演習在法律依據和法律保障方面預置了立法平臺和參考模式。④

（四）我國軍事以保障軍人合法權益為價值追求。

軍人由于其職業的特殊性，往往要在履行職責的過程中而犧牲個人的利益，在國家利益面前毫不猶豫奉獻自己的一切。改革開放以來，軍事立法不斷探索保護軍人合法權益的體制、機制和方法，使我國軍事立法的人性化關懷程度空前提高，充分體現了社會主義軍事法制建設\"以人為本\"的文明與進步。為了能將軍人合法權益落到實處，我國在軍事立法過程中注重不同法律效力的法律、法規與地方規章之間的銜接與配套。2011年新修訂的《中華人民共和國兵役法》完善了我國的兵役基本制度。與之相配套法《現役士兵服役條例》充分吸收了近年來軍委、總部調整軍人工資、住房、醫療，對士兵的相關基本待遇作了補充完善，《退役士兵安置條例》進一步明確了退役士兵安置的制度措施，規定國家建立以扶持就業為主，自主就業、安排工作、退休、休養等多種方式相結合的退役士兵安置制度。繼2011年7月1日《社會保險法》施行后，與之相銜接的《軍人保險法》于2012年7月1日施行，各地政府正在積極制定相應的實施細則，這對完善國家社會保險法律制度、維護軍人權益、激勵軍心士氣具有重大意義。

三、我國軍事立法發展的展望

回顧過去，中國軍事立法雖然取得了豐碩成果，但仍存在種種制約軍事立法發展的現實問題，需要我們在總結經驗的基礎上去解決。新世紀新階段，軍事立法要以科學發展觀為指導，加強軍事立法的規范性、科學性、民主性，全面提高依法治軍的質量和水平，有力推進國防和軍隊建設。

（一）加強完善軍事立法體制。

隨著2000年《中華人民共和國立法法》的頒布，中央軍委以及各總部、軍兵種、軍區的立法權限在國家法律層面上得到了明確的規范，軍事立法納入到國家立法框架內。為落實《中華人民共和國立法法》對軍事立法權限的規定， 2003年4月中央軍委頒布了《軍事法規軍事規章條例》，劃分了軍委制定軍事法規和總部、軍兵種、軍區制定軍事規章的權限。但在實踐中，我國軍事立法體制仍然存在著種種問題。從立法權限來看，軍事機關的立法權主要包括中央軍委單獨或與國務院聯合的軍事立法，各總部、軍兵種、軍區單獨或與國務院各部委聯合的軍事立法。這種體制容易出現立法權限的不明確、沖突或重疊，導致軍隊與地方、軍隊內部的立法項目相互沖突、交叉和不銜接，法規體例結構不配套、不協調等失衡現象。從軍事立法監督機制的設置和運作來看，雖然根據憲法的規定，全國人大常委會有權行使監督中央軍事委員會的工作的職權，但具體如何監督，目前在我國的立法方面仍是空白。因此，要進一步充實完善現行的立法體制。一方面，明確不同立法機關的權利和范圍，進一步合理劃分國家立法與軍隊立法、軍隊內部立法的權限；另一方面，具體落實軍事立法的執法監督權、法律解釋權等相關職能，從體制和職能上的確保軍事立法的良性發展。

（二）加強統籌軍事立法規劃。

雖然從20世紀90年代起中央軍委先后出臺了“八五”、“九五”、“十五”、“十一五”、 “十二五”五個“五年立法規劃”，但由于我國軍事立法的科學籌劃水平與國防和軍隊建設科學發展的要求還不完全適應，導致規劃的立法項目中一些重要的綜合性項目因協調難度大而遲遲不能出臺；一些法規制度缺乏前瞻性，滯后于形勢和任務的發展；一些軍事法規規章的內容過于強調軍事活動特殊性而與有關法律規定相矛盾。要解決這一問題，必須完善軍事立法規劃的編制程序，使立法規劃更加符合客觀實際，通過立、改、廢并舉的方式，對現有軍事法律法規進行清理和整合，促進軍事立法工作的協調發展、同步推進，使得軍事法律法規既具有相應的穩定性，又具有一定的前瞻性，充分體現鮮明的時代特色。

（三）加強擴大軍事立法民主。

《軍事法規軍事規章條例》第20條規定：起草軍事法規、軍事規章，應當深入調查研究，總結實踐經驗，廣泛聽取有關單位和部門的意見。軍事法規、軍事規章的主要內容直接涉及官兵切身利益的，應當聽取基層單位和官兵代表的意見。聽取意見可以采取座談會、研討會、論證會等多種形式。可見，軍事立法要遵循民主性原則，對于涉及廣大軍職人員切身利益的法律、法規的制定，應當盡可能透明、公開，不宜過于強調軍事立法的保密性，而使廣大官兵不了解自己的權利與義務，從而不能及時、有效地依法維護自己的合法權益。要堅持廣開言路，民主立法，科學立法，采取有效方式廣泛征詢基層部隊和廣大官兵的意見建議，例如在《軍人委員會工作條例》起草和審查過程中，立法部門先后聽取了40多個團以上黨委機關和120多個基層單位官兵的意見建議，既有效保障了基層\"三大民主\"建設，又切實保證出臺的法律法規具有較強的適用性和操作性，真正為維護國家軍事利益和軍隊、軍人合法權益提供有效的法律支撐。

（作者：中國人民解放軍空軍預警學院人文社科部講師，空軍少校，法學碩士）

注釋：

①靳樺之.構筑鋼鐵長城--中國特色的軍事法規體系建設紀實.解放軍報.2007年10月13日 .

②張建田.新中國軍事立法的歷史發展與階段劃分.法學雜志.2007年第4期.

③胡錦濤.慶祝中國人民解放軍建軍80周年暨全軍英雄模范代表大會上的講話.

④成義敏.國家立法體系中的軍事立法.西安政治學院學報.2011年第1期.